Постановление от 27 февраля 2023 г. по делу № А32-21679/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-21679/2021
г. Краснодар
27 февраля 2023 года
Резолютивная часть постановления объявлена 22 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 февраля 2023 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Драбо Т.Н. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «СтройМонтажАльянс» (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 01.04.2022), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, – администрации муниципального образования Ленинградский район (ИНН <***>, ОГРН1022304295496), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – департамента имущественных отношений Краснодарского края, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «СтройМонтажАльянс» на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2022 по делу № А32-21679/2021, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «СтройМонтажАльянс» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования Ленинградский район (далее – администрация) о признании незаконным выраженного в письме от 26.03.2021 № 2229 решения об отказе в изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:19:0104000:246 площадью 31 154 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, Ленинградский район, в границах ЗАО «Колос», относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения, (далее – земельный участок) с производственных целей (эксплуатации кирпичного завода) на строительную промышленность, о понуждении к устранению допущенных нарушений путем принятия решения об установлении соответствия между прежним разрешенным использованием земельного участка и видом разрешенного использования, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412 (далее – классификатор).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее – департамент).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23.09.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2021, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Земельный участок частично расположен в территориальной зоне предприятий и производств, за границей населенного пункта, на территории проектируемого газопровода высокого давления, в санитарно-защитной зоне и в границах водоохранной зоны. В связи с относимостью земельного участка к сельскохозяйственным угодьям градостроительный регламент в отношении него не установлен. Перевод земельного участка в иную категорию не осуществлен. Изменение разрешенного использования такого участка до его перевода в другую категорию земель законом не предусмотрено. Общество вправе инициировать изменение разрешенного использования земельного участка только после его перевода в другую категорию земель. Такой перевод осуществляет не администрация, а департамент.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.03.2022 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.09.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2021 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции со следующей мотивировкой. Суды первой и апелляционной инстанций не сослались на соответствующие критериям относимости и допустимости доказательства, которые с необходимой степенью достоверности свидетельствовали бы об относимости используемого обществом под имущественным комплексом кирпичного завода земельного участка к сельскохозяйственным угодьям (пашням, сенокосам, пастбищам, залежам, землям, занятым многолетними насаждениями). Нахождение на земельном участке правомерно возведенного объекта недвижимости свидетельствует об обратном. Обстоятельства, исключающие распространение действия градостроительного регламента на земельный участок, в обжалуемых судебных актах не отражены. Суды не установили волю заявителя и преследуемую им при обращении в администрацию цель. Земельный участок под правомерно возведенным до утверждения градостроительного регламента имущественным комплексом кирпичного завода мог использоваться обществом по прежнему фактическому виду разрешенного использования без ограничения срока. Доказательства того, что такое использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды или объектов культурного наследия, не представлены. Соответствующая угроза материалами дела не подтверждена. Общество как правообладатель земельного участка, не включающего в себя пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, то есть не относящегося к сельскохозяйственным угодьям, вправе был потребовать от администрации принятия решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием земельного участка и видом разрешенного использования, установленным классификатором. Для принятия такого решения перевод земельного участка в категорию земель промышленности не требовался. Отказ администрации в принятии такого решения при определенных обстоятельствах мог быть признан не соответствующим приведенным нормативным положениям и нарушающим права и законные интересы общества.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2022, в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой. Земельный участок может использоваться обществом по прежнему фактическому виду разрешенного использования без ограничения срока. Общество вправе было потребовать от администрации принятия решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием земельного участка и видом разрешенного использования, установленным классификатором. Для принятия такого решения перевод земельного участка в категорию земель промышленности не требовался. Отказ администрации является законным и обоснованным. Основания для удовлетворения заявленных требований не установлены.

Общество, обжаловав решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2022 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), привело следующие основания проверки законности судебных актов. Общество реализовало единственно возможную в данном случае муниципальную услугу для устранения его нарушенного права. Целью общества является установление соответствия действующего вида разрешенного использования земельного участка равнозначному виду, установленному для территориальной зоны предприятий производств и объектов III класса опасности СЗЗ-3003 (П-З). Администрация не предоставляет муниципальную услугу по установлению соответствия существующего разрешенного использования земельного участка виду разрешенного использования, установленному классификатором. Иной способ защиты права действующим законодательством не предусмотрен.

