Решение от 12 сентября 2024 г. по делу № А50-16465/2023

Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е


г. Пермь Дело № А50-16465/2023

«12» сентября 2024 года


Резолютивная часть решения объявлена 29 августа 2024 года. Полный текст решения изготовлен 12 сентября 2024 года.


Арбитражный суд Пермского края в составе судьи В.Ю. Носковой, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Н.А. Климовой, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края «Кунгурская городская станция скорой медицинской помощи» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным акта проверки от 25.04.2023 № 47,

с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства здравоохранения Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>),

при участии представителей:

от заявителя – ФИО1, главный врач, предъявлен паспорт; ФИО2 по доверенности от 26.08.2024 № 4, предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица – ФИО3 по доверенности от 09.01.2024№ 07/7, предъявлены паспорт и диплом; ФИО4 по доверенности от 09.01.2024 № 07/8, предъявлены паспорт, диплом,

иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии заявления к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определении о принятии заявления к производству,

установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Пермского края «Кунгурская городская станция скорой медицинской помощи» (далее – заявитель, Учреждение, Больница, медицинская организация) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пермского края (далее – Фонд, Территориальный фонд) о признании недействительным акта от 25.04.2023 № 47.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 11.10.2023 производство по делу № А50-16465/2023 приостановлено до вступления в законную силу судебного акта Арбитражного суда Пермского края по делу № А50-32368/2022.

Поскольку обстоятельства, послужившие основанием для приостановления производства по делу, устранены, протокольным определением суда от 29.08.2024 производство по настоящему делу возобновлено.

В обоснование заявленных требований Учреждение указывает на ошибочность выводов Фонда о нецелевом использовании денежных средств в части их направления на выплату премий и материальной помощи своим сотрудникам, ссылаясь на закрепление указанных выплат в типовом положении по оплате труда. Кроме того, просит учесть, что уплата за счет средств обязательного медицинского страхования (далее также ОМС) пеней, начисленных в связи с несвоевременной уплатой налоговых обязательств, обусловлена существенным снижением объема финансирования. При непринятии указанных доводов просит снизить размер наложенных оспариваемым актом штрафов.

Территориальный фонд с требованиями заявителя не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Считает, что в нарушение условий тарифных соглашений заявителем средства межбюджетных трансфертов использованы не по целевому назначению на оплату расходов, не включённых в структуру тарифов на оказание медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи по видам медицинской помощи, не включённым в программу обязательного медицинского страхования. Отмечает, что поскольку тарифным соглашением прямо запрещено возмещение за счет средств ОМС расходов медицинской организации на уплату штрафов, пеней за несвоевременную уплату налогов и сборов, постольку выводы Фонда о нецелевом использовании средств ОМС, направленных на уплату пеней по страховым взносам, являются обоснованными.

В судебном заседании представители Учреждения на заявленных требованиях настаивали, представители Фонда поддержали доводы, изложенные в письменном отзыве, просили требования оставить без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, исследовав письменные доказательства, заслушав объяснение лиц участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.

Из обстоятельств дела следует, что в период с 27.03.2023 по 25.04.2023 Фондом проведена выездная плановая проверка использования медицинской организации) средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) за период с 01.01.2021 по 31.12.2022, по результатам которой составлен акт от 25.04.2023 № 47.

Названным актом зафиксировано использование Учреждением средств в сумме 2 436 782, 39 руб. не по целевому назначению, в связи с чем Учреждению предложено возвратить указанные средства Фонду, а также уплатить штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств (243 678, 20 руб.).

Считая, что акт от 25.04.2023 № 47, не соответствует законодательству, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании его недействительным.

Суд, с учетом имеющихся в материалах дела доказательств, исследованных согласно требованиям, предусмотренным статьями 9, 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ) полагает, что требования заявителя подлежат удовлетворению частично.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Учитывая, что оспариваемый акт составлен 25.04.2023, а с заявлением об оспаривании названного акта Больница обратилась в арбитражный суд 05.07.2023 (л.д.4 том 1), следовательно, заявителем соблюдён трёхмесячный срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ.

Исходя из положений статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 38 БК РФ определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

На основании статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование (часть 3 статьи 306.4 БК РФ).

Согласно статье 19 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается.

Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» (далее - Закон № 326-ФЗ) регулируются отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в котором определено, что обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Статьей 9 Закона № 326-ФЗ установлено, что участниками обязательного медицинского страхования являются территориальные фонды, страховые медицинские организации, медицинские организации.

