Решение от 2 октября 2017 г. по делу № А26-1539/2017

Арбитражный суд Республики Карелия

ул. Красноармейская, 24 а, г. Петрозаводск, 185910, тел./факс: (814-2) 790-590 / 790-625, E-mail: info@karelia.arbitr.ru

официальный сайт в сети Интернет: http://karelia.arbitr.ru


Именем Российской Федерации



РЕШЕНИЕ

Дело №

А26-1539/2017
г. Петрозаводск
02 октября 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 25 сентября 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 02 октября 2017 года.


Арбитражный суд Республики Карелия в составе судьи Васильевой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания с применением средств аудиозаписи помощником судьи Ильченко Н.Н.,

рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению Казенного учреждения Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия о признании незаконным представления №06-18-19/12-25941 от 24.11.2016;

при участии представителей:

заявителя, Казенного учреждения Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия», - ФИО1, по доверенности №143 от 07.02.2017;

ответчика, Управления Федерального казначейства по Республике Карелия, - ФИО2, по доверенности от 17.01.2017 года № 06-17-22/12-414;

третьего лица, - Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия, - не явился;

установил:

Казенное учреждение Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» (далее - заявитель, Учреждение, КУ РК «УКС РК») обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия (далее - ответчик, Управление) о признании незаконным представления № 06-18-19/12-25941 от 24.11.2016 года.

В оспариваемом представлении Управление указало, что казенное учреждение Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия», в нарушение статей 28, 31, пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 10 Федерального закона № 402 «О бухгалтерском учете», пункта 3 статьи 308 Гражданского кодекса Российской Федерации заключило государственные контракты от 15.01.2015 №1/2015, от 20.08.2015 №22/2015, от 20.04.2015 №9/2015, от 14.04.2015 №8/2015, в которых муниципальные образования принимают обязательства по оплате государственного контракта (исполнение расходных обязательств одновременно за счет средств двух бюджетов); передало обязанность оплаты выполненных работ третьим лицам, не являющимися сторонами сделки; заключило государственные контракты без доведения до Учреждения лимитов бюджетных обязательств; недостоверно отразило в бухгалтерском учете принятые акты о приемке выполненных работ.

Управление потребовало от Министерства в срок до 15 декабря 2016 года рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения. Принять реальные и действенные меры по устранению причин и условий совершения выявленных нарушений.

О результатах исполнения представления проинформировать Управление в срок до 30 декабря 2016 года.

В обоснование несогласия с представлением № 06-18-19/12-25941 от 24.11.2016 Учреждение указало, что государственные контракты заключены в соответствии с постановлением Правительства Республики Карелия от 21.05.2014 № 160-П «О Порядке осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, предназначенные для решения вопросов местного значения, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и (или) бюджета Республики Карелия» (далее – Порядок). Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия, которое определено уполномоченным органом, координирующим осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, предназначенные для решения вопросов местного значения, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и (или) бюджета Республики Карелия, не представило Учреждению разъяснений относительно направленных в адрес Министерства обращений по вопросам недостоверного отражения принимаемых и отложенных обязательств и фактов хозяйственной жизни при реализации программы по «Обеспечению мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда», связанных с наличием источника финансирования из средств муниципального бюджета и формированием муниципальной собственности.

В отзыве по делу Управление сослалось на законность и обоснованность оспариваемого представления и просило суд в удовлетворении заявленных требований отказать.

Определением от 02 мая 2017 год в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя, привлечено Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия (далее – Министерство).

В отзыве на заявление Министерство поддерживает требования КУ РК «УКС РК».

В судебном заседании представитель заявителя поддержал требование по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель ответчика в заседании суда заявленные требования не признал по доводам, изложенным в отзыве по делу.

Третье лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, уведомило суд о рассмотрения дела в его отсутствие.

Судебное разбирательство проведено в отсутствие представителя третьего лица в порядке, установленном частью 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителей сторон и изучив материалы дела, суд считает установленными следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Согласно пункту 1.1. статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - Закон № 185-ФЗ) контроль за использованием средств Фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1.2 статьи 20 Закона № 185-ФЗ проверку использования средств Фонда в соответствии с частью 1.1 настоящей статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

В статье 269.2 Бюджетного кодекса указано, что в полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля входит контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (пункт 1), эти полномочия реализуются проведением проверок и направлением объектам контроля представлений (пункт 2).

Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092.

На основании приказа от 10.08.2016 № 226 УФК по Республике Карелия провело выездную проверку в отношении КУ РК «УКС РК» по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в рамках подпрограммы «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 323.

По результатам проверки составлен акт от 21.09.2016, в котором отражены выявленные нарушения.

Согласно пункту 68 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 1092, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта «а» и подпунктом «в» пункта 6 настоящих Правил, а именно при контроле за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий; за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации системы коммунальной инфраструктуры.

Следовательно, представление, которое обжалуется заявителем в рамках настоящего дела, является ненормативным правовым актом государственного органа, осуществляющего публично-властные полномочия в финансово-бюджетной сфере, направлено на обеспечение соблюдения требований бюджетного законодательства и в силу пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса должно быть основано на результатах проверочных мероприятий, проводимых в рамках государственного (муниципального) финансового контроля.

