Решение от 14 октября 2019 г. по делу № А65-16816/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

ул.Ново-Песочная, д.40, г.Казань, Республика Татарстан, 420107

E-mail: info@tatarstan.arbitr.ru

http://www.tatarstan.arbitr.ru

тел. (843) 533-50-00

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г. КазаньДело № А65-16816/2019

Дата принятия решения – 14 октября 2019 года.

Дата объявления резолютивной части – 07 октября 2019 года.

Арбитражный суд Республики Татарстан в составе председательствующего судьи Хамидуллиной Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального казенного учреждения «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани», г. Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>), и начальника Муниципального казенного учреждения «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» ФИО2, г. Казань, к Министерству строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства по Республике Татарстан, г. Казань, о признании недействительным пункта 1 предписания от 19.02.2019 №1-ПП/2019,

с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Исполнительного комитета муниципального образования города Казани,

с участием представителей:

от заявителя 1 (МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани») – ФИО3, представитель по доверенности от 30.04.2019 №15/15-исх/4480;

от заявителя 2 (начальника МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» ФИО2) – ФИО3, представитель по доверенности от 13.05.2019 №15/15-исх/4824;

от ответчика – ФИО4, представитель по доверенности от 26.04.2018 №01-09-7442, ФИО5, представитель по доверенности от 16.09.2019 №01-09-12688;

от третьего лица (Исполнительного комитета МО г. Казани) – ФИО3, представитель по доверенности от 12.12.2018 №13125/ИК;

У С Т А Н О В И Л:

Муниципальное казенное учреждение «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани», г. Казань (далее – заявитель 1, Управление), и начальник Муниципального казенного учреждения «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» ФИО2, г. Казань (далее – заявитель 2), обратились в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Министерству строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства по Республике Татарстан, г. Казань (далее – ответчик, Министерство), о признании недействительным пункта 1 предписания от 19.02.2019 №1-ПП/2019.

Определением от 20.06.2019 на основании ст.51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Исполнительный комитет муниципального образования города Казани.

Представитель заявителей и третьего лица в судебном заседании поддержала заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители ответчика требования заявителей не признали по основаниям, указанным в отзыве на заявление, который вместе с приложенными к нему документами просили приобщить к материалам дела.

Суд на основании ст.159 АПК РФ приобщил отзыв и документы к материалам дела.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства по Республике Татарстан от 24.01.2019 №3/р в период с 01.02.2019 по 20.02.2019 в отношении заявителя была проведена плановая проверка соблюдения МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» законодательства о градостроительной деятельности, в результате которой были выявлены нарушения, которые нашли отражение в акте №1-АП/2019 проверки соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

На основании акта проверки №1-АП/2019 Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства по Республике Татарстан начальнику МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» ФИО2 выдано предписание №1-ПП/2019 от 19.02.2019, которым предписано:

1. В срок до 20 мая 2019 года привести административный регламент оказания муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, утвержденный постановлением Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани от 11.09.2018 №4855, в соответствие с требованиями градостроительного законодательства с учетом замечаний, указанных в акте проверки.

2. В срок до 05.03.2019 представить объяснение по фактам нарушения срока подготовки, регистрации и выдачи ГПЗУ заявителям, установленного частью 6 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Заявители, не согласившись с выданным предписанием в части пункта 1, посчитав его незаконным и нарушающим их права и законные интересы, обратились в суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы и объяснения представителей сторон и третьего лица, исследовав представленные по делу доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суд считает требования заявителей подлежащими удовлетворению в силу следующего.

Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, ненормативный акт, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: в случае, если данные ненормативный акт, действия (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности оспариваемого ненормативного акта, решений и действий (бездействия) возлагается на соответствующий орган.

В соответствии со ст.6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В силу пункта 4 статьи 7 ГрК РФ осуществление регионального государственного строительного надзора относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

Согласно ст.8.1 ГрК РФ органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлен ст.77 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в силу частей 2, 2.3 - 2.6 которой государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований. Контрольные мероприятия производятся в виде плановых и внеплановых проверок.

Как следует из материалов дела, в отношении Управления проводилась плановая проверка, предметом которой являлось осуществление государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (статья 57.3 ГрК РФ).

