Постановление от 23 октября 2019 г. по делу № А72-4590/2019

ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru.


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А72-4590/2019
г. Самара
23 октября 2019 года.
Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 октября 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Лихоманенко О.А., Корнилова А.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

с участием:

от заявителя - ФИО2, паспорт, ФИО3, доверенность № 73 АА 1557682 от 20 декабря 2018 года,

от ответчика - ФИО4, доверенность № 01-13/9434 от 23 сентября 2019 года,

от третьих лиц:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ульяновской области - не явился, извещён,

Управление имущественных отношений, экономики и развития конкуренции администрации города Ульяновска - не явился, извещён,

Правительство Ульяновской области в лице Управления по охране объектов культурного наследия администрации Губернатора Ульяновской области - не явился, извещён,

Администрация города Ульяновска в лице Управления по охране окружающей среды администрации города Ульяновска - не явился, извещён,

муниципальное бюджетное учреждение «Управление инженерной защиты» - не явился, извещён,

Министерство природы и цикличной экономики Ульяновской области - не явился, извещён,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска и индивидуального предпринимателя ФИО2 на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 20 августа 2019 года по делу № А72-4590/2019 (судья Овсяникова Ю.А.),

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 306732525100032, ИНН <***>), город Ульяновск,

к Управлению архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска (ОГРН <***>, ИНН <***>), город Ульяновск,

с участием третьих лиц:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ульяновской области (ИНН <***>), город Ульяновск,

Управление имущественных отношений, экономики и развития конкуренции администрации города Ульяновска (ИНН <***>), город Ульяновск,

Правительство Ульяновской области в лице Управления по охране объектов культурного наследия администрации Губернатора Ульяновской области, город Ульяновск,

Администрация города Ульяновска в лице Управления по охране окружающей среды администрации города Ульяновска, город Ульяновск,

муниципальное бюджетное учреждение «Управление инженерной защиты» (ИНН <***>), город Ульяновск,

Министерство природы и цикличной экономики Ульяновской области (ИНН <***>), город Ульяновск,

об оспаривании решения от 25 марта 2019 года № 01-13/2500 об отказе в выдаче разрешения на строительство,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к Управлению архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска (далее - ответчик, управление), с привлечением третьих лиц Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ульяновской области, Управление имущественных отношений, экономики и развития конкуренции администрации города Ульяновска, Правительство Ульяновской области в лице Управления по охране объектов культурного наследия администрации Губернатора Ульяновской области, Администрация города Ульяновска в лице Управления по охране окружающей среды администрации города Ульяновска, муниципального бюджетного учреждения «Управление инженерной защиты», Министерства природы и цикличной экономики Ульяновской области, о признании незаконным и отмене решения от 25 марта 2019 года № 01-13/2500 об отказе в выдаче ФИО2 разрешения на строительство, и обязании управления выдать разрешение на строительство многоквартирного жилого дома на основании заявления от 22 марта 2019 года и представленных документов.

Решением суда от 20.08.2019 г. заявление предпринимателя удовлетворено частично.

Суд признал недействительным решение об отказе в выдаче предпринимателю разрешения на строительство, выраженное в письме от 25 марта 2019 года № 01-13/2500, а в качестве устранения допущенных нарушений прав и законных интересов предпринимателя обязал управление в семидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу рассмотреть заявление предпринимателя от 22 марта 2019 года с приложенными документами с принятием решения в соответствии с требованиями действующего законодательства, а в остальной части в удовлетворении требований заявителя отказал, а также взыскал с управления в пользу предпринимателя расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Управление, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, и принять новый судебный акт о полном отказе предпринимателю в удовлетворении заявленных требований, о чем в судебном заседании просил и представитель управления.

Предприниматель, не согласившись с решением суда в части выбранного судом способа устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в заявленной им редакции, о чем в судебном заседании просил он и его представитель.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционные жалобы в отсутствие представителей третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителей управления и предпринимателя, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционные жалобы не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ФИО2 является собственником земельного участка по адресу: г. Ульяновск, ФИО5, д.19, площадью 2 539 кв.м., кадастровый номер 73:24:041702:18, разрешенное использование - под индивидуальное жилищное строительство.

22.03.2019 г. заявитель обратился в управление с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по адресу: г. Ульяновск, ФИО5, д. 19, с приложением градостроительного плана земельного участка, заключения экспертизы и иных документов по перечню.

