Решение от 28 августа 2023 г. по делу № А65-15788/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

ул.Ново-Песочная, д.40, г.Казань, Республика Татарстан, 420107

E-mail: info@tatarstan.arbitr.ru

http://www.tatarstan.arbitr.ru

тел. (843) 533-50-00

=====================================================================


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г.Казань Дело №А65-15788/2023


Резолютивная часть решения объявлена 24 августа 2023 года

Полный текст решения изготовлен 28 августа 2023 года


Арбитражный суд Республики Татарстан в составе председательствующего судьи Бредихиной Н.Ю. ,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Сафиной Р.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, об отмене Постановления от 31.05.2023 №3 (по уточненному требованию по состоянию на 25.07.2023),

при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора –Зеленодольской городской прокуратуры,

с участием:

от заявителя – представитель ФИО1 по доверенности от 09.01.2023 №03-2/22ДСП, диплом;

от ответчика – представитель ФИО2 по доверенности от 30.12.2022 №173-Д, диплом;

от третьего лица - не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, (далее – заявитель, Исполком) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан (далее – ответчик, Управление) об отмене Постановления от 04.06.2021 №53 (по первоначально заявленным требованиям).

Определением Арбитражного суда Республики Татарстан от 05.06.2023 к участию в деле в порядке ст.51 АПК РФ привлечено третье лицо, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора - Зеленодольская городская прокуратура.

До начала судебного заседания 25.07.2023 от заявителя поступило заявление об уточнении заявленных требований, где заявитель просит отменить постановление от 31.05.2023 №3, поскольку в заявлении допущена опечатка - неверно указан номера и дата оспариваемого постановления.

Суд в порядке ст.49 АПК РФ удовлетворил ходатайство представителя заявителя и принял уточненные требования.

Третье лицо в судебное заседание не явилось, о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом извещено.

Судом вынесено протокольное определение о рассмотрении дела в отсутствие третьего лица в порядке ст. 156 АПК РФ.

В судебном заседании представитель ответчика заявила ходатайство о приобщении к материалам дела фотоматериалов в количестве 7 шт., судебной практики.

Суд в порядке ст.159 АПК РФ удовлетворил ходатайство представителя ответчика и приобщил указанные документы к материалам дела.

В судебном заседании представитель заявителя поддержала уточненные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в уточненном заявлении.

В судебном заседании представитель ответчика уточненные требования не признала, по мотивам указанным в отзыве.

Как следует из материалов дела, государственным инспектором по использованию и охране земель Зеленодольского района РТ 20.04.2023 составлен акт № б/н выездного обследования объекта земельных отношений , которым установлено складирование твердых бытовых отходов на земельном участке сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 16:20:080803:1571.

На основании изучения указанного акта обследования земельного участка 26.05.2023 Зеленодольской городской прокуратурой в присутствии представителя вынесено постановление о возбуждении в отношении заявителя производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого 31.05.2023 главным государственным инспектором по использованию и охране земель Зеленодольского отдела Управления Росреестра по РТ в присутствии представителя юридического лица вынесено оспариваемое постановление №3 о назначении административного наказания по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 700 000 рублей, а также вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Не согласившись с вынесенным постановлением, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением по настоящему делу.

Исследовав представленные материалы и доказательства по делу в их совокупности, заслушав представителей сторон судебном заседании, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Таким образом, арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд, не связанный с доводами, содержащимися в заявлении, обязан проверить оспариваемое постановление в полном объеме.

Из оспариваемого постановления следует, что «…согласно акту выездного обследования от 20.04.2023 на земельном участке с кадастровым номером 16:20:080803:1571 сельскохозяйственного назначения, с уточненной площадью 2211782 кв.м. расположенного по адресу: Республика Татарстан, Зеленодольский муниципальный район, Осиновское сельское поселение осуществляется складирование твердых бытовых отходов.

Согласно сведениям ЕГРН вышеуказанный земельный участок категории земель сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования – для иных видов сельскохозяйственного производства находится в государственной собственности, соответственно в распоряжении Исполкома».

Далее, в оспариваемом постановлении отражено, что в результате складирования твердых бытовых отходов вышеуказанный земельный участок приведен в непригодное для использования состояние в соответствии с видом разрешенного использования и со ссылкой на предусмотренную статьей 42 Земельного кодекса РФ обязанность собственников и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, и сделан вывод о том, что в действиях Исполнительного комитета усматривается состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Из оспариваемого постановления также следует, что установлены причины и условия, способствовавшие совершению административного правонарушения. Причинами и условиями явились непринятие достаточных мер Исполнительным комитетом по недопущению административного правонарушения при использовании земельного участка с кадастровым номером 16:20:080803:1571.

Согласно части 1 статьи 8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Оспариваемым постановлением, исходя из кадастровой стоимости земельного участка и с учетом, установленных частью 3 статьи 3.5 КоАП РФ ограничений, административный штраф определен в размере 700 000 рублей.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), на которую в оспариваемом постановлении имеется ссылка, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, действительно обязаны, в частности, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 14, статьями 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (пункт 11 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ). Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации). Согласно части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

В соответствии со статьей 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, указанными в его статье 3.1, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами не установлено иное; отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими (пункт 1); предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется, в частности, органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом (пункт 2); исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, также являются органами, уполномоченными на заключение в отношении таких земельных участков договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на принятие решений о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и на выдачу разрешения на использование земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (пункт 4).

