Постановление от 28 августа 2023 г. по делу № А03-2213/2023

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ул. Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, https://7aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е город Томск Дело № А03-2213/2023 Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2023 года. Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2023 года. Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Хайкиной С.Н., судей Бородулиной И.И., Кривошеиной С.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляцион-ную жалобу Краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Краевая клиническая больница» (№ 07АП-6255/2023) на решение от 16.06.2023 Арбитражного суда Алтайского края по делу № А03-2213/2023 (судья Ильичева Л.Ю.) по заявлению Краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Краевая клиническая больни-ца» (ОГРН: <***>, ИНН: <***>) к Управлению Федерального казначейства по Алтайскому краю о признании недействительным предписания от 15.11.2022 № 17-84-24/9498 и часть 2 представления от 15.11.2022 № 17-84-24/9499, с привлечением к участию в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Территориальный фонд обязательного медицин-ского страхования Алтайского края. В судебном заседании приняли участие: от заявителя: ФИО2 – доверенность от 10.02.21, ФИО3 – доверенность от 14.04.23 от заинтересованного лица: ФИО4 – доверенность от 31.01.23 от третьего лица: ФИО5, - доверенность от 11.01.21 УСТАНОВИЛ: Краевое государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Краевая клиническая больница» (далее – заявитель, учреждение, КГБУЗ «Краевая клиническая больница») обра-тилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федерального каз-начейства по Алтайскому краю (далее – заинтересованное лицо, Управление, УФК по Ал-тайскому краю, административный орган) о признании недействительными: предписания от 15.11.2022 № 17-84-24/9498, части 2 представления от 15.11.2022 № 17-84-24/9499 (с учетом уточнения требования, принятого судом на основании статьи 49 Арбитражного процессуаль-ного кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ)). К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требо-ваний относительно предмета спора, привлечен Территориальный фонд обязательного меди-цинского страхования Алтайского края (далее – Фонд). Решением Арбитражного суда Алтайского края от 16.06.2023 в удовлетворении заяв-ленных требований отказано. Не согласившись с принятым судебным актом, КГБУЗ «Краевая клиническая больни-ца» обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой ин-станции отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы её податель указывает, что судом не принято во внимание превышение полномочий надзорным органом при проведении проверочного мероприятия в отношении медицинской организации, а также отсутствие доказательств со стороны Управления нецелевого характера расходования денежных средств; учреждение не является объектом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, и соответственно Управление не вправе осуществлять в отношении заявителя государствен-ный финансовый контроль; судом не принято во внимание и не применено постановление Правительства Алтайского края от 31.12.2019 №545; в Территориальной программе и Та-рифном соглашении в системе ОМС Алтайского края на 2018-2021 годы отсутствовала ин-формация по расходованию средств на послевузовское обучение. Управление и Фонд представили возражения и отзыв на апелляционную жалобу, в ко-торых просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жа-лобу – без удовлетворения. На основании статьи 262 Арбитражного процессуального кодек-са Российской Федерации (далее – АПК РФ) отзыв и возражения приобщены к материалам дела. Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов, прове-рив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статья-ми 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям. Из материалов дела следует, что в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю от 15.08.2022 № 441 «О назначении внеплановой выезд-ной проверки в КГБУЗ «Краевая клиническая больница» Управлением в учреждении прове-дена проверка осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориаль-ной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспе-чения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обяза-тельного медицинского страхования и федерального бюджета (2022-ВВ.000.0003-1700.003). По результатам проверки 30.09.2022 составлен акт проверки, в котором отражено, в том числе, нарушение пункта 1 статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», пункта 5.10 договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию от 01.01.2013, от 11.12.2020, пункта 8.11 договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязатель-ному медицинскому страхованию от 18.01.2021, выразившееся в расходовании КГБУЗ «Кра-евая клиническая больница» средств на затраты, финансовое обеспечение которых не преду-смотрено за счет средств обязательного медицинского страхования, а именно произведены расходы на оплату образовательных услуг по программе высшего образования в ординатуре в 2020 году в сумме 2 151 251,00 руб., в 2021 году в сумме 2 368 281,00 руб., что в соответ-ствии с частью 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации признается неце-левым использованием бюджетных средств. В связи с выявлением указанного нарушения Управлением в адрес КГБУЗ «Краевая клиническая больница» направлено: - предписание от 17-84-24/9498 от 15.11.2023, которым заявителю предписано в срок до 28.06.2023 принять меры по возмещению в бюджет Территориального фонда обязатель-ного медицинского страхования Алтайского края причиненного ущерба в сумме 4 519 532,00 руб., выразившегося в расходовании средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению, а именно, в осуществлении расходов на оплату образовательных услуг по программе высшего образования в ординатуре, финансирование которых не преду-смотрено за счет средств обязательного медицинского страхования; - представление от 17-84-24/9499 от 15.11.2023, пунктом 2 которого Управление тре-бует принять меры по устранению причин и условий совершения нарушений, указанных в представлении в срок до 28.06.2023. Не согласившись с вынесенными Управлением ненормативными актами, КГБУЗ «Краевая клиническая больница» обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявле-нием. