Постановление от 15 марта 2019 г. по делу № А50-19065/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-1049/19

Екатеринбург

15 марта 2019 г.


Дело № А50-19065/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 марта 2019 г.


Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Беляевой Н. Г.,

судей Полуяктова А. С., Суспициной Л. А.

при ведении протокола помощником судьи Нестеровой Е.Ф. рассмотрел в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края кассационную жалобу Департамента градостроительства и архитектуры Администрации города Перми (далее – Департамент, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Пермского края от 30.08.2018 по делу № А50-19065/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании, проводимом при содействии Арбитражного суда Пермского края, приняли участие представители:

Департамента – Кичигина А.А. (доверенность от 25.12.2018 № СЭД-059-22-01-17/2-12);

общества с ограниченной ответственностью «Пермский квартал» (далее – общество «Пермский квартал», заявитель) – Мамонов А.С. (доверенность от 16.01.2018 № 2).

Общество «Пермский квартал» обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным решения Департамента, изложенного в письме от 16.05.2018 № И-059-22-01-42-865, об отклонении документации по планировке территории на доработку, решения Департамента, изложенного в письме от 09.07.2018 № И-059-22-01-42-1299, об отклонении документации по планировке территории на доработку; об обязании Департамента устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества путем подготовки и направления Главе города Перми документов для назначения публичных слушаний по документации по планировке территории общества (с учетом уточнения заявленных требований, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент образования Администрации города Перми, Департамент жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Перми, Управление внешнего благоустройства Администрации города Перми, общество с ограниченной ответственностью «Лад», общество с ограниченной ответственностью «Техстройнадзор».

Решением Арбитражного суда Пермского края от 30.08.2018 (судья Мещерякова Т.И.) заявленные требования удовлетворены, суд признал незаконными решение Департамента, изложенное в письме от 16.05.2018 № И-059-22-01-42-865, об отклонении документации по планировке территории на доработку, решение Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, изложенное в письме от 09.07.2018 № И-059-22-01-42-1299, об отклонении документации по планировке территории на доработку, как не соответствующие статьям 45,46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Порядку выполнения работ по подготовке проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми, утвержденному постановлением Администрации г. Перми от 18.11.2013 № 1029; на Департамент возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя и в срок до 01.10.2018 сообщить Арбитражному суду Пермского края об исполнении решения суда.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2018 (судьи Полякова М.А., Зеленина Т.Л., Семенов В.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, просит обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить. По мнению заявителя, выводы судов о необходимости оценки замечаний функциональных органов Администрации города Перми и подготовки заключения об обоснованности этих замечаний, основаны на неверном толковании Порядка выполнения работ по подготовке проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми, поскольку названным актом предусмотрено лишь указание Департаментом в сводном заключении на выводы функциональных и территориальных органов Администрации города Перми. Департамент обращает внимание, что от общества «Пермский квартал» впоследствии поступила доработанная документация по планировке территории, по результатам рассмотрения которой замечаний и предложений от функциональных органов не поступило. Заявитель отмечает, что во исполнение решения суда по настоящему делу заинтересованным лицом была рассмотрена документация по планировке территории и письмом от 21.09.2018 принято решение об отклонении проекта планировки на доработку, при этом указанное решение является самостоятельным предметом спора в рамках дела № А50-33252/2018. Департамент полагает, что конкретная форма сводного заключения по проекту планировки территории на законодательном уровне не утверждена, в связи с чем уполномоченный орган в свободной форме вправе направить разработчику сводное заключение; по мнению заявителя, оспариваемые решения по существу и представляют собой сводные заключения. Заявитель также отмечает, что какие-либо нарушения прав общества «Пермский квартал» в сфере предпринимательской деятельности со стороны Департамента не доказаны и в настоящее время отсутствуют.

В отзыве на кассационную жалобу общество «Пермский квартал» просит оставить обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу Департамента – без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции в обжалуемой части исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе.

Как установлено судами и следует из материалов дела, обществу «Пермский квартал» на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 59:01:4319059:1, площадью 3 970 кв. м, расположенный по адресу г. Пермь, Мотовилихинский район, ул. Уинская, 2.

На основании технического задания на разработку документации по планировке территории общество «Пермский квартал» разработало проект документации по планировке территории, который направлен для согласования в Департамент.

По результатам рассмотрения документации Департаментом принято решение об отклонении документации на доработку, в связи с чем обществу «Пермский квартал» направлены письма от 16.05.2018 № И-059-22-01-42-865, от 09.07.2018 № И-059-22-01-42-1299.