25.03.2019 г. и.о. начальника Управления архитектуры письмом № 01-13/2500 отказано предпринимателю в выдаче разрешения на строительство на основании ч. 13 ст. 51 ГрК РФ в связи с невыполнением требований к строительству объекта капитального строительства, установленные градостроительным планом земельного участка, а именно: в соответствии с Генеральным планом города Ульяновска, утв. решением Ульяновской городской думы от 27.06.2007 г. № 83, земельный участок расположен на территории особо охраняемых природных территорий местного значения, зона допустимого размещения объекта в градостроительном плане указана при условии внесения изменений в Генеральный план города Ульяновска, необходимо представить положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации; согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 г. № 256-П «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск», земельный участок расположен в территориальной зоне ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или муниципального значения, необходимо провести историко-культурную экспертизу земельного участка.

Не согласившись с полученным отказом, предприниматель обратился в суд с рассматриваемым в порядке главы 24 АПК РФ заявлением об оспаривании решения управления.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные предпринимателем требования подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 198, ст. ст. 200 и 201 АПК РФ, а также разъяснений, содержащихся в п. 6 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением ч. 1 ГК РФ» для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу ст. 65 АПК РФ обязанность доказать факт нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на заявителя.

При этом, в соответствии с ч. 3 ст. 198 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

Как установлено судом, заявитель является собственником земельного участка по адресу: г. Ульяновск, ФИО5, д. 19, площадью 2 539 кв.м., кадастровый номер 73:24:041702:18, разрешенное использование - под индивидуальное жилищное строительство.

В соответствии с Генеральным планом города Ульяновска, утв. решением Ульяновской городской думы от 27.06.2007 г. № 83, земельный участок с кадастровым номером 73:24:041702:18 расположен на территории особо охраняемых природных территориях местного значения.

Согласно карте зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды ст. 20 Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утв. решением Ульяновской городской думы от 13.10.2004 г. № 90 указанный земельный участок расположен в оползневой зоне, за границей допустимой застройки.

Согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 г. №256-П «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск» земельный участок располагается в границах зон охраны объектов культурного наследия, в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ Р-2.

В связи с установленными ограничениями, по мнению управления, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства на указанном земельном участке невозможна.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (ст. ст. 1, 7, 42 ЗК РФ).

Категории земель установлены в ст. 7 ЗК РФ.

Градостроительное зонирование территории регламентируется ГрК РФ, а в п. 7 ст. 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Вид разрешенного использования земельного участка в соответствии с п. 9 ст. 1 ГрК РФ устанавливается градостроительным регламентом.

Согласно ст. 30 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте, которые входят в состав правил землепользования и застройки.

В соответствии с правилами ст. 37 ГрК РФ, применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В соответствии со ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Согласно ст. 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

В силу положений ст. 51 ГрК РФ градостроительный план является необходимым документом для получения разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

В градостроительном плане земельного участка содержится информация (п. 3 ст. 57.3 ГрК РФ): 3) о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при его наличии); 4) о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства; 5) об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, установленных в соответствии с настоящим Кодексом, иным федеральным законом; 6) о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, за исключением случаев выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается; 9) об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий; 10) о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон;

В силу п. 5 ст. 36 ГрК РФ применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с п. 6 ст. 94 ЗК РФ земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия РФ, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно положениям ст. 95 ЗК РФ земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Согласно информации градостроительного плана № RU73304000-871, выданного заявителю в отношении принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 73:24:041702:18, не смотря на наличие ограничений использования земельного участка, находящегося в границах с особыми условиями использования территории, указаны виды разрешенного использования земельного участка, предполагающие возможность строительства индивидуальных и многоквартирных жилых домов.

В соответствии со ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного ч. 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Частью 7 ст. 51 ГрК РФ предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с ч. 4 - 6 настоящей статьи орган местного самоуправления с приложением перечисленных в данной норме документов.

В силу ч. 10 ст. 51 ГрК РФ не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство.

Согласно п. 11 ст. 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного ч. 11.1 настоящей статьи: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В соответствии с ч. 13 ст. 51 ГК РФ уполномоченные органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных ч. 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с ч. 7.1 настоящей статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В случае, предусмотренном ч. 11.1 настоящей статьи, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является также поступившее от органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, заключение о несоответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (ч. 14 ст. 51 ГрК РФ).