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из недоказанности учреждением целевого характера использования средств в размере 4 519 532 рублей. Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права. В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2, 3 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответ-ствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и закон-ных интересов заявителя. Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспари-ваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездей-ствия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послу-живших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьей 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интере-сов возлагается на заявителя. Согласно статье 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводят-ся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В силу пункта 1 статьи 147 Кодекса расходы бюджетов государственных внебюджет-ных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Рос-сийской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социаль-ного страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Россий-ской Федерации. Отношения в системе обязательного социального страхования, правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социаль-ного страхования, а также основы государственного регулирования обязательного социаль-ного страхования определены Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее - Закон № 135-ФЗ) и согласно понятиям, данным в статье 3 которого, средства обязательного социального страхования - денежные средства и имущество, которые находятся в оперативном управлении страховщика конкрет-ных видов обязательного социального страхования. Частью 1 статьи 19 Закона № 165-ФЗ определено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхова-ния на очередной финансовый год и на плановый период. В силу части 2 данной статьи нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе правового положения субъектов обязательного медицинского стра-хования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего насе-ления регулируются Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» от 29.11.2010 № 326-ФЗ (далее - Закон № 326-ФЗ) Согласно пункту 1 статьи 3 Закона № 326-ФЗ ОМС - это вид обязательного социаль-ного страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской по-мощи за счет средств ОМС в пределах территориальной программы ОМС и в установленных названным Законом случаях в пределах базовой программы ОМС. Пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ установлена обязанность медицинской организации использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 24.10.2013 № 1648-О, в системе действующего правового регулирования средства ОМС, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бес-платной медицинской помощи по программам ОМС, имеют особое публичное предназначе-ние, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере ОМС, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и ор-ганизационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование. Согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашени-ем) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств. В силу части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ правовыми последствиями использования не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по дого-вору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, является их возврат в бюджет тер-риториального фонда ОМС в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориаль-ным фондом соответствующего требования, а также уплата пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки и штрафа в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств. В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицин-ской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной вла-сти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхова-ния. Частью 1 статьи 35 Закона № 326-ФЗ предусмотрено, что базовая программа обяза-тельного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Рос-сийской Федерации. Постановлением Правительства Алтайского края от 30.12.2020 № 577 утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 и на плановый период 2022 и 2023 годов. Разделом IV указанной программы установлено, что структура тарифа на оплату ме-дицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, про-дуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструмен-тальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при от-сутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установлен-ное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимо-стью до ста тысяч рублей за единицу. Тарифным соглашением в системе обязательного медицинского страхования Алтай-ского края на 2020, 2021 год установлено, что при определении соответствующих направле-ний расходования средств ОМС, медицинским организациям, не зависимо от организацион-но-правовой формы, следует руководствоваться Порядком формирования и применения ко-дов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначе-ния, утвержденным приказом Минфина России от 06.06.2019 № 85н. Отнесение затрат на соответствующую статью расходов определяется Порядком применения классификации опе-раций сектора государственного управления, утвержденного приказом Минфина России от 29.11.2017 № 209н. Согласно пункту 10.2.6 приказа