Решение № 2А-15/2026 2А-15/2026(2А-170/2025;)~М-131/2025 2А-170/2025 М-131/2025 от 23 апреля 2026 г. по делу № 2А-15/2026

дело №2а-15/2026

(2а-170/2025)


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

10 апреля 2026 года г. Симферополь

Верховный Суд Республики Крым в составе:

судьи Верховного Суда Республики Крым Колоцей М.В.,

при секретаре ФИО5,

с участием прокурора ФИО6,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 к Бахчисарайскому районному совету Республики ФИО3 о признании недействующим в части решение 6-ой сессии 3-го созыва Бахчисарайского районного совета Республики Крым от 27 января 2025 года №111 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1-го созыва от 25.03.2019 №835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым»,

УСТАНОВИЛ:

ФИО2 (далее истец) обратилась с административным исковым заявлением к Бахчисарайскому районному совету Республики Крым (далее Совет), в котором просит признать недействующим решение 6-ой сессии 3-го созыва Бахчисарайского районного совета Республики Крым от 27.01.2025 г. №111 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1-го созыва от 25.03.2019 №835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» в части (п. 1.1 решения) относительно установления дополнений к ст. 50 градостроительных регламентов тома 2 Правил землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, новыми абзацами 2 и 3 следующего содержания: «В границах территории сельскохозяйственных угодий не допускается образование, раздел, объединение, перераспределение земельных участков в том числе выдел из земельных участков, а также из земель, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, земельных участков с видами разрешенного использования 1.7-1.18»; «Допускается использование земельных участков с видом разрешенного использования «Сельскохозяйственное использование», за исключением осуществления деятельности, предусмотренной видами разрешенного использования 1.7-1.18».

В обоснование требований указывает, что с целью реализации своего права на получение в аренду земли для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках, он, через своего представителя - подал в адрес Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым два заявления «Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельного участка». Испрашиваемые участки имели площадь 4060 м2, 4988 м2, 5000 м2 и 5000 м2, относились к землям сельскохозяйственного назначения и были расположены за пределами населенных пунктов на территории Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым. В последующем при повторном рассмотрении заявлений, Минимущество Крыма отказало истцу в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельного участка со ссылку на оспариваемый в части нормативный правовой акт. Решением утверждена новая редакция ПЗЗ Голубинского сельского поселения, согласно которой (ст. 50) введен в частности запрет на образование и раздел земельных участков с видом разрешенного использования «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках» в границах территории сельскохозяйственных угодий Голубинского сельского поселения. Таким образом, в границах данного поселения, по сути, введен запрет на образование, как таковых, земельных участков с видом разрешенного использования «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках», что противоречит положениям действующего законодательства и делает невозможным реализацию права истца на получение в аренду земельного участка для ведения ЛПХ.

В процессе производства по делу к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Совет Министров Республики Крым, Министерство жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым, Министерство сельского хозяйства Республики Крым, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым, Администрация Бахчисарайского района Республики Крым, Администрация Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым.

На судебное заседание участники процесса, извещенные надлежащим образом, не явились.

Административный истец просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представитель административного ответчика сообщил, что придерживает позицию, изложенную в возражениях относительно исковых требований, и просит провести заседание по рассмотрению административного искового заявления без участия представителя ответчика. В возражениях административный ответчик просил отказать в удовлетворении требований иска. Также указал, что в оспариваемой части решение не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и не нарушает права, своды и законные интересы административного истца, поскольку право на ведение личного подсобного хозяйства, гарантированное законом, не подразумевает безусловное право каждого гражданина на получение для этих целей любого земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Данное право реализуется с учетом установленного ПЗЗ зонирования территории, с учётом специфики территориальной зоны СХ-1, подразумевающей особый статус сельскохозяйственных угодий.

Представители Министерства сельского хозяйства и Министерства жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым в своих возражениях просили отказать в удовлетворении иска.

