Постановление от 21 февраля 2024 г. по делу № А84-1748/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу

Дело № А84-1748/2022
г. Калуга
21 февраля 2024 года
Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2024 года.


Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Ключниковой Н.В., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жаркиной М.А.,

при участии представителей:

от Государственного казенного учреждения города Севастополя «Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства» (г. Севастополь, ОГРН <***>, ИНН <***>): ФИО1 (доверенность от 25.12.2023);

от Управления Федерального казначейства по г. Севастополю: ФИО2 (доверенность от 13.03.2023);

от общества с ограниченной ответственностью «Газсервис» (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Севастополю на решение Арбитражного суда города Севастополя от 19 июня 2023 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2023 года по делу № А84-1748/2022,

УСТАНОВИЛ:

Государственное казенное учреждение города Севастополя «Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства» (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по г. Севастополю (далее – УФК по г. Севастополю, управление, Казначейство) от 30.12.2021 № 74-18-10/3918 о принятии мер по устранению причин и условий бюджетных нарушений, возврата средств субсидии в федеральный бюджет в сумме 889 822 руб. 57 коп.

Дело рассмотрено с участием в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Газсервис» (далее – ООО «Газсервис»).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 19 июня 2023 года, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2023 года, заявленные требования удовлетворены частично. Представление признано недействительным в части пунктов 1 – 7, 10.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами,управление обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить в части признания незаконными пунктов 1 – 7, 10 представления и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Учреждение в отзыве на кассационную жалобу просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Отзыв на кассационную жалобу ООО «Газсервис» не представлен.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель учреждения возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

ООО «Газсервис», надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечило, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в отсутствие представителя ООО «Газсервис».

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, выслушав объяснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, УФК по г. Севастополю на основании приказа от 23.09.2021 № 248 в период с 27.09.2021 по 19.11.2021 в отношении учреждения проведена плановая выездная проверка по соблюдению целей, порядка и условий предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету города Севастополя в рамках федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» за период с 01.01.2020 по 31.08.2021, результаты которой зафиксированы в акте от 19.11.2021 № 74-18-10/44.

Проверкой установлена неэффективность расходования в 2020 году средств субсидии из федерального бюджета субсидии на 28 460 697 руб. (95 % от 29 958 628 руб. 43 коп.), поскольку, по мнению управления, заказчик не достиг результативности по координации, управлению и контролю реализации инвестиционных проектов ФЦП «Социально экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2025 года», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.08.2014 № 790, вследствие неисполнения графика мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) по объектам: «Газификация жилых домов в Любимовке (низкое давление), в том числе проектно-изыскательские работы», «Газификация села Андреевка (низкое давление), в том числе проектно-изыскательские работы», «Газификация сел Байдарской долины, село Резервное (низкое давление)», «Строительство газовой модульной котельной вместо существующей, встроенной в жилой дом по ул. Розы Люксембург, 40», «Строительство газовой блочно-модульной котельной, ул. Терлецкого, 15», «Реконструкция центрального теплового пункта-34 с установкой блочно-модульной котельной, ул. Степаняна,7/1 в Камышовой бухте, по ул. Рыбаков, 1» (далее – ОКС); неэффективность расходования средств субсидии из федерального бюджета в сумме 5 077 550 руб. 50 коп. (95% от 5 344 790 руб.) по контракту от 27.02.2019 № 264-ФЦП-19 вследствие завышения сметной стоимости строительства за счет командировочных расходов при отсутствии обоснования необходимости привлечения иногородней рабочей силы; занижение сметной стоимости на 314 914 руб. 58 коп. (95% от 331 489 руб. 04 коп. вследствие принятия проектной документации по объекту с неправильным значением индекса-дефлятора 1,049 вместо 1,046; нарушение условий государственного контракта - оплата работ в сумме 619 608 руб. 91 коп. ввиду оплаты работ, не предусмотренных пунктами 8.6.7, 8.6.12 государственного контракта от 10.12.2019 № 113ФЦП-СМР-19; неэффективность расходования средств субсидии из федерального бюджета - оплата 889 822 руб. 57 коп. (95% от 936 655 руб. 34 коп.) по государственному контракту от 27.02.2019 № 264-ФЦП-19) ввиду завышения определения стоимости работ через отсутствие обоснования привлечения иногородней рабочей силы; нарушение условий государственных контрактов по неприменению к подрядчику мер ответственности на 221 471 руб. 97 коп. по контрактам от 10.12.2019 № 113ФЦП-СМР-19, от 13.12.2019 № 116ФЦП-СМР-19; нарушение порядка учета бюджетных обязательств – Сведения о принятом бюджетном обязательстве (форма по ОКУД 0506101) от 24.08.2020 № 339/2, возникшем на основании договора от 21.05.2020 № 21/8-9064 в сумме 211 309 руб. 92 коп., сформированы с нарушением срока.

