Постановление от 13 февраля 2023 г. по делу № А73-1863/2021

Шестой арбитражный апелляционный суд

улица Пушкина, дом 45, город Хабаровск, 680000,

официальный сайт: http://6aas.arbitr.ru

e-mail: info@6aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ



№ 06АП-233/2023
13 февраля 2023 года
г. Хабаровск
Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2023 года. Полный текст постановления изготовлен 13 февраля 2023 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мильчиной И.А.

судей Вертопраховой Е.В., Сапрыкиной Е.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

при участии в заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю: ФИО2 представитель по доверенности от 07.06.2021 № 6/6063;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

на решение Арбитражного суда Хабаровского края от 26.12.2022

по делу № А73-1863/2021

по заявлению краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании постановления от 22.01.2021 № 8-04/133 (027/04/7.32.3-1652/2020)

УСТАНОВИЛ:

краевое государственное специализированное автономное учреждение «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (далее - КГСАУ «ДВ Авиабаза») обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – Хабаровское УФАС России) от 22.01.2021 по делу № 8-04/133 (027/04/7.32.3- 1652/2020).

Решением суда от 26.12.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановление Хабаровского УФАС России от 22.01.2021 по делу № 8-04/133 (027/04/7.32.3- 1652/2020) признано неподлежащим исполнению.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, антимонопольный орган обратился в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой выразил несогласие с решением суда первой инстанции, просил его изменить и принять по делу новый судебный акт в части признания постановления не подлежащим исполнению.

Апеллянт приводит доводы о несогласии с применением судом части 5 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), поскольку совершенное учреждением правонарушение выявлено в ходе прокурорского надзора, а не в рамках федерального государственного контроля (надзора), осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ). Деятельность органов прокуратуры к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относится (пункт 7 части 3 статьи 1 Закона № 248-ФЗ).

КГСАУ «ДВ Авиабаза» не представило отзыва на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

В соответствии со статьями 121 - 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителя КГСАУ «ДВ Авиабаза», извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе публично путем размещения информации на официальном сайте суда www.6aas.arbitr.ru и в информационной системе «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru. Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка на предмет соблюдения КГСАУ «ДВ Авиабаза» требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) при заключении договоров аренды техники для выполнения мероприятий государственного задания на 2020 год по сплошным санитарно-оздоровительным мероприятиям.

Установлено, что на основании Государственного задания на 2020 год, плановые 2020-2021 годы, утвержденного распоряжением Управления лесами Правительства Хабаровского края от 24.12.2019 № 785-р, учреждению переданы лесные насаждения для сплошной санитарной рубки погибших и поврежденных насаждений в Амгуньском лесничестве Средне-Амгуньского участкового лесничества на площади 69,4 га.

В целях реализации договора купли-продажи лесных насаждений, направленного на выполнение мероприятий, установленных госзаданием, учреждением заключен договор субаренды спецтехники - бульдозера с экипажем от 01.06.2020 № 82 для проведения лесозаготовительных работ для нужд КГСАУ «ДВ Авиабаза», на территории Солнечного района, Амгуньского лесничества, Средне-Амгуньского участкового лесничества с индивидуальным предпринимателем ФИО3 (далее – ИП ФИО3), путем проведения закупки у единственного исполнителя (протокол о закупке от 01.06.2020 № 3) на основании положений Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг, отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ).

Заключение договора от 01.06.2020 № 82 с ИП ФИО3 по выполнению мероприятий государственного задания без соблюдения процедуры, предусмотренной нормами Закона № 44-ФЗ, по мнению прокуратуры, свидетельствует о предоставлении последнему преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, ограничении конкуренции на рынке соответствующих работ (услуг) и является нарушением запрета, установленного пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Выявленное нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг послужило основанием для возбуждения Хабаровским межрайонным природоохранным прокурором в отношении учреждения дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, о чем 30.10.2020 вынесено соответствующее постановление.

Постановление и материалы проверки направлены прокуратурой для рассмотрения в антимонопольный орган.

Постановлением заместителя руководителя Хабаровского УФАС России от 22.01.2021 по делу № 8-04/133 (027/04/7.32.3- 1652/2020) КГСАУ «ДВ Авиабаза» привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, с назначением административного штрафа в размере 25 000 рублей.

Не согласившись с постановлением, учреждение оспорило его законность в судебном порядке.

Частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за несоблюдение предусмотренных законодательством правил закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Субъектом ответственности являются, в том числе юридические лица, признанные заказчиками в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) установлено, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи (часть 7 статьи 2 Закона № 174-ФЗ).

Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (части 1, 2, 2.1, 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

Таким образом, мероприятия по сохранению лесов осуществляются государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями в целях реализации соответствующих полномочий органов государственной власти непосредственно (без передачи полномочий третьим лицам) на основании утвержденного для них учредителем государственного (муниципального) задания за счет средств соответствующего бюджета.

В пункте 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.

Пунктами 2.3, 2.4.4, 2.9, 2.10, 2.11 Устава КГСАУ «ДВ Авиабаза» определено, что основными целями деятельности учреждения являются: выполнение работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах; выполнение мероприятий по защите и воспроизводству лесов. Для достижения установленных целей учреждение осуществляет следующие виды деятельности, являющиеся основными: обеспечение санитарной безопасности в лесах, в том числе проведение санитарно-оздоровительных мероприятий (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений путем проведения выборочных и сплошных санитарных рубок, очистка лесов от захламления). Учреждению предписано выполнение государственного задания, установленного учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными уставом к основной деятельности. Кроме деятельности, осуществляемой в соответствии с государственным заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, учреждение по своему усмотрению вправе оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых (при оказании однородных услуг) условиях в порядке, установленном федеральными законами. Учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его уставе. Доходы, полученные от такой деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и используются им для достижения целей, указанных в пункте 2.3 настоящего Устава.

Таким образом, мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов могут осуществляться не только органами государственной власти путем проведения закупок данных работ в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, но и специально созданными ими государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации, на основании соответствующего государственного задания.

В случае, если осуществление указанных мероприятий не возложено на автономные учреждения, то исполнитель определяется уполномоченными органами государственной власти, в соответствии с Законом № 44-ФЗ с использованием конкурентных способов заключения договора.

Закон № 44-ФЗ (статья 1) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в частности в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (статья 8 Закона № 44-ФЗ).

Принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями установлены Законом № 223-ФЗ.

Общая направленность задач и целей Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ едина - противодействие злоупотреблениям в сфере закупок для обеспечения публичных нужд и интересов.

При этом Закон № 223-ФЗ определяет порядок закупок для нужд самих автономных учреждений. В тех же случаях, когда проводятся закупки для удовлетворения государственных нужд, Закон № 223-ФЗ не подлежит применению. В этих случаях поставщики (подрядчики, исполнители) должны определяться конкурентными способами, указанными в статье 24 Закона № 44-ФЗ, то есть на открытых, закрытых конкурсах, аукционах, путем запроса котировок, запроса предложений и только в определенных случаях - у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В рассматриваемом споре КГСАУ «ДВ Авиабаза» является некоммерческой организацией и создано для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите и воспроизводству лесов.

Управлением лесами Правительства Хабаровского края доведено до учреждения государственное задание от 12.02.2020 на 2020 и на плановый период 2021- 2022 , которым определены объемы выполнения работ по охране, защите и воспроизводству лесов на указанный период.

Вместе с тем, из материалов настоящего дела видно, что во исполнение государственного задания на 2020 год, плановые периоды 2021 – 2022 годы, утвержденного 24.12.2019 заместителем начальника Управления лесами Правительства Хабаровского края, между КГСАУ «ДВ Авиабаза» и ИП ФИО3 для проведения лесозаготовительных работ заключен договор субаренды спецтехники (бульдозера с экипажем) по результатам проведения электронного конкурса в соответствии с положениями Закона № 223-ФЗ, который регламентирует принципы закупки для нужд самого предприятия.

Таким образом, материалами дела подтверждено, что учреждение исполнило порученное ему государственное задание не самостоятельно, а привлекло для этих целей иной хозяйствующий субъект без соблюдения требований, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, что, в свою очередь, свидетельствует о предоставлении указанному лицу преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, ограничении конкуренции на рынке соответствующих работ (услуг), и является нарушением запрета, установленного пунктом 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ.

Отсутствие законодательных ограничений для привлечения автономными учреждениями к выполнению государственного задания третьих лиц, не исключает необходимости соблюдения требований, предусмотренных Законом о контрактной системе, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает публичные потребности, а не собственные нужды самого автономного учреждения и финансируется за счет бюджетных средств, выделенных на эти цели.

На основании установленных фактических обстоятельств и анализа представленных доказательств, исходя из вышеприведенных правовых норм и договора, заключенного во исполнение государственного заказа, суд первой инстанции правомерно поддержал вывод антимонопольного органа о допущенном КГСАУ «ДВ Авиабаза» нарушении порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг, что свидетельствует о наличии события административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

В материалах дела не имеется доказательств, свидетельствующих об отсутствии объективной возможности для соблюдения требований действующего законодательства, а также о том, что учреждение приняло все зависящие от него меры по соблюдению требований законодательства в сфере закупок, в частности по определению поставщика услуг конкурентным способом, предусмотренным Законом № 44-ФЗ.