Исследовав материалы дела, изучив доводы административного искового заявления, содержание возражений, заслушав заключение прокурора, которая указала о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления, Верховный Суд Республики Крым пришел к следующим выводам.

Советом на 84 сессии 1 созыва 25.03.2019 года принято решение №835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» (далее Решение №835), которым утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Голубинского сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым (далее ПЗЗ).

Советом на 6 сессии 3 созыва 27.01.2025 года принято решение №111 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва от 25.03.2019 года №835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» (далее Решение № 111), п.1 которого утверждены изменения в ПЗЗ, согласно п.1.1 которого ст.50 Градостроительных регламентов Тома 2 ПЗЗ дополнена абзацами 2 и 3 следующего содержания: «В границах территории сельскохозяйственных угодий не допускается образование, раздел, объединение, перераспределение земельных участков, в том числе выдел земельных участков, а также из земель, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, земельных участков с видами разрешенного использования 1.7-1.18.

Допускается использование земельных участков с видами разрешенного использования «сельскохозяйственное использование», за исключением осуществления деятельности, предусмотренной видами разрешенного использования 1.7-1.18.».

После 27.01.2025 изменения в Правила землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым вносились дважды:

1) решением 8 сессии Бахчисарайского районного совета 3 созыва от 22.02.2025 № 138 ПЗЗ Голубинского поселения дополнены статьей 40.1 "Зона исторической застройки" (0-1-1);

2) решением 16 сессии Бахчисарайского районного совета 3 созыва от 25.08.2025 № 209 ПЗЗ ПЗЗ Голубинского поселения изложены в новой редакции.

Таким образом:

- решение 6 сессии Бахчисарайского районного совета 3 созыва от 27.01.2025 № 111 «О внесении изменений в решение 84 сессии 1-го созыва Бахчисарайского районного совета Республики Крым от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» в настоящее время не является действующим;

- после 27.01.2025 ПЗЗ Голубинского сельского поселения изложены в новой редакции (решение №209 от 25.08.2025), не содержащей оспариваемых административным истцом норм.

Решение 16 сессии Бахчисарайского районного совета 3 созыва от 25.08.2025 № 209 "О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1-го созыва от 25.03.2019 №835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым»" официально опубликовано и обнародовано на интернет-ресурсах:

<данные изъяты>

<данные изъяты>

Конституция Российской Федерации, исходя из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18), гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ч.1 ст.46), в том числе посредством обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч.2 ст.46).

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27.09.2016года №1783-О указал, что федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации (п.«в» ст.71, п. «к» ч.1 ст.72, ч.2 ст. 76) полномочия, гарантировал гражданам возможность защищать свои права путем оспаривания не только решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, но и нормативных правовых актов.

Ч.1 ст.4 КАС РФ установлено, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Согласно ч. 2 ст. 209 КАС РФ в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а также требования о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений.

В соответствии с п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12. 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

Материалы дела свидетельствуют о том, что истец, через своего представителя, с целью реализации своего права на получение в аренду земли для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках подал в адрес Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым заявления «Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельного участка» с приложением необходимых документов. Испрашиваемые участки имели площадь 4060 м2, 4988 м2, 5000 м2 и 5000 м2 и относились к землям сельскохозяйственного назначения и были расположены за пределами населенных пунктов на территории Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым. В последующем, повторно рассмотрев заявление истца об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 5000 кв.м., Министерство отказало истцу, ссылаясь на оспариваемые в части ПЗЗ.

При таких обстоятельствах, изучив содержания указанного выше отказа Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым, оформленного по результатам рассмотрения заявления истца, обоснование административного искового заявления, Верховный Суд Республики Крым пришел к выводу, что нашел подтверждения факт того, что истец являются субъектом отношений, регулируемых оспариваемым им в части нормативным правовым актом.

В соответствии с ч.8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования закреплены в п. 28-31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года № 50 « О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Как установлено ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, установлены Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон №131-ФЗ).