Общество «Пермский квартал», полагая, что решения Департамента об отклонении документации на доработку являются незаконными, нарушают права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования в полном объеме, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель должен доказать факт нарушения обжалуемыми актами, решениями, действиями (бездействием) своих прав и законных интересов.

Исходя из части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

В силу части 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

На основании пунктов 1.1, 3.2 Положения о департаменте градостроительстве и архитектуры администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27.09.2011 № 193, Департамент является функциональным органом администрации города Перми, исполняющим функции в области организации мероприятий по реализации Генерального плана города Перми, Правил землепользования и застройки города Перми, документации по планировке территории, осуществлению взаимодействия с физическими лицами и организациями при реализации на территории города Перми норм градостроительного и земельного законодательства.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

В части 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены случаи, при которых подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной.

Из положений части 1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 настоящей статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи (часть 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территориям поселения, городского округа устанавливаются статьей 46 настоящего Кодекса (часть 13 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации заинтересованные лица, указанные в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, осуществляют подготовку документации по планировке территории в соответствии с требованиями, указанными в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса, и направляют ее для утверждения в орган местного самоуправления поселения или в орган местного самоуправления городского округа.

Орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По результатам проверки указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку (часть 4 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования вышеуказанных норм следует, что до вынесения проекта планировки территории на публичное обсуждение осуществляется процедура, в рамках которой орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по результатам которой указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

При этом несоответствие проекта планировки территории требованиям части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации является основанием для отклонения такой документации и направления ее на доработку еще до начала процедуры публичного обсуждения проекта планировки.

Постановлением Администрации города Перми от 18.11.2013 № 1029 утвержден Порядок выполнения работ по подготовке проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми (действующий до 08.05.2018) (далее - Порядок № 1029), а также Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории, утвержденный Постановлением администрации города Перми от 03.05.2018 № 267 (действующий с 08.05.2018) (далее – Порядок № 267), в целях реализации взаимодействия Департамента с функциональными подразделениями, функциональными и территориальными органами администрации города Перми, оптимизации выполнения работ по подготовке проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми.

При рассмотрении настоящего дела судами установлено, материалами дела подтверждено, что на основании заявления общества «Пермский квартал» в целях выделения элементов планировочной структуры, установления границ территории общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории, распоряжением заместителя главы Администрации города Перми - начальника Департамента издано распоряжение от 11.04.2017 № СЭД-059-22-01-03-621 «О подготовке проекта планировки территории, ограниченной ул. Уинской, ул. Пушкарской, ул. Аркадия Гайдара в Мотовилихинском районе города Перми», в соответствии с которым заявителю выдано Типовое техническое задание на разработку проекта планировки территории.

Из материалов дела также следует и сторонами не оспаривается, что в соответствии с пунктом 6.4 Порядка № 1029 исходные данные (п. 6 Технического задания) определены функциональными органами администрации города Перми и доведены до сведения общества «Пермский квартал».

Порядок согласования проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми функциональными и территориальными органами администрации города Перми установлен в разделе IХ Порядка № 1029, согласно пункту 9.1 которого Департамент направляет основную часть проекта планировки и (или) проекта межевания территорий города Перми на бумажном носителе или в электронном виде для согласования в функциональные и территориальные органы администрации города Перми, представившие информацию в соответствии с пунктом 6.4 настоящего Порядка.

В соответствии с пунктом п. 9.2.1, 9.2.2 Порядка № 1029 функциональные и территориальные органы администрации города Перми в течение 15 календарных дней с даты поступления проекта планировки и (или) проекта межевания территории: проверяют соответствие отображаемых в проекте планировки и (или) проекте межевания территории схем и информации, переданных для подготовки проекта планировки и (или) проекта межевания территории; согласовывают проект планировки и (или) проект межевания территории либо подготавливают заключение о наличии замечаний и предложений к проекту планировки и (или) проекту межевания территории с направлением его в Департамент.

На основании пункта 9.3 Порядка № 1029 в случае если в течение установленного в пункте 9.2 Порядка № 1029 срока функциональные и территориальные органы администрации города Перми не направят в Департамент заключения на проект планировки и (или) проект межевания территории, проект планировки и (или) проект межевания территории считается согласованным.

Согласно пункту 9.4 Порядка № 1029 Департамент в течение 20 календарных дней с даты поступления заключения о согласовании (отсутствия согласования) проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми: проверяет проект планировки и (или) проект межевания территории на соответствие: техническому заданию; документам территориального планирования, предложениям к Генеральному плану (Стратегическому Мастер-Плану); Правилам землепользования и застройки; техническим регламентам; нормативам градостроительного проектирования; границам зон с особыми условиями использования территории, а также подготавливает сводное заключение по проекту планировки и (или) проекту межевания территории, включая в него результаты заключений функциональных и территориальных органов администрации города Перми.