Представлением от 30.12.2021 № 74-18-10/3918 УФК по г. Севастополю потребовало принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений по пунктам 1–10, принять меры по устранению причин и условий бюджетного нарушения по пункту 5 путем возврата средств субсидии в федеральный бюджет в сумме 889 822 руб. 57 коп. в срок до 30.04.2022.

Не согласившись с представлением от 30.12.2021 № 74-18-10/3918 учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Суды двух инстанций, удовлетворяя заявленные требования в обжалуемой части, обоснованно исходили из следующего.

01.02.2019 между Минэкономразвитием России и Правительством Севастополя заключено соглашение № 139-07-2019-007 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации. Первоначально данным соглашением (приложение № 4) график мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению), предусматривал строительство системы газоснабжения и газораспределения в г. Севастополе в 2019 году.

Дополнительными соглашениями к данному соглашению от 16.04.2020, 25.03.2021, 16.04.2021, 19.05.2021 сторонами изменены сроки строительства ОКС, что, согласно пояснениям учреждения, было связано с необходимостью корректировки проектно-сметной документации, длительностью согласования документации с Ростехнадзором.

26.03.2020, 14.08.2020, 10.02.2021, 10.09.2021, 17.03.2021, 29.12.2021 ОКС введены в эксплуатацию и впоследующем переданы ресурсоснабжающим организациям.

Объемы выполненных строительных работ по данным объектам управлением не оспариваются, по мнению управления, неэффективность использования бюджетных средств выразилась в неисполнении первоначально установленных сроков введения объектов в эксплуатацию.

В соответствии со статьями 28 и 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, в том числе на принципе эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Из пункта 3 Методики оценки эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя», утвержденной приказом Минэкономразвития России от 15.04.2020 № 228, следует, что оценка эффективности реализации государственной программы проводится на основании оценки (в том числе) степени реализации мероприятий государственной программы (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации) на основе сопоставления ожидаемых и фактически полученных непосредственных результатов реализации основных мероприятий подпрограммы и федеральной целевой программы по годам на основании ежегодных планов реализации государственной программы.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

По мнению управления, неэффективность использования бюджетных средств выразилась в неисполнении первоначально установленных сроков введения объектов в эксплуатацию.

Между тем, как верно отмечено судами, соглашением сторон установлены новые сроки строительства объектов, которые учреждением не нарушены, изменение таких сроков не связано с ненадлежащим исполнением учреждением возложенных на него обязательств. Дополнительные соглашения, которыми изменены сроки строительства ОКС, в установленном порядке недействительными не признаны.

Вопреки доводам жалобы судами установлено, что учреждением за счет бюджетных средств (в том числе субсидии из федерального бюджета) достигнуты поставленные перед ним задачи, получены оконченные строительством объекты газотранспортной системы.

По мнению управления, учреждением допущено неэффективное расходование средств федерального бюджета по контракту от 27.02.2019 № 264-ФЦП-19 из-за отсутствия обоснования необходимости привлечения иногородней рабочей силы и оплаченных за выполнение по данному контракту работ по актам от 01.04.2020 № 45 и от 01.07.2020 № 52.

Как установлено судами, 27.02.2019 между учреждением (заказчик) и ООО «Газсервис» (подрядчик) заключен государственный контракт № 264-ФЦП-19, предметом которого являлось выполнение строительно-монтажных работ по объекту: объект ФЦП «Газификация села Андреевка (низкое давление), в том числе проектно-изыскательские работы».

По сводному сметному расчету стоимости строительства (приложение № 2 к контракту) в состав стоимости работ в раздел «Прочие расходы» включены расходы, связанные с командированием работников подрядчика.