При этом из взаимосвязи положений пункта 2 статьи 269.2 и пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса представление выдается объекту государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

В силу пункта 68 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 1092, при осуществлении полномочий по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Оспариваемое представление адресовано Учреждению, основано на указанных правовых положениях, содержит информацию о нарушениях бюджетного законодательства, требование рассмотреть эту информацию, принять реальные и действенные меры по недопущению совершения в дальнейшем выявленных нарушений и в срок до 30 декабря 2016 года документально уведомить проверяющий орган о результатах исполнения представления.

В соответствии с п.3 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 21.05.2014 № 160-П, казенное учреждение Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» определено государственным заказчиком, уполномоченным на реализацию бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, предназначенные для решения вопросов местного значения, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и (или) бюджета Республики Карелия.

Как следует из материалов дела, казенное учреждение Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» (заказчик – застройщик) заключило с ООО Гидрострой» (подрядчик) государственные контракты от 15.01.2015 №1/2015, от 20.08.2015 №22/2015, от 20.04.2015 №9/2015, от 14.04.2015 №8/2015 на выполнение работ по подготовке проектной документации и строительству малоэтажных многоквартирных жилых домов для обеспечения мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципальных районов Республики Карелия.

Согласно пункту 4 указанных государственных контрактов финансирование и оплата работ осуществляется в следующем порядке: УКС по РК в пределах лимитов бюджетных обязательств за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и бюджета Республики Карелия, администрациями городских и сельских поселений – по пообъектным инвестиционным договорам.

Соответствующие договоры инвестирования были заключены между казенным учреждением Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» (заказчик) и администрациями городских и сельских поселений (инвестор), в соответствии с которыми инвестор осуществляет оплату расходов по инвестиционному проекту по государственному контракту непосредственно подрядчику в размере доли софинансирования объекта, по принятым заказчиком в установленном порядке документам в течение 5 рабочих дней со дня их получения (процентное соотношение софинансирования определяется в приложении №1 к договору); принимает от заказчика инвестиционный объект; регистрирует право муниципальной собственности, возлагает на себя бремя содержания созданного объекта. Заказчик определяет поставщика (подрядчика) в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

Таким образом, казенное учреждение Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» передало администрациям городских и сельских поселений обязанность оплачивать часть расходов по вышеуказанным государственным контрактам, заключенным от имени Республики Карелия.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Так, статьями 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.

Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств местного бюджета.

Статьей 20 Закона №185-ФЗ предусмотрено, что средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, претендующими в соответствии с заявкой субъекта Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими предусмотренные статьей 14 настоящего Федерального закона условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, за исключением случаев, предусмотренных частью 2.1 настоящей статьи.

Согласно части 2.1 статьи 20 Закона №185-ФЗ установлено, что законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, могут направляться субъектом Российской Федерации на приобретение жилых помещений в многоквартирных домах (в том числе в многоквартирных домах, строительство которых не завершено, включая многоквартирные дома, строящиеся (создаваемые) с привлечением денежных средств граждан и (или) юридических лиц) или в жилых домах, указанных в пункте 2 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, либо на строительство указанных домов на основании соответствующего гражданско-правового договора, государственного контракта, заключенного субъектом Российской Федерации, в соответствии с региональной адресной программой по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

Следовательно, расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, равно как и инвестирование средств местного бюджета в объекты государственной собственности (и наоборот) неправомерны, финансирование выполнения работ по государственному контракту одновременно за счет средств республиканского бюджета и бюджета муниципального образования запрещены бюджетным законодательством.

Согласно абзацу второму пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Между муниципальными образованиями и подрядчиком (ООО «Гидрострой») отсутствуют муниципальные контракты.

Согласно пункту 2 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) обязательства возникают из договоров и других сделок, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения, а также из иных оснований, указанных в названном Кодексе.

Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (пункт 1 статьи 420 ГК РФ).

К обязательствам, возникшим из договора, применяются общие положения об обязательствах (пункт 3 статьи 420 ГК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 308 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц). В случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства.

Из приведенной правовой нормы следует, что стороны обязательства не вправе выдвигать друг против друга возражения, основанные на своих обязательствах с третьими лицами.

Следовательно, УКС РК принял бюджетные обязательства на всю сумму государственных контрактов.

Как предусмотрено частью 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом. Не допускается принятие к бухгалтерскому учету документов, которыми оформляются не имевшие места факты хозяйственной жизни, в том числе лежащие в основе мнимых и притворных сделок.

В данном случае судом установлено и заявителем не оспаривается, что Учреждением принимались и оплачивались отраженные в актах выполненных работ формы №КС-2 не объемы выполненных работ, а поставка строительных материалов, следовательно, названные акты не отражают реального факта хозяйственной жизни.

Кроме того, Учреждение не оспаривает, что государственные контракты были заключены без доведения главным распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, а заключив вышеуказанные контракты, Учреждение фактически приняло бюджетные обязательства с превышением лимитов. Это подтверждается и перепиской между Учреждением и Министерством по вопросам отражения принимаемых и отложенных обязательств и фактов хозяйственной жизни.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что вынесенное Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия представление №06-18-19/12-25941 от 24.11.2016 является законным и не нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, требование Учреждения не подлежит удовлетворению.

Судебные расходы по государственной пошлине суд относит на заявителя в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

1. В удовлетворении заявления отказать.

2. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня изготовления полного текста решения в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, <...>) через Арбитражный суд Республики Карелия.

Судья

Васильева Л.А.