Довод заявителя, что проверка представленной застройщиком документации на предмет соответствия строительным нормам и правилам не входит в компетенцию органов местного самоуправления, прямо противоречит вышеприведенным положениям законодательства, согласно которым уполномоченные органы проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

Однако при исследовании представленных при рассмотрении дела доказательств суд пришел к правильному выводу, что такая надлежащая проверка уполномоченным органом (на территории города Ульяновска это Управление архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска) не была проведена; заявителю через 3 дня после поступления заявления от 22.03.2019 г. выдан формальный отказ от 25.03.2019 г. в выдаче разрешения на строительство, без исследования всех, озвученных участвующими в деле лицами, оснований о наличии/отсутствии возможности строительства объекта, и проверки соответствия всех приложенных заявителем документов.

В соответствии с п. 2 ст. 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Частью 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики ВС РФ, утв. Президиумом ВС РФ 15.11.2017 г.).

Исходя из представленных суду документов, на территории принадлежащего ФИО2 земельного участка отсутствует особо охраняемая природная территория, однако, в соответствии с п. 6 «Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка», утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018 г., генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Если по утверждению управления строительство объекта капитального строительства на земельном участке, входящим в зону предполагаемого расширения особо охраняемой природной территории, невозможно, то требование, содержащееся в оспариваемом отказе от 25.03.2019 г. о необходимости предоставления положительных заключений государственной, экологической и историко-культурной экспертиз проектной документации явно незаконно.

Правилами землепользования и застройки города определено, что земельный участок заявителя расположен в оползневой зоне.

МБУ «Управление инженерной защиты» пояснило суду, что данный земельный участок расположен в верхней части Волжского оползневого склона. Геологическое строение Волжского склона (косогора) на территории города Ульяновска состоит из 25 - 28 геологических горизонтов. Через каждые 5 - 7 водоносных и водовмещающих горизонтов расположен один водоупорный горизонт (слой глины или суглинка, который не пропускает воду). Таких водоупорных горизонтов 5 - 7, один из которых - Аптская плита. Основной причиной образования оползней в Симбирске-Ульяновске в 1902, 1915, 1943, 1944, 1945, 1955 г. является подмачивание Аптской плиты, потеря устойчивости пород, слагающих склон и сползание по ней части территории, площадью до 300 - 1 500 метров. В связи с этим в 1951 - 1955 г. спроектирована и построена Аптская дренажная штольня, предназначенная для осушения Аптской плиты. Упомянутая штольня имеет 100 % износ, при этом поддерживает вместе с дренажами на других водоносных горизонтах район легковой-грузовой восьмерки, железной дороги и речного порта от оползней. В районе нахождения земельного участка ФИО2 наблюдается 100 % износ коммуникаций. Необходимо принять в расчет, что проектное решение по дренажу должно обеспечивать устойчивость оползневого склона со строением и прилегающей территорией, а также устройство дренажа должно осушать верхние слои грунта, расположенные выше земельного участка по спуску ФИО6 19, с целью повышения устойчивости нижележащего откоса склона. Несоблюдение вышеотмеченного условия увеличит нагрузку на Аптскую штольню, что может вызвать появление оползня сравнимого по масштабу с оползнем 2016 г., а также вызвать полное разрушение Аптской штольни с последствиями в виде убытков и человеческих жертв.

Сводом Правил 116.13330.2012 «Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов» (утв. приказом Минрегиона России от 30.06.2012 г. № 274) не запрещается в целом строительство объектов в оползневой зоне, однако предусмотрено обязательное проведение мероприятий инженерной защиты, направленных на предотвращение и стабилизацию оползневых процессов, в связи с чем МБУ «Управлением инженерной защиты» и были выданы ФИО2 технические условия от 10.02.2018 г., однако, проверка представленных заявителем 22.03.2019 г. управлению документов с заявлением (проектов, экспертиз, изысканий, заключений, копии которых приложены в материалы дела) на предмет соответствия указанным нормам и правилам, управлением также не проводилась: по утверждению представителя управления, нахождение участка в оползневой зоне не являлось основанием принятия оспариваемого отказа в выдаче разрешения на строительство от 25.03.2019 г.