Отзывы на кассационную жалобу в суд кассационной инстанции не поступили.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с принятием по делу нового судебного акта.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что администрация (арендодатель) и общество с ограниченной ответственностью «Машинотракторная станция» (арендатор) заключили договор от 10.08.2007 № 1900003005 аренды земельного участка для производственных целей – эксплуатации кирпичного завода. Договор аренды зарегистрирован в Едином государственном реестре недвижимости 05.10.2007 (запись с номером регистрации 23-23-38/033/2007-231). По договору от 02.12.2014 права и обязанности арендатора земельного участка перешли к обществу в связи с переходом к нему права собственности на имущественный комплекс кирпичного завода.

Общество обратилось в администрацию с заявлением о приобретении земельного участка в собственность. Письмом от 14.01.2021 № 122 администрация уведомила общество о принятом решении об отказе в выкупе земельного участка ввиду несоответствия его разрешенного использования для производственных целей (эксплуатации кирпичного завода) ни одному из основных видов разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом территориальной зоны предприятий, производств и объектов III класса опасности с трехсотметровой санитарно-защитной зоной. Обществу указано на необходимость перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности для обеспечения возможности размещения на нем промышленного объекта.

Письмом от 26.03.2021 № 2229 администрация известила общество о принятом решении об отказе в удовлетворении заявления об изменении разрешенного использования земельного участка с производственных целей (эксплуатации кирпичного завода) на строительную промышленность. Отказ мотивирован относимостью земельного участка к категории земель сельскохозяйственного назначения и отсутствием доказательств его перевода департаментом в категорию земель промышленности.

В соответствии с информацией, представленной администрацией, земельный участок частично расположен на территории проектируемого газопровода высокого давления, полностью – в санитарно-защитной зоне, частично – в границах водоохраной зоны. Согласно Правилам землепользования и застройки территории Ленинградского сельского поселения Ленинградского района Краснодарского края, утвержденным решением Совета Ленинградского сельского поселения Ленинградского района от 10.06.2015 № 35, земельный участок расположен в зоне предприятий производств и объектов III класса опасности СЗЗ-300 м (П-3). По данным генерального плана Ленинградского сельского поселения Ленинградского района Краснодарского края земельный участок расположен на территории объектов сельскохозяйственного назначения за границей населенного пункта.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения обществав арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

По смыслу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконным возможно при установлении несоответствия оспариваемого решения нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200).

При реализации права на суд, элементами которого являются судебное разбирательство в разумный срок и установление правовой определенности, должны учитываться фундаментальные принципы права, в том числе запрет приоритета формального над существом (пуризм), исходя из фактических обстоятельств конкретных правоотношений. Формальное обеспечение какого-либо элемента права на суд не должно приводить к иллюзорности такого права и нарушению баланса интересов сторон (пункт 56 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.11.2019).

Нормами Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) закреплен принцип использования земель в соответствии с установленным для них целевым назначением, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7). Земли по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе категория земель сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1 статьи 7). В составе земель сельскохозяйственного назначения помимо сельскохозяйственных угодий выделяются земли, занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77). Сельскохозяйственные угодья, представляющие собой пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1 статьи 79).

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) определяет градостроительное зонирование как зонирование территории муниципального образования в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Последние включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков. Для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2, часть 6 статьи 30).

Таким образом, градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования не устанавливаются не для всех земель сельскохозяйственного назначения, а только для включенных в их состав сельскохозяйственных угодий. Такие земельные участки в составе сельскохозяйственных угодий не могут использоваться для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а вид их разрешенного использования не может быть изменен.

Изменение разрешенного использования возможно только после перевода таких земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

При этом по смыслу положений пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса, частей 8-10 статьи 36 Градостроительного кодекса правомерно возведенные до утверждения правил землепользования и застройки объекты капитального строительства и земельные участки под ними, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования без ограничения срока. Исключение составляют случаи, когда такое использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 26.03.2020 № 631-О, от 30.06.2020 № 1491-О отметил, что приведенные положения призваны обеспечить стабильность ранее сложившихся земельных и имущественных отношений. Изменения градостроительного регламента должны быть уравновешены необходимыми гарантиями для лиц, которые на законных основаниях приобрели права на земельные участки до принятия и вступления в силу указанных изменений. Эти лица вправе рассчитывать на уважение государством их правового статуса, неразрывно связанного с правовым режимом земельных участков.