Минфина России от 29.11.2017 № 209н «Об утвер-ждении Порядка применения классификации операций сектора государственного управле-ния» на подстатью 226 «Прочие работы, услуги» КОСГУ относятся расходы на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи 221 - 225, 227 - 229 КОСГУ, в том числе услуги по обучению на курсах повышения квалификации, подготовки и переподготовки спе-циалистов. Исходя из этого, на подстатью 226 «Прочие работы, услуги» КОСГУ, как верно ука-зал суд первой инстанции, относятся только те расходы, которые связаны с обучением со-трудников на курсах повышения квалификации, подготовки и переподготовки специалистов, а не по любым иным образовательным программам. Согласно материалам дела, расходы на оплату образовательных услуг по программе высшего образования в ординатуре в 2020 году в сумме 2 151 251,00 руб., в 2021 году в сум-ме 2 368 281,00 руб. произведены учреждением за счет средств ОМС на основании догово-ров, заключенных между КГБУЗ «Краевая клиническая больница» и ФГБОУ ВО АГМУ Минздрава России. Согласно пунктам 5.10 договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обя-зательному медицинскому страхованию от 01.01.2013, пункта 5.10 договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию от 11.12.2020, пункта 8.11 договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному меди-цинскому страхованию от 18.01.2021 КГБУЗ «Краевая клиническая больница» обязуется использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь в рамках настоящего договора, в соответствии территориальной про-граммой ОМС и требованиями законодательства Российской Федерации. Из буквального содержания части 3 статьи 12 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон № 273-ФЗ) следует, что образовательные программы среднего профессионального образования (программы подго-товки квалифицированных рабочих, служащих, программы подготовки специалистов сред-него звена), образовательные программы высшего образования, в том числе программы ор-динатуры, относятся к основным образовательным программам, а не к программам повыше-ния квалификации, подготовки и переподготовки медицинских работников. Программы повышения квалификации и программы профессиональной переподго-товки в соответствии с частью 4 статьи 12 Закона № 273-Ф3 отнесены к дополнительным профессиональным программам. Таким образом, поскольку в силу статьи 12 Закона № 273-Ф3 программы ординатуры относятся к образовательным программам высшего образования и не являются курсами по-вышения квалификации, подготовки и переподготовки специалистов, суд первой инстанции правомерно поддержал вывод Управления, что оплата КГБУЗ «Краевая клиническая больни-ца» образовательных услуг по программе высшего образования в ординатуре за счет средств ОМС противоречит действующему законодательству и является нецелевым использованием бюджетных средств. Отклоняя доводы учреждения о превышении Управлением полномочий при проведе-нии проверки, апелляционный суд исходит из следующего. Согласно пункту 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. В силу пункта 3 указанной статьи внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является кон-трольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муници-пального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего гос-ударственного (муниципального) финансового контроля). В соответствии с пунктом 1 статьи 267.1 БК РФ одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка. Постановлением Правительства РФ от 17.08.2020 № 1235 утвержден федеральный стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведе-ние проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», который устанавлива-ет правила проведения плановых и внеплановых проверок, ревизий и обследований (далее - контрольное мероприятие), а также порядок оформления их результатов в рамках реализации органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее - орган контроля) полномочий по осуществлению внутреннего государственного (муници-пального) финансового контроля. В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 (далее - Поло-жение), Федеральное казначейство (далее - казначейство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюд-жета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Фе-дерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами фе-дерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Пунктом 5 Положения № 703 установлены полномочия казначейства в установленной сфере деятельности, в частности: полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; кон-троль за своевременностью и полнотой устранения объектами контроля нарушений законо-дательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности. Согласно пункту 4 Положения № 703 казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, к которым относится управление. В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой ин-станции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жа-лобы, у суда апелляционной инстанции не имеется. В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмот-рение апелляционной жалобы относятся на ее подателя. Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процес-суального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд ПОСТАНОВИЛ: решение от 16.06.2023 Арбитражного суда Алтайского края по делу № А03-2213/2023 оста-вить без изменения, а апелляционную жалобу Краевого государственного бюджетного учре-ждения здравоохранения «Краевая клиническая больница» – без удовлетворения. Взыскать с Краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Краевая клиническая больница» в доход федерального бюджета 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы. Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбит-ражный суд Алтайского края. Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет». Председательствующий С.Н. Хайкина судьи И.И. Бородулина С.В. Кривошеина