Суд также признал обоснованными доводы заявителя, что разрешенное использование земельного участка было установлено до введения в действие Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Ульяновска, следовательно, в данном случае действует положение ГрК РФ о том, что при изменении территориального зонирования, градостроительного регламента, разрешенного использования земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в ч. 8 ст. 36 ГрК РФ объектов.

Однако такой проверки представленных заявителем документов управлением также не проведено.

На основании вышеизложенного, суд пришел к правильному выводу, что в нарушение ст. 51 ГрК РФ управлением при выдаче отказа от 25.03.2019 г. не провело проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ, в связи с чем отказ не соответствует закону и нарушает права заявителя.

В силу положений ч. 2 ст. 201 АПК РФ суд, установив, что оспариваемое решение органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании решения незаконным.

При этом в силу ч. 4 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения должны содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Относительно требования заявителя обязать управление выдать ему разрешение на строительство многоквартирного жилого дома на основании заявления от 22.03.2019 г. и представленных документов, судом обоснованно указано, что надлежащая проверка представленных заявителем документов управлением в нарушение требований Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство, утв. Постановлением мэрии города Ульяновска от 19.10.2010 г. № 5553, не проведена, а поэтому суд не вправе подменять собой административный орган при осуществлении функций уполномоченного органа, в связи с чем в качестве способа устранения допущенного нарушения и восстановления нарушенного права заявителя обязал управление рассмотреть заявление предпринимателя от 22.03.2019 г. с приложенными документами с принятием решения в соответствии с требованиями действующего законодательства в установленный законом 7 дневный срок.

Поскольку выбор восстановительной меры является прерогативой суда в соответствии с положениями АПК РФ, требование заявителя в данной части удовлетворению не подлежит.

Доводы жалобы управления о том, что проверка представленной застройщиком документации на предмет соответствия строительным нормам и правилам не входит в компетенцию органов местного самоуправления, отклоняется апелляционным судом, поскольку согласно ч. 11 ст. 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» или Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного ч. 11.1 настоящей статьи: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Доводы жалобы о необоснованности вывода суда о том, что, несмотря на наличие ограничений использования земельного участка, находящегося в границах с особыми условиями использования территории, указаны виды разрешенного использования земельного участка, предполагающие возможность строительства индивидуальных и многоквартирных жилых домов, отклоняются апелляционным судом по следующим основаниям.

По мнению управления, указание данной информации не означает возможность строительства всех перечисленных объектов, так как на чертеже градостроительного плана земельного участка от 23.05.2018 г. № RURU304000-871 зона допустимого размещения объекта указана при условии внесения изменений в Генеральный план города Ульяновска, утв. решением Ульяновской городской думы от 27.06.2007 г. № 83.

Вместе с тем, ч. 3 ст. 57.3 ГрК РФ содержит исчерпывающий перечень информации, которая должна быть указана в градостроительном плане земельного участка.

Согласно п. 73 - 75 приказа Минстроя РФ от 25.04.2017 г. № 741/пр, в градостроительном плане указывается содержание ограничений использования земельного участка, в том числе полностью или частично расположенного в границах зон с особыми условиями использования территорий, установленные соответствующим актом.

Отсутствие в данном градостроительном плане указаний на запрет строительства говорит об отсутствие такого содержания ограничений и возможность строительства, в том числе, индивидуальных и многоквартирных жилых домов.

В то же время, в градостроительном плане указаны (ч. 3 ст. 57.3 ГрК РФ) исчерпывающие сведения: 7.1) о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных положением об особо охраняемых природных территориях, в случае выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, расположенного в границах особо охраняемой природной территории;9) об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий; 10) о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон; 14) о наличии или отсутствии в границах земельного участка объектов культурного наследия, о границах территорий таких объектов.

Таким образом, при указании в градостроительном плане исчерпывающего перечня ограничений на использование земельного участка, виды его безусловного разрешенного использования, предполагают возможность строительства индивидуальных и многоквартирных жилых домов.

По мнению управления (п. 3 апелляционной жалобы), тот факт, что в настоящее время в отношении рассматриваемого земельного участка не установлена особо охраняемая природная территория не свидетельствует об отсутствии необходимости руководствоваться Генеральным планом города Ульяновска при принятии решения о возможности выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Вместе с тем, согласно ч. 12 ст. 9. ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно ст. 26 ГрК РФ, реализация документов территориального планирования осуществляется путем: 1) подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; 2) принятия в порядке, установленном законодательством РФ, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; 3) создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

В силу ст. 41 ГрК РФ, видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории.