Согласно ч.1 ст.7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.4 ст.7 Закона № 131-ФЗ).

В соответствии со ст.47 Закона №131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Согласно пункту 20 ч. 1 ст. 14 Закона №131-ФЗ утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения.

Ч. 3 ст.14 Закона №131-ФЗ определено, что к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов ( ч. 4 ст.14 Закона №131-ФЗ).

На момент принятия Советом оспариваемого в части нормативного правового акта действовал Закон Республики Крым от 05.06.2014 года № 15-ЗРК «Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым» (далее Закон №15-ЗРК), согласно п. 1 ст. 2 которого муниципальное образование Бахчисарайский район наделено статусом муниципального района и г. Бахчисарай определён его административным центром.

Согласно подпункту 7 п.2 ст.2 Закон №15-ЗРК в составе муниципального образования Бахчисарайского район образованы муниципальные образования–сельские поселения, в том числе Голубинское сельское поселение (административный центр – село Голубинка).

Государственным советом Республики Крым 24.12.2014 года принят Закон Республики Крым № 71-ЗРК/2015 «О закреплении за сельскими поселениями Республики Крым вопросов местного значения» (далее Закон № 71-ЗРК), который закрепляет за сельскими поселениями Республики Крым отдельные вопросы местного значения городских поселений, предусмотренные частью первой ст.14 Закона № 131-ФЗ и не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью третьей ст.14 указанного Федерального закона.

В соответствии со ст. 2 Закона №71-ЗРК, вопросы местного значения, предусмотренные пунктом 20 ч. 1 ст. 14 Закона №131-ФЗ, не закреплены за сельскими поселениями Республики Крым.

В силу изложенного становится очевидным, что решение вопросов утверждения (внесение изменений) генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки на территории Бахчисарайского района Республики Крым относится к полномочиям Совета.

Согласно ст. 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) подготовка и утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки (в том числе внесение в них изменений) относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Ч. 5 ст.28 Закона №131-ФЗ определено, что по проектам генеральных планов, правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Ч. 1 ст. 5.1 ГрК РФ устанавливает, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства (ч. 2 ст. 5.1 ГрК РФ).

Процедуры проведения общественных обсуждений оговорена в ч. 4 ст.5.1 ГрК РФ.

Верховным Судом Республики Крым установлено, что в соответствии со ст.28 Закона №131-ФЗ, указанными выше положениями ГрК РФ, по результатам рассмотрения поступившего 05.12.2024 года из Администрации обращения, главой муниципального образования - председателем Совета было издано постановления от 18.12.2024года № 72-п «О назначении общественных обсуждений по проектам внесения изменений в правила землепользования и застройки сельских поселений муниципального образования Бахчисарайского района Республики Крым», согласно которому были назначены общественные обсуждения по проектам внесения изменений в правила землепользования и застройки сельских поселений Бахчисарайского района Республики Крым, созданы комиссии по подготовке, организации и проведению общественных обсуждений по указанным выше вопросам, установлены сроки и места размещения экспозиции проектов, утверждены графики и места работы экспозиции демонстрационных материалов, определен порядок предоставления предложений и замечаний по указанным проектам, на главу Администрации возложена обязанность по осуществлению контроля за исполнением этих постановлений.

Материалы дела подтверждают, что прием предложений и замечаний по проектам внесения изменений в ПЗЗ был осуществлен в ходе проведения общественных обсуждений, о чем 15.01.2025 года составлен протокол, подготовлено соответствующее заключение, главой Администрации в адрес Совета были направлены письма, содержащие проекты решения о внесении изменений в ПЗЗ, депутаты в соответствии с Уставом приняли Решение №111, которое своевременно и надлежащим образом обнародовано.

Указанные обстоятельства не ставятся под сомнение участниками процесса.

