Постановление от 18 января 2018 г. по делу № А05-9620/2017

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-9620/2017
г. Вологда
18 января 2018 года


Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 18 января 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Докшиной А.Ю., Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарём судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской, области от 12 октября 2017 года по делу № А05-9620/2017 (судья Калашникова В.А.),

у с т а н о в и л:

администрация муниципального образования «Вельское» (ОГРН 1052907034762, место нахождения: 165150, Архангельская обл., г. Вельск, ул. Советская, д. 33; далее – Администрация МО «Вельское») обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713, место нахождения: 163000, г. Архангельск, пр. Троицкий, д. 49; далее – Инспекция, КРИ АО) о признании недействительным предписания от 30.06.2017 № 01-22/725.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены – Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (ОГРН <***>; далее – Министерство ТЭК и ЖКХ), администрация муниципального образования «Вельский муниципальный район» (ОГРН <***>; далее – МО «Вельский муниципальный район»).

Решением суда от 12 октября 2017 года заявленные требования удовлетворены в полном объёме.

Не согласившись с решением, Инспекция обратилась с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. В обоснование указывает на то, что КРИ АО является надлежащим уполномоченным органом на проведение проверки и при проведении проверочных мероприятий не вышла за пределы своей компетенции. Требование о возврате денежных средств в областной бюджет основано на пункте 3 части 1 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ). Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 1134, устанавливающее порядок возврата средств финансовой поддержки, в этом случае не применяется.

В отзыве Администрация МО «Вельское» отклонило доводы, изложенные в жалобе, просило решение суда оставить без изменения.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования на предмет спора, отзывы не представили.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей для участия в слушаниях не направили, поэтому судебное заседание проведено без их участия на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Изучив доводы жалобы и возражений на неё, исследовав письменные доказательства, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, КРИ АО на основании программы проверки, утверждённой и.о. руководителя Инспекции ФИО2 от 01.06.2017, проведена выездная внеплановая проверка правомерности, в том числе целевого характера и эффективного расходования средств, выделенных МО «Вельское» в целях реализации адресной Программы Архангельской области «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на 2013 - 2017 годы», утверждённой постановлением Правительства Архангельской области от 23.04.2013 № 173-пп (далее – Программа переселения граждан из аварийного жилья, Программа).

Проверкой установлено, что МО «Вельское», будучи участником Программы переселения граждан из аварийного жилья, приняты обязательства по выполнению мероприятий II этапа этой Программы, для реализации которых Администрация МО «Вельское» в порядке межбюджетных отношений получила средства финансовой поддержки из Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд ЖКХ) и областного бюджета (т. 2, л. 53-67). Однако в установленный срок – 31.12.2015 на территории МО «Вельское» эти мероприятия не выполнены в полном объёме. В частности, планировалось расселение 51 жилого помещения (13 многоквартирных жилых домов) общей площадью 1586,3 кв.м, фактически на отчётную дату не завершено расселение 31 жилого помещения площадью 780,9 кв.м. Расселение окончено в январе-июле 2016 года. Поскольку выполнение целевых показателей Программы являлось обязательным условием предоставления финансовой поддержки, Инспекцией произведён расчёт сумм, подлежащих возврату в областной бюджет.

По итогам проверки составлен акт от 19.06.2017 и в адрес Администрации МО «Вельское» вынесено предписание от 30.06.2017 № 01-22/725, которым на заявителя возложена обязанность возвратить в областной бюджет средства финансовой ответственности на сумму 4 705 740 руб. и отчитаться об исполнении предписания, направив КРИ АО подтверждающие документы до 31.07.2017. 3а невыполнение предписания в установленный срок предусмотрена административная ответственность по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. 1, л. 13-20).

Не согласившись с указанным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

По смыслу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ основанием для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным является наличие двух условий: несоответствие указанного ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение каких-либо обязанностей, создание препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного правового акта, возлагается на принявший его государственный орган. В предмет доказывания входит также рассмотрение вопросов о наличии у государственного органа соответствующих полномочий.

Суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии у КРИ АО полномочий на проведение проверки и выдачу предписания по вопросу правомерности расходования средств, выделенных для реализации целевой Программы.

Апелляционная коллегия находит выводы суда ошибочными.

В соответствии с положениями пункта 3 статьи 265 БК РФ Инспекция относится к органам внутреннего государственного финансового контроля.