Вина выразилась в том, что у учреждения имелась возможность для соблюдения требований законодательства в сфере закупок для обеспечения публичных нужд и интересов, однако, исходя из обстоятельств административного правонарушения, не были предприняты все зависящие от заявителя меры по надлежащему исполнению правил и норм действующего законодательства.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к верному заключению, что действия учреждения образуют состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Нарушений порядка при привлечении учреждения к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено.

Какие-либо исключительные обстоятельства, с учетом которых могут быть применены положения статьи 2.9 КоАП РФ, отсутствуют.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, административным органом соблюден.

Условия для замены административного штрафа на предупреждение в порядке части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ не установлены ввиду привлечения КГСАУ «ДВ Авиабаза» ранее к административной ответственности по части 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ постановлениями от 22.01.2021 №№ 8-04/129, 8-04/130, 8-04/131, 8-04/132, 8-04/134, 8-04/135, 8-04/136, 8-04/137.

Проверив довод апелляционной жалобы относительно применения судом положений Федерального закона от 26.03.2022 № 70-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее - Закон № 70-ФЗ), суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Законом № 70-ФЗ статья 4.4 КоАП РФ дополнена частью 5, в силу которой, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения.

Постановлениями Хабаровского УФАС России от 22.01.2021 №№ 8-04/129, 8-04/130, 8-04/131, 8-04/132, 8-04/133, 8-04/134, 8-04/135, 8-04/136, 8-04/137 КГСАУ «ДВ Авиабаза» привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ за нарушения порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг, предусмотренного Законом № 44-ФЗ, выявленные в ходе проверки Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой в октябре 2020 года. За каждое правонарушение назначен штраф в размере 25 000 рублей, постановления не исполнены.

В рамках арбитражных дел №№ А73-1855/2021, А73-1856/2021, А73-1857/2021, А73-1858/2021, А73-1859/2021, А73-1860/2021, А73-1861/2021, А73-1862/2021 вышеуказанные постановления признаны судом законными, за исключением постановления от 22.01.2021 № 8-04/133, оспариваемого по настоящему делу.

С учетом изложенного и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 20.04.2006 № 4-П, от 14.07.2015 № 20-П, определения от 10.10.2013 № 1485-О, от 21.11.2013 № 1903-О, от 11.11.2021 № 2355-О), разъяснений Верховного Суда Российской Федерации (пункт 33.2 постановления Пленума от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях») и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (пункты 1, 2 постановления Пленума от 22.06.2012 № 37 «О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения»), внесенные Законом № 70-ФЗ изменения в статью 4.4 КоАП РФ улучшают положение КГСАУ «ДВ Авиабаза».

Таким образом, является верным вывод суда первой инстанции о наличии оснований для применения в рассматриваемом случае положений части 2 статьи 1.7, части 5 статьи 4.4 КоАП РФ и признания оспариваемого постановления не подлежащим исполнению.

Отклоняется как несостоятельный довод жалобы о том, что часть 5 статьи 4.4 КоАП РФ не применима, поскольку государственного контроля (надзора) при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия, оформленного актом проверки, не осуществлялось.

В целях применения указанных нормоположений понятие «государственный контроль (надзор)» следует рассматривать, не ограничиваясь рамками действия Закона № 248-ФЗ, иное означало бы нарушение одного из принципов равенства всех перед законом (статья 1.4 КоАП РФ).

В силу статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

По смыслу положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 17.02.2015 № 2-П), осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции ведомственного государственного контроля (надзора).

Таким образом, надзор наряду с контролем и его формами (проверкой, ревизией, инспектированием), является способом обеспечения законности со стороны государства. Учитывая особый правовой статус прокуратуры и ее функции, определяющие обособленность прокуратуры от иных государственных органов, прокурорский надзор выделен в особый вид государственного надзора.

Вышеуказанный правовой подход сформулирован Верховным Судом Российской Федерации в определении от 02.08.2019 № 307-ЭС19-12049.

При таких обстоятельствах, положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта. Иных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в жалобе не приведено.

С учетом изложенного принятое судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 26.12.2022 по делу № А73-1863/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий судья


И.А. Мильчина


Судьи

Е.В. Вертопрахова



Е.И. Сапрыкина