Исходя из части 6 статьи 14, части 2 статьи 28, части 1 статьи 38 Закона № 326-ФЗ, средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

Согласно части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет полномочия страховщика и осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе государственные (муниципальные) учреждения (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Законом № 326-ФЗ.

Часть 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ предусматривает, что основанием для возврата в бюджет территориального фонда использованных медицинской организацией не по целевому назначению средств обязательного медицинского страхования является соответствующее требование территориального фонда.

Фондом установлено и учреждением не оспаривается, что в спорный период им за счет средств ОМС осуществлялась выплата работникам материальной помощи к юбилейным датам, в связи со смертью родственников. Указанные расходы в 2021, 2022 годах составили 645 157, 72 руб.

В силу пункта 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно частям 1 и 2 статьи 30 Закона № 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования и устанавливаются тарифным соглашением.

Частью 7 статьи 47 Закона № 326-ФЗ закреплено, что структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) заработная плата включает в себя вознаграждение работника за труд, а также компенсационные выплаты (доплаты, надбавки) и стимулирующие выплаты.

Статьей 135 ТК РФ предусмотрено, что заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующим законодательством.

Согласно статье 40 Трудового кодекса коллективный договор - правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей.

В отличие от трудового договора, который в соответствии со статьями 15 и 16 Трудового кодекса регулирует именно трудовые отношения, коллективный договор согласно статье 40 Трудового кодекса регулирует социально-трудовые отношения.

В соответствии с частью 3 статьи 144 ТК РФ системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2.1 Положения об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 31.12.2015 № 1190-п, оплата труда работников учреждений включает в себя: тарифные ставки, оклады (должностные оклады); выплаты компенсационного характера; выплаты стимулирующего характера.

В спорном периоде объем гарантированного бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования устанавливался Территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной Постановлением Правительства Пермского края от 30.12.2019 № 1062-п.

Затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинской организации учитываются как в составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), так и в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом (пункты 192 - 195 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н).

Из представленных в ходе судебного разбирательства документов, в том числе Положения об оплате труда Учреждения, судом установлено, что заработная плата работников медицинской организации определена в соответствии с установленной системой оплаты труда и включает в себя должностной оклад, компенсационные и стимулирующие выплаты.

Установленное в ходе проверки оказание заявителем материальной помощи к юбилейным датам, в связи со смертью близкого родственника является дополнительной социальной гарантией, а не вознаграждением за труд, так как не зависит от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы.

Сам по себе факт наличия трудовых отношений между работодателем и его работником не свидетельствует о том, что все выплаты, которые начислялись работникам, представляют собой оплату их труда (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.05.2013 № 17744/12).

Отнесение в бухгалтерском (бюджетном) учете учреждения выплаты материальной помощи по коду вида расходов 111 «Фонд оплаты труда учреждений» по подстатье КОСГУ 211 «Заработная плата» свидетельствует лишь о том, по какому коду вида расходов в учреждении была отражена выплата материальной помощи, и не может являться основанием для отнесения материальной помощи к заработной плате.

Поскольку расходы по выплате материальной помощи, не предусмотренной действующей системой оплаты труда и являющейся по своей сути дополнительной социальной гарантией работникам, их оплата за счет средств ОМС является использованием средств ОМС не по целевому назначению.

Примененный судом подход соответствует правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.03.2024 № 309-ЭС23-19711.

Ссылка учреждения на Закон Пермского края от 03.09.2008 № 291-ПК «Об оплате труда работников государственных учреждений Пермского края и отдельных категорий работников Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пермского края» отклоняется, поскольку, предусматривая возможность осуществления учреждениями выплат социального характера (статья 8), он не исключает применение части 7 статьи 47 Закона № 326-ФЗ и, таким образом, возможность финансирования за счет ОМС лишь тех выплат, которые представляют собой оплату за труд.

Доводы заявителя в указанной части подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм материального права.

С учетом изложенного, содержащееся в оспариваемом акте требование о возврате средств ОМС в размере 645 157, 72 руб., а также привлечение Учреждения к ответственности в виде штрафа в размере 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению, является правомерным.

Согласно абзацу 8 раздела I Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Пермского края от 20.01.2021 № 10-п (далее - Территориальная программа Пермского края на 2021 год), абзацу 9 раздела I Территориальной программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов, утвержденной постановлением Правительства Пермского края от 15.02.2022 № 105-п (далее - Территориальная программа Пермского края на 2021 год), расходование средств, в рамках реализации Программы по видам медицинской помощи, включенным в базовую программу обязательного медицинского страхования, осуществляется медицинскими организациями в соответствии с тарифным соглашением на соответствующий финансовый год.