Перечень объектов, в том числе государственного финансового контроля, перечислен в пункте 1 статьи 266.1 БК РФ. Применительно к Инспекции указанный перечень установлен Положением о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утверждённым постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 № 216-пп (далее – Положение). В частности, к полномочиям Инспекции в силу пункта 8 Положения отнесено осуществление внутреннего государственного финансового контроля в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при исполнении областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области в отношении: главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств областного бюджета; главных администраторов (администраторов) доходов областного бюджета; главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита областного бюджета; финансовых органов муниципальных образований Архангельской области, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств муниципальных образований Архангельской области - при предоставлении соответствующим местным бюджетам муниципальных образований Архангельской области межбюджетных трансфертов или бюджетных кредитов из областного бюджета; государственных учреждений Архангельской области; государственных унитарных предприятий Архангельской области; хозяйственных товариществ и обществ с участием Архангельской области в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридических лиц (за исключением государственных учреждений Архангельской области, государственных унитарных предприятий Архангельской области, хозяйственных товариществ и обществ с участием Архангельской области в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальных предпринимателей и физических лиц, получивших средства из областного бюджета в виде субсидий, бюджетных инвестиций или бюджетных кредитов; органов управления (директора и правления) территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области; юридических лиц, получающих средства из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

Пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ определено, что органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

В силу пунктов 2 и 3 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания. Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Во исполнение указанной нормы постановлением Правительства Архангельской области от 18.02.2014 № 58-пп утверждён Порядок осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Архангельской области, пунктом 3 которого установлено, что внутренний государственный финансовый контроль, проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий, бюджетных инвестиций и бюджетных кредитов из областного бюджета их получателями и финансовый контроль за деятельностью государственных учреждений Архангельской области (далее в совокупности - финансовый контроль) осуществляется инспекцией в отношении финансовых органов муниципальных образований Архангельской области, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств муниципальных образований Архангельской области, местным бюджетам которых предоставляются межбюджетные трансферты или бюджетные кредиты из областного бюджета. Финансовый контроль осуществляется в части соблюдения указанными финансовыми органами, главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных из областного бюджета.

В рассматриваемом деле КРИ АО осуществляла проверку правомерности, в том числе целевого характера и эффективности расходования средств, выделенных из областного бюджета для реализации Программы.

Как установлено статьями 1 и 5 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон № 185-ФЗ) указанный Фонд сформирован за счёт средств имущественного взноса Российской Федерации и является некоммерческой организацией, созданной в целях предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры

Пунктом 4 статьи 2 Закона № 185-ФЗ установлено, что предоставление Фондом ЖКХ целевых средств бюджетам субъектов Российской Федерации или в установленном настоящим Федеральным законом случае местным бюджетам производится на безвозвратной и безвозмездной основе.

Порядок расходования средств Фонда ЖКХ определён в статье 20 Закона № 185-ФЗ. В частности, получателями средств Фонда ЖКХ, направляемых на предоставление финансовой поддержки, являются субъекты Российской Федерации, при этом, указанные средства поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации (часть 1). Средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счёт средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на долевое финансирование переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, претендующими в соответствии с заявкой субъекта Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счёт средств фонда и выполнившими предусмотренные статьёй 14 Закона № 185-ФЗ условия предоставления финансовой поддержки за счёт средств Фонда ЖКХ (часть 2).

Контроль за использованием средств Фонда ЖКХ, направленных на предоставление финансовой поддержки за счёт средств Фонда ЖКХ и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (часть 1.1). Проверку использования средств Фонда в соответствии проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (часть 1.2).

Таким образом, КРИ АО является надлежащим уполномоченным органом на проведение контроля правомерности расходования средств, выделенных муниципальным образованиям из областного бюджета.

В целях получения средств Фонда ЖКХ, условия предоставления которых установлены статьёй 14 Закона № 185-ФЗ, постановлением Правительства Архангельской области от 23.04.2013 № 173-пп утверждена региональная Программа переселения граждан из аварийного жилья.

Программой Архангельской области предусматривались средства областного бюджета, в том числе средства Фонда ЖКХ, направляемые на её реализацию. Участниками Программы являлись муниципальные образования, имеющие на своей территории аварийный жилой фонд, переселение из которого осуществлялось в рамках данной Программы.

Программа реализовалась посредством выделения субсидий органам местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области на осуществление мероприятий для переселения граждан из аварийного жилищного фонда муниципальных образований.