В данном случае, из материалов дела следует, что право собственности на земельный участок не зарегистрировано, он находится в государственной собственности, то есть относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена. Следовательно, Исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района собственником данного земельного участка не является, но имеет право распоряжаться им в объеме, предусмотренном пунктом 4 статьи 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения. Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (статья 12 Земельного кодекса Российской Федерации).

Если в силу пункта 3 статьи 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи, то в силу статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами, объектами капитального строительства и некапитальными строениями.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Между тем, оспариваемое постановление содержит вывод о том, что земельный участок сельскохозяйственного назначения используется не по целевому назначению.

Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Статья 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, пункт 3 которой относит к вопросам местного значения городского округа организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах округа; участие в организации деятельности по сбору (в том числе, раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Пункт 3 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" также относит участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами.

Статьей 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и статьей 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Приведенные правовые нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" относят к вопросам местного значения городского округа организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Однако, материалы дела не содержат допустимых и достоверных доказательств того, что именно Исполком осуществлял на земельном участке сельскохозяйственного назначения складирование твердых бытовых отходов и является лицом, чья деятельность по складированию твердых бытовых отходов привела земельный участок в непригодное для использования состояние.

Изложенные в акте выездного обследования от 20.04.2023 сведения о складировании Исполнительным комитетом на земельном участке твердых бытовых отходов и приложенные к нему фотоматериалов и схематический чертеж не подтверждают то, что такие действия осуществлены Исполкомом.

Фотоматериалы, приложенные к акту проверки, не подтверждают использование земельного участка Исполкомом, поскольку из них не представляется возможным установить месторасположение участка, его координаты, способы использования, а также лиц, осуществляющих деятельность на земле, виды такой деятельности.

Акт выездного обследования объекта земельных отношений от 20.04.2023 не содержит сведений о том, что проводились измерения площади земельного участка с помощью специальных средств.

Процессуальным законодательством, в частности ч. 4 ст. 210 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В нарушение приведенных положений закона, административным органом не доказана объективная сторона деяния и не зафиксировано событие правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Суд приходит к выводу о том, что материалами проверки не зафиксирован факт совершения Исполкомом активных действий по использованию земельного участка, не соответствующему установленному виду разрешенного использования.

Допустимыми доказательствами факт совершения Исполнительным комитетом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, не подтвержден, и не может быть вменен Исполнительному комитету, только исходя из его права на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и обязанностей собственников земельных участков и лиц, не являющихся их собственниками, установленных статьей 42 ЗК РФ, в частности, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, приводя в качестве обоснования статью 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

Между тем, суд считает, что наличие у органов местного самоуправления муниципального района полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления обязанностей, касающихся непосредственного использования ни кому не предоставленных земельных участков сельскохозяйственного назначения. То обстоятельство, что в силу закона Исполком является органом полномочным распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не свидетельствует о том, что он в полном объеме несет обязанности собственника.

Даже в случае, если орган местного самоуправления и являлся бы собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения, то это не означает, что Исполком обязан непосредственно осуществлять сельскохозяйственную деятельность.

Из правовой позиции, отраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. N 27-П следует, что наделение указанных органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (при том что неразграниченные земли по-прежнему составляют значительную часть земельного фонда страны), не позволяет рассматривать эти полномочия как связанные исключительно с решением вопросов местного значения, на что уже обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 3 июля 2019 года N 26-П.

Из пункта 7 того же Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. N 27-П также следует, что между тем органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Кроме того, наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени "государственного" собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.

В силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 года N 26-П и от 26 апреля 2016 года N 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

В указанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации изложен вывод о том, что использование в правоприменительной практике положений статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и пунктов 16-18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в качестве нормативного основания для возложения на органы местного самоуправления муниципальных образований безусловной обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией указанных мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах соответствующих муниципальных образований на земельных участках, находящихся в государственной собственности, либо на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, влечет нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также нарушение принципа единства системы публичной власти и, кроме того, нарушение конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления и на благоприятную окружающую среду, а потому противоречит статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133 Конституции Российской Федерации.

Учитывая универсальность выводов Конституционного Суда Российской Федерации, суд считает, что изложенный выше вывод применим по отношению к не распределенным землям, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях обнаружения фактов порчи, невыполнения обязанностей по рекультивации, использования не по целевому назначению таких земель и земельных участков.

Указанные обстоятельства, свидетельствуют о недоказанности факта совершения заявителем административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, и о не правомерности привлечения его к административной ответственности.

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании изложенного, суд считает уточненные требования заявителя подлежащими удовлетворению, оспариваемое постановление подлежащим отмене.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Татарстан,

Р Е Ш И Л :

Уточненное заявление удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Зеленодольского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан № 3 от 31.05.2023 г.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в десятидневный срок.


Председательствующий судья Н.Ю. Бредихина