В соответствии с пунктом 11.7.4 раздела III Тарифного соглашения на 2021 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, являющегося приложением № 5 к протоколу Комиссии по разработке ТП ОМС Пермского края от 30.12.2020 № 13 (далее - Тарифное соглашение на 2021 год), с пунктом 11.6.4 раздела III Тарифного соглашения на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, являющегося приложением № 4 к протоколу Комиссии по разработке ТП ОМС Пермского края от 28.12.2021 № 14 (далее - Тарифное соглашение на 2022 год), за счет средств ОМС не возмещаются расходы МО на уплату штрафов, пени за несвоевременную уплату налогов и сборов.

В нарушение указанных нормативных правовых актов в 2021 - 2022 годах, Учреждением направлены средства ОМС на уплату пеней по страховым взносам на обязательное пенсионное, медицинское страхование, на случай временной нетрудоспособности на общую сумму 1 023 579,54 руб. (статья КОСГУ 290 «Прочие расходы» подстатья КОСГУ 292 «Штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах, законодательства о страховых взносах»), в том числе:

- в 2021 году на сумму 207 232,63 руб.;

- в 2022 году на общую сумму 816 346,91 руб.

Следовательно, в 2021 - 2022 годах средства ОМС в сумме 1 023 579,54 руб. использованы не по целевому назначению на оплату расходов, не включенных в тарифы на оплату медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС.

С учетом изложенного, содержащееся в оспариваемом акте требование о возврате средств ОМС в размере 1 023 579,54 руб., а также привлечение Учреждения к ответственности в виде штрафа в размере 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению, является правомерным.

Вопреки доводам заявителя, отсутствие необходимых денежных средств, дефицит финансирования, обусловленный присоединением к медицинской организации отделений скорой медицинской помощи центральных районных больниц Октябрьского, Уинского, Суксунского и Кишерсткого муниципальных районов, не свидетельствует о возможности уплаты за счет средств ОМС пеней по страховым взносам на обязательное пенсионное, медицинское страхование, на случай временной нетрудоспособности, целевом характере названных трат.

Рассмотрев доводы заявителя о необходимости снижения наложенного оспариваемым актом штрафа, суд приходит к следующим выводам.

Штрафная санкция за нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования, предусмотренная пунктом 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Соответственно, при назначении рассматриваемого в настоящем случае наказания судом могут быть учтены установленные на основании представленных в материалы дела доказательств факты, характеризующие обстоятельства совершения правонарушения и отношение привлекаемого к ответственности лица к совершенному правонарушению, и позволяющие индивидуализировать назначаемое наказание, соответствующее совершенному правонарушению.

Учитывая статус заявителя, социально значимый вид осуществляемой им деятельности, обстоятельства выявленных нарушений, степень вины заявителя, принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении от 24.06.2009 № 11-П, определении от 21.12.2000 № 263-О, Постановлении от 15.07.1999 № 11-П, Постановлении от 25.02.2014 № 4-П, о том, что санкции штрафного характера должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности, арбитражный суд усматривает основания для снижения примененного штрафа (с учетом изложенных в настоящем решении выводов) с 243 678, 20 руб. до 20 000 руб. (более чем в 12 раз).

Основания для дальнейшего снижения санкций суд не усматривает, поскольку это может нивелировать значение публичной ответственности за выявленные нарушения, направленной в том числе на пресечение новых нарушений (частная и общая превенции).

При таких обстоятельствах, требования Учреждения являются обоснованными и подлежат удовлетворению в части обязания уплатить штраф в сумме, превышающей 40 000 руб., как несоответствующий законодательству. В удовлетворении остальной части заявленных требований следует отказать.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку заявленные требования заявителя удовлетворены, с учётом правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах», расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей, перечисленной по платежному поручению от 18.05.2023 № 450287, подлежат взысканию с Фонда в пользу Учреждения.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л:

Требования Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края «Кунгурская городская станция скорой медицинской помощи» (ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворить частично.

Признать недействительным акт от 25.04.2023 № 47, вынесенный Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Пермского края, в части привлечения к ответственности с наложением штрафа в размере, превышающем 20 000 рублей.

Обязать Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края «Кунгурская городская станция скорой медицинской помощи» (ОГРН <***>, ИНН <***>) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 3 000 (три тысячи) рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.



Судья В.Ю. Носкова