Из положений пунктов 9.5, 9.6 Порядка № 1029 следует, что Департамент в течение 10 календарных дней после подготовки сводного заключения по проекту планировки и (или) проекту межевания территории принимает решение о подготовке документов для объявления публичных слушаний по проекту планировки и (или) проекту межевания территории (при отсутствии замечаний) либо о необходимости доработки проекта планировки и (или) проекта межевания территории с указанием срока доработки.

В случае принятия решения о необходимости доработки проекта планировки и (или) проекта межевания территории проект планировки и (или) проект межевания территории передается на доработку разработчику проекта планировки и (или) проекта межевания территории. К проекту планировки и (или) проекту межевания территории прилагается таблица учета замечаний функциональных и территориальных органов администрации города Перми, оформленная разработчиком проекта планировки и (или) проекта межевания.

Из системного токования положений Порядка № 1029 суды первой и апелляционной инстанции установили, что нормативным правовым актом органа местного самоуправления установлена обязанность Департамента по направлению соответствующего проекта в функциональные органы без его предварительной проверки и оценки с последующим анализом поступивших заключений, проверкой документации по планировке в соответствии с установленной компетенцией, подготовкой сводного заключения и принятием соответствующего решения.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе оспариваемые решения Департамента, изложенные в письмах от 16.05.2018 № И-059-22-01-42-865, от 09.07.2018 № И-059-22-01-42-1299, суды первой и апелляционной инстанций установили, что обществом «Пермский квартал» неоднократно представлялась в адрес Департамента документация по планировке, между тем Департаментом при рассмотрении представленной документации по планировке и принятии соответствующих решений не были соблюдены условия положений статей 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также Порядка № 1029.

Какие-либо доказательства, свидетельствующие о соблюдении требований, указанных в пункте 9.3 Порядка № 1029 заинтересованным лицом не представлены, кроме того, судами первой и апелляционной инстанций принято во внимание, что сводное заключение по проекту планировки и (или) проекту межевания территории с включением в него результатов заключений функциональных и территориальных органов Администрации города Перми Департаментом подготовлено не было, позиция Департамента по представленному проекту не сформирована, мотивированное решение, основанное на нормах законодательства Российской Федерации, не подготовлено, доказательства обратного в материалы дела не представлены (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При изложенных обстоятельствах, установив, что заинтересованным лицом не исполнено соответствующее требование по проверке представленной обществом «Пермский квартал» документации в полном объеме, что привело к неясностям и неопределенностям в понимании оспариваемых решений, а также нарушению прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о незаконности принятых заинтересованным лицом решений, в связи с чем правомерно признали их недействительными, возложив на Департамент соответствующую обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.

Доводы Департамента об отсутствии необходимости оценки замечаний функциональных органов Администрации города Перми и подготовки заключения об обоснованности этих замечаний основаны на неверном толковании положений Порядка № 1029, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе с учетом вышеизложенного.

Ссылки заинтересованного лица на то, что во исполнение решения суда по настоящему делу Департаментом была рассмотрена документация по планировке территории и письмом от 21.09.2018, принято решение об отклонении проекта планировки на доработку, а также указания на оспаривание такого решения в рамках дела № А50-33252/2018, не принимаются.

Суд кассационной инстанции принимает во внимание, что в рамках дела № А50-33252/2018 вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Пермского края от 11.02.2019 решения Департамента об отклонении проекта планировки территории, изложенные в письме от 21.09.2018 № И-059-22-01-42-1830 и в письме от 20.12.2018 № И-059-22-01-42-2771, признаны несоответствующими Градостроительному кодексу Российской Федерации; на Департамент возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества «Пермский квартал».

Иные доводы заявителя кассационной жалобы, в том числе доводы о том, что оспариваемые решения по существу являются сводными заключениями по проекту планировки территории, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку, по существу направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании выводов судов, что не относится к полномочиям суда кассационной инстанции (части 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана надлежащая правовая оценка согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции не вправе переоценивать доказательства и устанавливать иные обстоятельства, отличающиеся от установленных судами нижестоящих инстанций, в нарушение своей компетенции, предусмотренной статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как указано в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.03.2013 № 13031/12, а также в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2016 № 308-ЭС16-4570, от 16.02.2017 № 307-ЭС16-8149.

Нарушений норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 30.08.2018 по делу № А50-19065/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента градостроительства и архитектуры Администрации города Перми – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий Н.Г. Беляева


Судьи А.С. Полуяктов


Л.А. Суспицина