В силу изложенного, исследовав материалы дела, доказательства, предоставленные Советом, Верховный Суд Республики Крым приходит к выводу, что Решение № 111 принято полномочным представительным органом местного самоуправления Бахчисарайского района Республики Крым в пределах его компетенции, с соблюдением требований об его официальном опубликовании, процедура принятия этого решения, включающая проведение общественных обсуждений, подготовку заключения по результатам их проведения, соблюдена.

Одной из задач административного судопроизводства в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Согласно части 2 статьи 194 и пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии с частью 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Как указано в разъяснениях, приведённых в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем, в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменён, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Из материалов административного дела следует, не оспаривалось административным ответчиком и заинтересованными лицами, что в период действия оспариваемого в части нормативного правового акта он применялся в отношении административного истца.

Приведенные обстоятельства исключают возможность прекращения производства по делу и указывают на необходимость разрешения административного дела по существу.

В п.34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» установлено, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно ст. 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (п.1).

Градостроительная деятельность регулируется законодательством о градостроительной деятельности, одним из важных принципов которого является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (п. 1 ст. 2, ч.1 ст. 4 ГрК РФ).

Пунктами 6, 9 ст.1 ГрКРФ определено, что градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включают в себя правила землепользования и застройки, являющийся утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, документом градостроительного зонирования, которым устанавливаются в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Согласно пункту 8 ст. 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с ч.1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (п. 2 ч. 2 ст.30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (ч. 4 ст.30 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ч.1 ст. 36 ГрК РФ).

Такой вывод в полной мере соответствует позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации №10-П от 28.03.2017 года, в соответствии с которой регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области. При этом нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, должно осуществляться в соответствии с этим Кодексом и основанными на его положениях актами территориального планирования и градостроительного зонирования. Градостроительное зонирование, согласно пункту 6 статьи 1 поименованного Кодекса, - это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, а к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки, в которых определяются территориальные зоны, устанавливающие допускаемые нормативы строительной деятельности в той или иной территориальной зоне, и градостроительные регламенты для этих зон - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки.

Согласно п.1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации земельный участок является недвижимым имуществом.

В соответствии с пунктами 1, 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

В силу п.3 ст.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Общие правила и условия образования земельных участков определены в ст.11.2 ЗК РФ, согласно которой земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 1).

Целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п.3 ст.11.2 ЗК РФ).

П.1 ст.11.4 ЗК РФ предусмотрено, что при разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование.

Изучив в совокупности оговоренные выше положения ГрК РФ и ЗК РФ, Верховный Суд Республики Крым пришел к выводу, что вопросы, устанавливающие правила и условия образования, раздела, объединения, перераспределения (выдела) земельных участков, в том числе, сельскохозяйственного назначения, не могут быть составной частью такого документа градостроительного зонирования как правила землепользования и застройки муниципального образования, целью принятия которого является исключительно установление территориальных зон, определение режима использования земельных участков путем утверждения градостроительных регламентов, для четкой конкретизации положения документов территориального планирования без изменения параметров планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Ст.30 ГрК РФ, определяя структуру правил землепользования и застройки, действительно предусматривает в пункте 6 ч.3 возможность включения в них положений о регулировании иных вопросов землепользования и застройки, которое осуществляется исключительно в рамках, определённых федеральным законодательством, и не может изменять по существу установленный земельным и гражданским законодательством правовой режим земельных участков, перечень и содержание способов их образования, а также объём правомочий собственника, закреплённый ГК РФ, такое регулирование носит подзаконный, производный характер и может реализовываться только постольку, поскольку соответствующие положения не вступают в противоречие с ЗК РФ, ГК РФ и специальными федеральными законами, в том числе Федеральным законом от 24.07.2002 года №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее Закон № 101-ФЗ). Введение же муниципальным правовым актом абсолютного запрета на использование способов образования земельных участков, прямо предусмотренных п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ, является не детализацией или регулированием, а ограничением иным по содержанию прав собственников и иных правообладателей, что выходит за пределы компетенции органа местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 12 Закона № 101-ФЗ к сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, применяются правила ГК РФ.