Как пояснили представители Министерства в судебном заседании по результатам проведенной проверки были выявлены нарушения, нашедшие свое отражение в акте проверки №1-АП/2019, в частности, установлено несоответствие Административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующим порядок подготовки и выдачи ГПЗУ (ст.57.3 ГрК РФ), а также нарушение установленного частью 6 статьи 57.3 ГрК РФ срока выдачи градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ). На устранение выявленных нарушений должностному лицу Управления ФИО2 было выдано оспариваемое (в части п.1) предписание.

Пунктом 1 предписания Министерство обязало ФИО2 привести административный регламент оказания муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, утвержденный постановлением Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани от 11.09.2018 №4855, в соответствие с требованиями градостроительного законодательства с учетом замечаний, указанных в акте проверки.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия регулирует Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон №210-ФЗ).

Федеральным законом №210-ФЗ установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. К данным уполномоченным органам относятся: федеральные органы исполнительной власти; органы государственных внебюджетных фондов; исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления.

Общие требования к разработке проектов административных регламентов установлены в статье 13 Федерального закона №210-ФЗ, предусматривающей, в том числе проведение независимой экспертизы разрабатываемых проектов на предмет оценки возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций.

В соответствии с п.15 ст.13 Федерального закона №210-ФЗ порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. Местная администрация обладает правами юридического лица и разрабатывает и принимает правовые акты главой муниципального образования, местной администрацией и иными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, согласно ст.43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 11.09.2018 №4855 утвержден Административный регламент предоставления Исполнительным комитетом г. Казани муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, который устанавливает стандарт и порядок предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с п.1.3 указанного Административного регламента муниципальная услуга предоставляется Исполнительным комитетом г. Казани, непосредственный исполнитель – МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани».

В рассматриваемом случае, поскольку органом, предоставляющим муниципальную услугу по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, является Исполнительный комитет г. Казани, утвердивший своим постановлением Административный регламент предоставления соответствующей муниципальной услуги, соответственно, любые изменения в указанный Административный регламент возможны только путем издания соответствующего постановления указанного муниципального органа.

Вместе с тем, оспариваемое предписание на внесение соответствующих изменений в Административный регламент предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка выдано начальнику Управления ФИО2, как непосредственному исполнителю оказываемой муниципальной услуги, которая в пределах своих полномочий не имеет возможности исполнить выданное ей предписание в оспариваемой части.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания (административную ответственность по ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В предписании об устранении выявленных нарушений должно быть указано требование об устранении выявленных нарушений, а также указание на нормативные правовые акты, требования которых нарушены.

Содержащиеся в предписании административного органа формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.

Таким образом, предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

В предписании уполномоченное должностное лицо проверяющего органа должно указать, в том числе, положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих обязательные требования, нарушение которых было выявлено по результатам проверки; требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований и порядок, а также срок их исполнения.

Следовательно, предписание органа, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть, на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом в предписании должны быть указаны законные и обоснованные меры для их устранения, данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

При этом, исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Предписание надзорного органа предполагает указание на нарушенную норму закона, четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Предписание, выданное на устранение выявленных контролирующим органом нарушений, не должно нести в себе двоякий смысл и необходимость додумывания какие именно действия необходимо совершить лицу, которому адресовано выданное предписание, на устранение конкретных нарушений.

Таким образом, поскольку по своей правовой природе предписание представляет собой акт, исходящий от государственного органа, обладающего властными полномочиями, содержащий властное волеизъявление, имеющий обязательный характер, порождающий правовые последствия для конкретной организации (юридического или физического лица), и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, то в связи с установленными обстоятельствами, суд приходит к выводу о несоответствии обжалуемого предписания требованиям закона и нарушении прав лица, которому выдано данное предписание, в связи с чем предписание №1-ПП/2019 от 19.02.2019 в оспариваемой части подлежит признанию недействительным.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Вопрос о распределении государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку согласно подпункту 1.1. пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации стороны освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Татарстан

Р Е Ш И Л :

Заявление удовлетворить.

Признать незаконным пункт 1 предписания Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства по Республике Татарстан, г. Казань, от 19.02.2019 №1-ПП/2019.

Обязать Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства по Республике Татарстан, г. Казань, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Татарстан.

Судья Л.В. Хамидуллина