Смета по объекту ФЦП «Газификация села Андреевка (низкое давление), в том числе проектно-изыскательские работы» составлена с учетом положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости ГАУ «Государственная экспертиза города Севастополя» от 07.07.2017 № 2-1-1-0039-17 по вышеуказанному объекту строительства.

В соответствии с пунктом 1 части 9 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ) при определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), применяется проектно-сметный метод на строительство объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Примененный при определении сметной стоимости метод определения начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК) не оспорен.

Согласно пункту 9.6 раздела 9 «Прочие расходы» приложения № 8 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1, действовавшей на дату утверждения сметной документации по газификации с. Андреевка, затраты, связанные с командированием рабочих для выполнения строительных, монтажных и специальных строительных работ, включаются в прочие работы и затраты.

Как верно отмечено судами, фактов превышения предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 размеров возмещения расходов, связанных со служебными командировками, управлением не установлено.

При этом судами принята во внимание правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в определении от 20.04.2022 № 309-ЭС22-4353, согласно которой казначейство не уполномочено проверять достоверность сметной стоимости строительных работ, определенной на этапе проектирования, а равно требовать от учреждения применения и корректировки сметных нормативов и расценок, надбавок, учтенных в проектной стоимости строительства и начальной максимальной цене контракта, при исполнении контракта и расчетах за фактически выполненные и принятые работы.

Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии доказательств неэффективного использования бюджетных средств и необоснованного определения сметной стоимости по контракту от 27.02.2019 № 264-ФЦП-19, в связи с чем признали недействительными пункты 2 и 5 оспариваемого представления.

В пункте 3 представления указано на занижение учреждением сметной стоимости по объекту (газификация с. Андреевка, госконтракт № 264-ФЦП-19) из-за неправильного применения значения индекса дефлятора 1,046, вместо 1,049.

Заявитель не оспаривает применение при определении НМЦК значения индекса дефлятора 1,046, что обосновывает действовавшим на момент определения НМЦК уровнем индекса.

В соответствии с частью 9.2 статьи 22 Закона о контрактной системе определение начальной (максимальной) цены контракта, предметом которого является строительство объектов капитального строительства с использованием проектно-сметного метода осуществляется в порядке, установленном данным Федеральным законом, исходя из сметной стоимости строительства объектов капитального строительства, определенной в соответствии со статьей 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 6.3 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567, предусмотрено, что при определении НМЦК на строительство объектов капитального строительства с использованием средств федерального бюджета, предусмотренных в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП), рекомендуется устанавливать размер такой НМЦК в соответствии с объемом капитальных вложений на реализацию инвестиционного проекта, предусмотренного соответствующим нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, либо решением главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно письму Минэкономразвития России от 22.06.2016 № Д28и-1688 применение соответствующих индексов-дефляторов допускается при обосновании НМЦК в соответствии со статьей 22 Закона № 44-ФЗ.

Как установлено судами, действия учреждения по определению НМЦК относятся к периоду, не являющемуся предметом проверки управления (до 01.01.2020), при этом доказательств причинения бюджету ущерба вследствие применения спорного индекса дефляции, приведших к занижению сметной стоимости, Казначейство не представило, неэффективность использования денежных средств не обосновало. Судами верно отмечено, что осуществление полномочий по соблюдению конкуренции при заключении государственных контрактов в компетенцию управления не входит. В этой связи пункт 3 представления обоснованно признан недействительным.

10.12.2019 между учреждением (заказчик) и ООО «Миртек» (подрядчик) заключен государственный контракт № 113ФЦП-СМР-19, предметом которого являлось выполнение строительно-монтажных работ по объекту: объекту ФЦП «Газификация с. Фронтовое. Газопровод низкого давления».

Дополнительным соглашением № 5 Сводный сметный расчет стоимости строительства (приложение № 2) изменен, при этом цена контракта осталась прежней (25 571 000 руб.).

Представленными в материалы дела актами выполненных работ по форме КС-2 и платежными поручениями подтверждено выполнение подрядчиком работ и их оплата за счет бюджетных средств.

23.11.2021 государственный контракт от 10.12.2019 № 113ФЦП-СМР-19 расторгнут (в связи с достижением цели заключения - построен объект), при этом стоимость строительства составила 22 252 666 руб. 50 коп., экономия составила 3 318 333 руб. 50 коп.