Распределение средств финансовой поддержки между муниципальными образованиями Архангельской области - участниками Программы, в том числе объёмы долевого финансирования за счёт средств Фонда ЖКХ и областного бюджета, производилось в зависимости от суммарной площади жилых помещений многоквартирных жилых домов на территории отдельного муниципального образования, признанных до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе эксплуатации, переселение граждан из которых запланировано в рамках настоящей Программы.

Программа предусматривала четыре этапа реализации. Второй этап осуществлялся на территории 32 муниципальных образований Архангельской области, в том числе МО «Вельское», между которыми средства финансовой поддержки распределялись пропорционально имеющейся площади аварийного жилищного фонда с учётом готовности соответствующих муниципальных образований обеспечить переселение граждан не позднее 31 декабря 2015 года.

В случае исполнения Программы путём заключения государственных контрактов на приобретение жилых помещений в многоквартирных жилых домах, включая строящиеся, исполнителем Программы определено Министерство ТЭК и ЖКХ.

Отношения участников межбюджетных отношений по использованию средств Фонда ЖКХ и областного бюджета для исполнения мероприятий Программы закреплены в договорах, заключённых в соответствии с частью 3.1 статьи 19 Закона № 185-ФЗ:

договор от 28.10.2008 № 72-ЗС между Фондом ЖКХ и Архангельской областью, дополнительное соглашение к нему от 19.08.2014 № 23 (т. 2, л. 79-90);

договор от 29.07.2013 № 2ФП-1-13 между Министерством ТЭК и ЖКХ и МО «Вельское», дополнительное соглашение к нему от 15.10.2014 № 4 (т. 1, л. 19-23);

договор от 02.09.2014 между МО «Вельский муниципальный район» и МО «Вельское», дополнительное соглашение к нему (т. 2, л. 91-96).

Перечисленные соглашения содержали также условия о порядке возврата средств финансовой поддержки в случае невыполнения или не полного выполнения мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, предусмотренных Программой с этапа 2013 года, в сроки, предусмотренные частью 11 статьи 16 Закона № 185-ФЗ, не достижения целевого показателя «Общая площадь, подлежащая расселению (начиная с целевого показателя 2014 года)», а также методику расчёта суммы, подлежащей возврату.

Суд первой инстанции признал названные условия договоров противоречащими нормам бюджетного законодательства. Однако выводы суда, по мнению апелляционной коллегии, основаны на неправильном применении норм материального права.

Статьёй 7 БК РФ в числе исключительных бюджетных полномочий Российской Федерации закреплено определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Вопросы выделения межбюджетных трансфертов из Фонда ЖКХ урегулированы Законом № 185-ФЗ.

Основания и порядок возврата финансовой поддержки закреплены в статье 23.1 Закона № 185-ФЗ. Пунктом 3 части 1 и частью 5 указанной нормы предусмотрено, что финансовая поддержка, предоставленная за счёт средств Фонда ЖКХ, подлежит возврату в случае, предусмотренном договором, заключаемым между Фондом ЖКХ и субъектом Российской Федерации в соответствии со статьёй 19 Закона № 185-ФЗ. В этом случае решение принимается правлением Фонда ЖКХ, возврат осуществляется в порядке, установленном Фондом. Субъект Российской Федерации и Фонд ЖКХ вправе заключить соглашение, по которому субъект Российской Федерации в целях прекращения обязательства по возврату указанных средств безотзывно отказывается от получения финансовой поддержки за счёт средств Фонда в пределах суммы, подлежащей возврату, в том числе финансовой поддержки, решение о предоставлении которой принято правлением Фонда и которая не была фактически перечислена в бюджет субъекта Российской Федерации, и (или) от получения финансовой поддержки за счёт средств Фонда, на которую субъект Российской Федерации мог бы в будущем претендовать, исходя из установленного лимита предоставления финансовой поддержки. По указанному соглашению обязательства субъекта Российской Федерации по возврату средств Фонда, обязательства Фонда ЖКХ по перечислению финансовой поддержки в бюджет субъекта Российской Федерации прекращаются, правление Фонда принимает решение об уменьшении лимита предоставления финансовой поддержки за счёт средств Фонда, рассчитанного для данного субъекта Российской Федерации. Средства Фонда ЖКХ, от получения которых субъект Российской Федерации отказался, распределяются и используются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации для возвращённых в Фонд субъектами Российской Федерации средств. Отказ субъекта Российской Федерации от права получения финансовой поддержки за счёт средств Фонда ЖКХ не влечёт прекращения или изменения обязательства субъекта Российской Федерации, принятого в соответствии с пунктом 9.10 части 1 статьи 14 настоящего закона.

