Постановление от 28 марта 2019 г. по делу № А65-27971/2018

ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности определения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А65-27971/2018
г. Самара
28 марта 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 марта 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Засыпкиной Т.С.,

судей Корнилова А.Б., Лихоманенко О.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

с участием:

от индивидуального предпринимателя ФИО2 - ФИО2 (паспорт), ФИО3 (доверенность от 27.04.2017),

от Исполнительного комитета муниципального образования города Казани - ФИО4 (доверенность от 07.03.2019),

от Муниципального казенного учреждения "Управление наружной рекламы и информации - ФИО4 (доверенность от 26.02.2019),

от Управления архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани- представитель не явился, извещено,

от Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан- представитель не явился, извещено,

от Кабинета Министров Республики Татарстан- представитель не явился, извещен,

от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Казани - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя ФИО2 на определение Арбитражного суда Республики Татарстан от 14.02.2019 по делу № А65-27971/2018 (судья Мазитов А. Н.),

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2, г.Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>),

к Исполнительному комитету муниципального образования города Казани, г.Казань,

к Муниципальному казенному учреждению "Управление наружной рекламы и информации (ОГРН 1051622218559; 1071690075797, ИНН <***>; 1655149797), г.Казань,

третьи лица:

Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани, г.Казань,

Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан, г.Казань,

Кабинет Министров Республики Татарстан, г.Казань,

Управление Министерство внутренних дел Российской Федерации по г. Казани, г.Казань,

о признании незаконными действия, об обязании,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением (с учетом уточнения требований, принятых судом) к Исполнительному комитету муниципального образования города Казани (далее – Исполком) и Муниципальному казенному учреждению «Управление наружной рекламы и информации Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» (далее - учреждение) о признании незаконными действий по отказу во внесении рекламной конструкции типа суперсайт на земельном участке по адресу: <...>, в схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани, выраженных в письме от 03.09.2018 № 2009/01-17-и, и обязании в течение 40 дней с момента вступления судебного акта в силу по данному делу внести рекламную конструкцию типа суперсайт по адресу: <...>, в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани.

Определением Арбитражного суда Республики Татарстан от 14.02.2019 производство по делу прекращено.

При принятии судебного акта суд первой инстанции исходил из того, что требования заявителя прямо направлены на изменение нормативного правового акта, в связи с чем данный спор неподведомственен арбитражному суду.

Не согласившись с выводами суда, заявитель подал апелляционную жалобу, в которой просит определение суда отменить.

В апелляционной жалобе указывает, что никакого нормативного правового акта в рамках настоящего дела не оспаривал и не оспаривает.

Заявителем непосредственно оспариваются незаконные действия органов местного самоуправления и иных организаций по отказу во внесении рекламной конструкции типа суперсайт на земельном участке по адресу: <...>, в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани, выраженные в ненормативном правовом акте.

Заявленное требование об обязании внести рекламную конструкцию в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани является выбранным способом устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.

В судебном заседании заявитель и его представитель доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представитель Исполкома и учреждения считает решение суда законным и обоснованным по доводам, изложенным в отзыве.

В судебное заседание представители других лиц, участвующих в деле, не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.

Проверив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает определение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1.1) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

1.2) об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

2) об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» дела об оспаривании нормативных правовых актов, названные в статье 192 АПК РФ (о признании недействующим нормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица), подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Для решения вопроса о том, является ли оспариваемое решение нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.

Из пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» следует, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Статьей 2 Закона № 131-ФЗ определено, что муниципальным правовым актом являются решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 статьи 43 Закона № 131-ФЗ).

Частью 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В рассматриваемом случае заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании незаконными действий уполномоченных лиц по отказу во внесении рекламной конструкции в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани, выраженных в письме от 03.09.2018 № 2009/01-17-и.

Саму схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани заявитель не оспаривает, как и не оспаривает внесенные в нее изменения.

То есть в рамках настоящего дела заявитель оспаривает действия уполномоченного органа местного самоуправления, а не нормативный правовой акт.

Кроме того, само письмо от 03.09.2018 № 2009/01-17-и, в котором было указано на невозможность внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани, не обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Данное письмо направлено заявителю, касается исключительно его прав и законных интересов, а также не публиковалось (обнародовалось) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.

Доказательств, опровергающих данное обстоятельство, участвующими в деле лицами в материалы дела не представлено.

Требование об обязании внести рекламную конструкцию типа суперсайт по адресу: <...>, в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Казани было заявлено именно как способ устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя, что прямо предусмотрено частью 5 статьи 201 АПК РФ.

При указанных обстоятельствах арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что настоящий спор подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Согласно пункту 36 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» при рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции наряду с полномочиями, названными в статье 269 АПК РФ, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 2 части 4 статьи 272 Кодекса).

Применяя данную норму, следует иметь в виду, что на новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал по причине необоснованного возврата искового заявления, оставления заявления без рассмотрения, прекращения производства по делу или отказа в пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам, тогда как в полномочия суда апелляционной инстанции входит повторное рассмотрение дела (часть 1 статьи 268 Кодекса). В этих случаях, поскольку суд первой инстанции не рассматривал вопросы по существу и не устанавливал обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, суд апелляционной инстанции не имеет возможности осуществить повторное рассмотрение дела, как этого требует часть 1 статьи 268 Кодекса.

В силу изложенного, а также руководствуясь пунктом 2 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что определение суда первой инстанции о прекращении производства по настоящему делу следует отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

В соответствии с частью 1 статьи 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вопросы распределения судебных расходов, отнесения судебных расходов на лицо, злоупотребляющее своими процессуальными правами, и другие вопросы о судебных расходах разрешаются арбитражным судом соответствующей судебной инстанции в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, или в определении.

С учетом изложенного расходы заявителя по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы подлежат распределению при рассмотрении дела по существу.

Руководствуясь статьями 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Республики Татарстан от 14.02.2019 по делу № А65-27971/2018 отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий Т.С. Засыпкина

СудьиА.Б. Корнилов

О.А. Лихоманенко