В пункте 4 представления управлением указано на совершение бюджетного нарушения - оплата не предусмотренных контрактом работ.

В силу части 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетными нарушениями признаются совершенные государственным (муниципальным) заказчиком нарушения (в том числе) нарушения условий государственных (муниципальных) контрактов.

В пункте 1 статьи 95 Закона о контрактной системе установлено, что изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон, в том числе при изменении объема и (или) видов выполняемых работ по контракту, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия. При этом допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта не более чем на десять процентов цены контракта.

Как установлено судами, стороны контракта при его исполнении пришли к соглашению об изменении существенных условий (изменили виды выполняемых работ), которое в установленном порядке не признано недействительным, при этом цена контракта не изменилась; стоимость строительства уменьшилась относительно предусмотренной контрактом, что не противоречит вышеуказанным требованиям Закона о контрактной системе, в связи с чем выводы судов, признавших недействительным пункт 4 представления, являются обоснованными.

Согласно пунктам 6 и 7 представления учреждение допустило нарушение условий вышеуказанных контрактов, не приняв к подрядчику меры ответственности за ненадлежащее исполнение контрактов.

Как установлено судами, до 30.12.2021 (дата выдачи представления) учреждение 01.12.2021 и 10.12.2021 направило в адрес подрядчика претензии об уплате неустойки.

Вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда города Севастополя от 06.10.2022 по делу № А84-963/2022, от 15.09.2022 по делу № А84-962/2022 учреждению отказано во взыскании неустойки, поскольку она в соответствии с действующим законодательством подлежала списанию.

Таким образом, указанными судебными актами подтверждено отсутствие у учреждения правовых оснований для взыскания с подрядчика неустойки.

На основании изложенного суды обоснованно признали незаконными пункты 6 и 7 оспариваемого представления.

По мнению управления, учреждением нарушен срок подачи отчетности о принятом бюджетном обязательстве по договору от 21.05.2020 № 21/8-9064, поскольку такую отчетность сформирована в электронном виде на 63 день – 24.08.2020 (пункт 10 представления).

Подпунктом 1 пункта 7 Порядка учета бюджетных и денежных обязательств получателей средств бюджета города Севастополя, утвержденного приказом Департамента финансов г. Севастополя от 24.05.2019 № 907, установлен срок для формирования сведений о бюджетных обязательствах; в частности, не позднее трех рабочих дней со дня заключения соответственно соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта, договора (соглашения) о предоставлении субсидии государственному бюджетному или автономному учреждению, договора (соглашения) о предоставлении субсидии или бюджетных инвестиций юридическому лицу, указанных в названных в пунктах 3, 5 и 6 графы 2 Перечня.

Судами установлено, что 24.05.2020 ГУПС «Водоканал» направило в адрес учреждения договор от 21.05.2020 № 21/8-9064 о подключении (технологическом присоединении) к централизованной системе холодного водоснабжения.

На это предложение (оферту) учреждение направило протокол разногласий, в том числе в части срока действия договора и источника финансирования. Данный протокол разногласий подписан ГУПС «Водоканал» 17.08.2020.

С учетом положений пункта 1 статьи 433, пункта 2 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации суды установили, что договор между ГУПС «Водоканал» и учреждением заключен 17.08.2020, признав ошибочными и не соответствующими приведенным нормам доводы управления о том, что датой заключения договора является 21.05.2020.

Поскольку учреждением 24.08.2020, т.е. в течение трех рабочих дней с момента заключения договора (17.08.2020), сформированы и поданы в уполномоченный орган соответствующие сведения о принятии и учете бюджетных обязательств, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии в данном случае бюджетного нарушения и правомерно признали пункт 10 представления недействительным.

Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им. Приведенные заявителем в кассационной жалобе доводы указанные выше выводы судов не опровергают, основаны на ошибочном толковании положений законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, а также направлены на переоценку исследованных судами доказательств, установленных фактических обстоятельств, и сделанных на их основании выводов, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права, в том числе влекущие безусловную отмену судебных актов, не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,



ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 19 июня 2023 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2023 года по делу № А84-1748/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья Т.В. Лукашенкова


Судьи Н.В. Ключникова


Г.А. Стрегелева