Статьей 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» признается действительным разрешенное использование земельного участка, установленное до дня утверждения классификатора, вне зависимости от соответствия ему (часть 11). По заявлению правообладателя земельного участка уполномоченный орган обязан принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования, установленным классификатором. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (часть 13).

Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412, установлен такой вид использования как строительная промышленность, предполагающий размещение объектов капитального строительства, предназначенных для производства строительных материалов – кирпичей (код 6.6).

Относимость используемого обществом под имущественным комплексом кирпичного завода земельного участка к сельскохозяйственным угодьям не выявлена. Нахождение на земельном участке правомерно возведенного объекта недвижимости свидетельствует об обратном и сторонами не отрицается. Обстоятельства, исключающие распространение действия градостроительного регламента на земельный участок, также не установлены.

Земельный участок под правомерно возведенным до утверждения градостроительного регламента имущественным комплексом кирпичного завода может использоваться обществом по прежнему фактическому виду разрешенного использования без ограничения срока. Доказательства того, что такое использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды или объектов культурного наследия, администрацией не представлены. Наличие соответствующей угрозы материалами дела не подтверждено.

Принимая обжалуемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций без учета фактических обстоятельств конкретных правоотношений допустили ничем не обусловленный формализм (приоритет формального над существом, то есть пуризм). Заявление общества от 03.03.2021 отражает конкретную волю заявителя и преследуемую им цель при обращении в администрацию. Общество как законный правообладатель земельного участка фактически реализует свое право на установление соответствия существующего разрешенного использования земельного участка виду разрешенного использования, установленному классификатором. Отказ администрации в принятии такого решения по формальным основаниям не может быть признан законным.

По смыслу части 13 статьи 34 Закона № 171-ФЗ администрация по заявлению общества обязана была установить соответствие разрешенного использования земельного участка виду разрешенного использования, установленному классификатором. Исполнение администрацией названной обязанности не зависело ни от употребленной обществом формы заявления («изменить вид разрешенного использования» вместо «установить соответствие»), ни от наличия такого вида разрешенного использования в действующем градостроительном регламенте конкретной территориальной зоны, ни от относимости участка к какой-либо категории земель. Соответствующий правовой подход отражен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2020 № 301-ЭС20-10890. Незаконный отказ администрации от исполнения данной обязанности повлек нарушение прав и законных интересов общества.

Арбитражный суд в резолютивной части решения о признании незаконным отказа в принятии решения должен указать на обязанность соответствующего органа совершить определенные действия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя(пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 26 постановленияот 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» привел разъяснения, согласно которым указание наделенному публичными полномочиями органу на необходимость принятия конкретного решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах заявителя возможно только в случае установления всех обстоятельств, служащих основанием материальных правоотношений. При сохранении у органа возможности принятия того или иного решения по существу вопроса суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный заявителем вопрос. При таком рассмотрении орган обязан учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела.

Администрация не утратила возможность принятия решения по существу поставленного обществом вопроса, поэтому суд вправе был ограничиться возложением на нее обязанности повторно рассмотреть заявление общества. При его рассмотрении администрация обязана учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения настоящего дела.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой иапелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права либо законность решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций повторно проверяются арбитражным судом кассационной инстанции при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 данной статьи.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2022 по делу № А32-21679/2021 отменить.

Признать незаконным как противоречащим пункту 13 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» выраженное в письме от 26.03.2021 № 2229 решение администрации муниципального образования Ленинградский район об отказе обществу с ограниченной ответственностью «СтройМонтажАльянс» в изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:19:0104000:246 площадью 31 154 кв. м, расположенногопо адресу: Краснодарский край, Ленинградский район, в границах ЗАО «Колос», относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения, с производственных целей (эксплуатации кирпичного завода) на строительную промышленность (размещение объектов капитального строительства, предназначенных для производства строительных материалов, в том числе кирпичей).

Администрации муниципального образования Ленинградский район устранить допущенные нарушения путем повторного рассмотрения заявления общества с ограниченной ответственностью «СтройМонтажАльянс» от 03.03.2021 № 819, направленного на установление соответствия существующего разрешенного использования виду разрешенного использования, установленному классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья В.А. Анциферов

Судья Т.Н. Драбо

Судья А.И. Мещерин