В силу части 11 статьи 16 Закона № 185-ФЗ региональные адресные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе эти программы с учётом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства, или этапы этих программ (за исключением этапа 2016 года), на реализацию которых с 1 января 2011 года до 31 декабря 2015 года предоставлена финансовая поддержка за счёт средств Фонда ЖКХ, должны быть реализованы не позднее чем 31 декабря года, следующего за годом принятия Фондом решения о предоставлении такой финансовой поддержки. Внесение изменений в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, предусматривающих продление срока реализации этапа этой программы в связи с необходимостью завершения мероприятий, предусмотренных таким этапом, не является основанием для неприменения предусмотренных статьёй 23.1 Закона № 185-ФЗ последствий указанных нарушения (часть 11.1 статьи 16 Закона № 185-ФЗ).

Договором между Фондом ЖКХ и Архангельской областью от 28.10.2008 № 72-ЗС и дополнительным соглашением к нему от 19.08.2014 № 23 предусматривалось, что в случае невыполнения или ненадлежащего исполнения субъектом Российской Федерации обязательств по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, предусмотренных пунктами 2.3.7 и 2.3.8 договора, а именно невыполнения или не полного выполнения мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, предусмотренных региональными адресными программами по переселению граждан с этапа 2013 года, в сроки, предусмотренные частью 11 статьи 16 Закона № 185-ФЗ, не достижения целевого показателя «Общая площадь, подлежащая расселению (начиная с целевого показателя 2014 года)», субъект Российской Федерации обязуется по требованию Фонда ЖКХ возвратить полученную финансовую поддержку на переселение граждан в сумме, исчисленной из расчёта 5000 рублей за каждый день такой просрочки за каждое жилое помещение, переселение из которого просрочено (пункт 6.2). Субъект Российской Федерации с целью компенсации сумм, подлежащих возврату в Фонд в соответствии с пунктами 6.2-6.4 договора, обязан предусматривать в соглашениях о предоставлении муниципальным образованиям средств (субсидий) на реализацию региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда ответственность муниципальных образований за невыполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по переселению граждан с учётом обязательств субъекта Российской Федерации перед Фондом (пункт 6.8 договора).

Данное условие договора соответствует типовым условиям договора, утверждённым Фондом ЖКХ. Аналогичные условия договора воспроизведены в договорах между всеми участниками рассматриваемых межбюджетных отношений.

Таким образом, требование Инспекции о возврате денежных средств в областной бюджет основано на нормах пункта 3 части 1 статьи 23.1 БК РФ. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 1134, устанавливающее порядок возврата средств финансовой поддержки Фонда ЖКХ, в этом случае не применяется, что прямо указано в части 6 статьи 23.1 БК РФ.

Апелляционный суд также учитывает, что в связи с невыполнением Архангельской областью целевых показателей II этапа ПрограммыФондом ЖКХ принято решение от 01.09.2016 о возврате средств финансовой поддержки в размере, рассчитанном согласно условиям договора (т. 1, л. 118-122). Архангельской областью данное решение исполнено, соглашением от 24.10.2016 № 1-ПО, от 28.11.2016 № 2-ПО на суммы, подлежащие возврату, уменьшены поступления из Фонда ЖКХ для реализации III этапа Программы (т. 2, л. 68-71).

Архангельской областью соответствующие требования предъявлены муниципальным образованиям, не выполнившим целевые показатели Программы. Министерством ТЭК и ЖКХ в адрес главы Администрации МО «Вельский муниципальный район» направлено требование от 14.02.2017 № 203/09-06/1367 о возврате 4 705 740 рублей средств Фонда ЖКХ в связи с не завершением расселения на территории МО «Вельское» жилых помещений общей площадью 780,9 кв.м (т. 1, л. 113).

В свою очередь Администрация МО «Вельский муниципальный район» направила аналогичное требование от 13.06.2017 № 01-39/1602 в адрес Администрации МО «Вельское» (т. 1, л. 24).

В добровольном порядке сумма финансовой поддержки заявителем не возвращена.

При таких обстоятельствах основания для признания недействительным предписания КРИ АО отсутствуют, решение суда первой инстанции следует отменить, в удовлетворении заявленных требований – отказать.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, частью 2 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 октября 2017 года по делу № А05-9620/2017 отменить.

В удовлетворении требований администрации муниципального образования «Вельское» о признании недействительным предписания Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области от 30.06.2017 № 01-22/725 отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

А.Ю. Докшина

Н.В. Мурахина