П. 3 ст. 11.5 ЗК РФ устанавливает, что особенности выдела земельного участка в счёт земельных долей определяются именно Законом № 101-ФЗ, вследствие чего становится очевидным, что вопросы выдела земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и порядок осуществления соответствующих сделок урегулированы на федеральном уровне, а органы местного самоуправления не наделены полномочиями по введению дополнительных запретов и ограничений, не предусмотренных федеральным законом.

При системном изучении оговоренных выше положений действующего законодательства Российской Федерации, установлено, что ни ЗК РФ, ни Закон №101-ФЗ не содержат норм, допускающих установление муниципальным нормативным правовым актом общего запрета на образование, раздел, объединение, перераспределение и выдел земельных участков с определёнными видами разрешённого использования на территориях сельскохозяйственных угодий. Восполнение имеющихся пробелов регулирования путём принятия муниципального акта, фактически изменяющего объём прав собственников и иных правообладателей, закреплённый федеральными законами, является недопустимым.

В силу изложенного, Верховный Суд Республики Крым полагает, что положения абзацев 2 и 3 ст.50 Тома 2 ПЗЗ в редакции Решения № 111 не соответствуют приведённым выше нормам законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, а именно: ГК РФ, ГрК РФ и ЗК РФ, вследствие чего исковые требования подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Часть 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определяет в качестве последствия признания нормативного акта не действующим полностью или в части невозможность его применения с указанной судом даты. Дискреционное полномочие суда определять момент, с которого оспариваемый нормативный акт будет признан недействующим, вытекающее из принципа самостоятельности судебной власти и необходимое для эффективного осуществления правосудия, призвано обеспечить при определении судом указанного момента учёт им в целях реализации принципа правовой определённости всех обстоятельств, свидетельствующих как о моменте, с которого оспариваемый нормативный правовой акт вошёл в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, так и о реализации на основании этого нормативного правового акта прав и свобод граждан и организаций (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2017 г. № 793-О, от 28 мая 2020 г. № 1131-О).

Пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» определено, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признаёт этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Из изложенного следует, что независимо от того, что оспариваемый нормативный правовой акт в части применялся, суд вправе признать его не действующим со дня принятия.

Поскольку, как установлено судом, именно со дня принятия оспариваемые положения нормативного правового акта нарушали права и интересы административного истца, а также исходя из конкретных обстоятельств настоящего административного дела, суд приходит к выводу о необходимости определения такой даты - с момента принятия акта, поскольку только в этом случае защита (восстановление) нарушенных прав и интересов административного истца будет являться эффективной, что отвечает целям и задачам административного судопроизводства.

Исходя из части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым

решил:

административное исковое заявление ФИО2 удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия решение 6 сессии 3 созыва Бахчисарайского районного совета Республики Крым от 27 января 2025 года №111 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1-го созыва от 25.03.2019 №835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» в части п. 1.1 относительно установления дополнений к ст. 50 градостроительных регламентов тома 2 Правил землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, новыми абзацами 2 и 3 следующего содержания: «В границах территории сельскохозяйственных угодий не допускается образование, раздел, объединение, перераспределение земельных участков в том числе выдел из земельных участков, а также из земель, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, земельных участков с видами разрешенного использования 1.7-1.18»; «Допускается использование земельных участков с видом разрешенного использования «Сельскохозяйственное использование», за исключением осуществления деятельности, предусмотренной видами разрешенного использования 1.7-1.18».

Взыскать с Бахчисарайского районного совета Республики Крым в пользу ФИО2 судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4 000 рублей.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт, и на странице сайта муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым государственной информационной системы Республики Крым «Портал Правительства Республики Крым» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции путём подачи апелляционной жалобы через Верховный Суд Республики Крым в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Крым М.В. Колоцей

В окончательной форме решение принято 24 апреля 2026 года.

Судья Верховного Суда

Республики Крым М.В. Колоцей