В соответствии со ст. 41.1 ГрК РФ, подготовка графической части документации по планировке территории осуществляется: 1) в соответствии с системой координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости; 2) с использованием цифровых топографических карт, цифровых топографических планов, требования к которым устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно п. 2 ст. 95 ЗК РФ, земли особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности.

Статьей 58 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной.

Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Согласно п. 8, 12, 13 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях», органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования.

Обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Форма графического описания местоположения границ особо охраняемой природной территории, требования к точности определения координат характерных точек границ особо охраняемой природной территории, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в государственном кадастре недвижимости должны содержаться сведения, в том числе, о зонах с особыми условиями использования территории, к которым относятся и особо охраняемые природные территории, а состав сведений кадастра недвижимости о таких зонах определен ст. 10 названного Закона.

К таким сведениям, в частности, относятся: описание местоположения границ зон с особыми условиями использования территории, наименование органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решение об установлении или изменении зон с особыми условиями использования территорий, реквизиты указанных решений и источники официального опубликования этих решений.

Таким образом, Генеральный план реализуется путем: подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Генеральный план в части определения границ ООПТ в районе расположения спорного участка реализован путем: утверждения главой города Ульяновска постановлением № 5845 от 23.07.2009 г. Проекта планировки территории центральной части муниципального образования «Город Ульяновск», согласно которому, спорный участок не находится в зоне ООПТ; созданием в соответствии с требованиями Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ, решением Ульяновской городской думы № 11 от 27.02.2019 г. особо охраняемой природной территории местного значения «ПКО «им. Я.М.Свердлова», куда не попадает спорный участок.

Кроме того, из информации Управления Росреестра по Ульяновской области следует, что в государственном кадастре недвижимости сведения об указанном участке, как об особо охраняемой природной территории местного значения, отсутствуют.

В соответствии со ст. 6 Закона Ульяновской области 09.07.2007 г. № 96-30 «Об особо охраняемых природных территориях областного значения в Ульяновской области» и Положением о Министерстве сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области, утв. постановлением Правительства Ульяновской области от 02.10.2013 г. № 452-П, установление и описание границ особо охраняемых природных территорий относится к компетенции Минприроды Ульяновской области.

Согласно письма Министерства сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области от 01.08.2018 г. № 72-ИОГВ-07-02/6908 на указанном участке особо охраняемые природные территории регионального и местного значения отсутствуют.

Управление муниципальной собственностью Администрации города Ульяновска в письме № 7297-09 от 04.05.2018 г. сообщило об отсутствии информации о границах ООПТ, находящихся радом с указанным земельным участком.

Указание управления на нарушение судом процессуальных положений отклоняется апелляционным судом, так как не отражение в решении суда всех доводов управления само по себе не привело к принятию неправильного по существу судебного акта, а поэтому не может служить обязательным основанием для его отмены или изменения.

Доводы жалобы заявителя отклоняются апелляционным судом по следующим основаниям.

Согласно положениям п. 5 ч. 3 ст. 8 ГрК РФ, п.п. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с положениями ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного ч. 11 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (ч. 1).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (ч. 2).

Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (ч. 4).

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (п. 3 ч. 11).

Поскольку в рассматриваемом случае судом установлено, что надлежащая проверка представленных заявителем документов управлению в нарушение требований Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство, утв. постановлением мэрии города Ульяновска от 19.10.2010 г. № 5553, не проведена, то суд не вправе подменять собой управление, как уполномоченный орган местного самоуправления по вопросам, отнесенным к его компетенции, и заменять административную процедуру выдачи разрешения на строительство судебной, поскольку это не отнесено к полномочиям суда и не предусмотрено правилами административного судопроизводства, закрепленными в главе 24 АПК РФ, и не отвечает задачам судопроизводства в судах (ст. 2 АПК РФ).

На основании изложенного испрашиваемый заявителем способ устранения нарушенных прав и законных интересов в данном конкретном случае не может быть применен.

Вышеизложенное в совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что суд сделал правильный вывод о частичном удовлетворении заявленных требований.

Положенные в основу апелляционных жалоб доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционных жалоб не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 20 августа 2019 года по делу № А72-4590/2019 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий П.В. Бажан

Судьи О.А. Лихоманенко

А.Б. Корнилов