Решение от 4 июня 2022 г. по делу № А45-7879/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А45-7879/2022
г. Новосибирск
4 июня 2022 года
резолютивная часть решения объявлена 30 мая 2022 года

решение в полном объеме изготовлено 4 июня 2022 года

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Галкиной Н.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления имущественных отношений администрации ЗАТО Северск, г. Северск (ИНН <***>)

к Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, г. Новосибирск (ИНН <***>)

о признании незаконным отказа

при участии в судебном заседании представителей

заявителя: не явился, уведомлен

заинтересованного лица: ФИО2, доверенность от 10.901.2022, паспорт, диплом

установил:

управление имущественных отношений администрации ЗАТО Северск (далее – заявитель, управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – заинтересованное лицо, СМРУ Росприроднадзора) о признании отказа от 11.03.2022 № ОД-14-09/3196 в направлении информации о включении объекта размещения отходов «Полигон твердых бытовых отходов в пос. Самусь» в государственный реестр объектов размещения отходов незаконным, обязании направить информацию об объекте размещения отходов «Полигон твердых бытовых отходов в пос. Самусь» в Росприроднадзор для включения объекта в государственный реестр объектов размещения отходов.

Требования заявителя мотивирован тем, что отказ в передаче информации в Росприроднадзор для подготовки приказа о включении полигона в ГРОРО в связи с отсутствием положительного заключения государственной экологической экспертизы является незаконным, так как государственным органом во внимание не был принят факт того, что во время прохождения в 2011 году экспертиз и необходимых согласований проектной документации, пункт 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «Об экологической экспертизе» был изложен в иной редакции, согласно которой объектом государственной экологической экспертизы являлись объекты размещения и обезвреживания отходов (одновременно). В настоящее время, для проектной документации, подготовленной в отношении объектов размещения отходов, необходимо проведение ГЭЭ (независимо от того осуществляется ли обезвреживание). Соответствующее уточнение в части включения в данную норму союза «или» было предусмотрено только статьей 3 Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ. Данное правовое противоречие создает административный барьер для постановки объекта в ГРОРО и влечет нарушение имущественных прав муниципального образования «Городской округ ЗАТО Северск» на получение дохода от использования муниципального имущества. Полагает, что противоречия нормативно-правовой базы во временном разрезе (2011-2019 годы) создают условия, при которых эксплуатация объекта, построенного в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экспертизы, с современным оснащением полигона, становится невозможной, что в условиях дефицита мощностей по размещению отходов является неприемлемым.

По ходатайству управления судом организовано онлайн-заседание с использованием систем веб-конференции, доступных в сервисе «Картотека арбитражных дел», размещенном на официальном сайте суда в сети Интернет. Судом открыто судебное заседание с использованием средств веб-конференции онлайн-сервиса «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседание), обеспечена техническая возможность подключения участников процесса. Судом установлено, что средства связи суда воспроизводят видео- и аудиосигнал надлежащим образом, технические неполадки отсутствуют, представителю заявителя обеспечена возможность дистанционного участия в судебном заседании.

Представитель заявителя право на дистанционное участие в процессе не реализовал, в том числе не обеспечил подключение к системе веб-конференции, не принял участие в онлайн-заседании по причинам, находящимся вне контроля суда.

Заинтересованное лицо в отзыве не признало заявленные требования, указав, что отказ обоснован, обязанность по проведению государственной экологической экспертизы объекта размещения отходов в 2011 году предусмотрена статьями 49 и 51 Градостроительный кодекс Российской Федерации, статьей 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» Российской Федерации и Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал возражения против заявления.

Рассмотрев материалы дела, суд установил.

Управление является отраслевым органом Администрации ЗАТО Северск, осуществляющим полномочия собственника в отношении муниципального имущества в порядке установленном законодательством, нормативными актами городского округа ЗАТО Северск и Положением об управлении, утвержденным решением Думы ЗАТО Северск от 24.06.2021 № 15/1. Управление осуществляет полномочия по управлению муниципальным имуществом (за исключением жилищного фонда), ведению бухгалтерского учета и содержанию имущества, составляющего муниципальную казну, ведению реестра муниципального имущества, по оказанию муниципальных услуг, а также правоприменительную деятельность в сфере имущественных и земельных отношений.

С целью улучшения экологического состояния внегородских территорий ЗАТО Северск управлением капитального строительства Администрации ЗАТО Северск (далее - УКС) в 2010 году была заказана разработка проектной сметной документации объекта капитального строительства «Строительство полигона твердых бытовых отходов в пос.Самусь» (далее - объект).

На проектную документацию 25.01.2011 УКСом получено положительное заключение государственной экспертизы № 70-1-5-0011-11, выданное областным государственным учреждением «Управление государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий Томской области».

Комитетом архитектуры и градостроительства Администрации ЗАТО Северск УКСу выдано 27.12.2011 разрешение на строительство объекта № RU 70304000-049/11 с окончательным сроком действия до 28.10.2020.

В июле 2013 года начато строительство объекта. В августе 2014 года работы приостановлены, произведена консервация объекта в связи с необходимостью строительства подъездной дороги к полигону.

В 2019 году на завершение строительства объекта из бюджета Томской области и бюджета ЗАТО Северск выделено финансирование на продолжение строительства. Объект расконсервирован, строительство продолжено по утвержденной в 2011 году проектно-сметной документации. Контроль за выполнением работ осуществлял Ростехнадзор по Томской области.

С учетом того, что строительство было начато в 2013 году, требование о проведении экологической экспертизы проектной документации объекта от СМРУ Росприроднадзора не поступало. В 2019 году УКСом продолжено строительство объекта по проектной документации, получившей положительное заключение в 2011 году.

Строительные работы завершены в декабре 2019 года.

По результатам итоговой проверки Ростехнадзора по Томской области УКСом получено заключение от 31.12.2019 № Т-44/1 о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

31.12.2019 УКСом получено разрешение на ввод объекта в эксплуатацию №RU 70304000-015а-19.

Объект «Полигон твердых бытовых отходов в пос.Самусь» внесен в Единый государственный реестр недвижимости 27.04.2020 и поставлен на учет в муниципальную казну ЗАТО Северск 06.11.2020 года.

Управлением с ООО «АБФ Система» заключен договор аренды муниципального имущества от 06.11.2020 № 166.

В рамках реализации данного договора арендатор обязан был начать эксплуатацию полигона не позднее 160 дней с даты подписания договора, в том числе получить лицензию на право осуществления деятельности по размещению отходов и обеспечить включение объекта в Государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО).

В целях включения объекта в ГРОРО арендатором проведена инвентаризация объекта в соответствии с Правилами № 49.

По результатам инвентаризации ООО «АБФ Система» на основании имеющихся фактических данных о полигоне составлена характеристика объекта размещения отходов (ОРО) «Полигон твердых бытовых отходов в пос. Самусь» и направлена в СМРУ Росприроднадзора для включения Объекта в ГРОРО.

Вследствие невозможности эксплуатации объекта по независящим от арендатора причинам, договор аренды расторгнут, объект возвращен управлению.

Управление обратилось в СМРУ Росприроднадзора с заявлением от 05.03.2022 № 21-01-12/518 о включении объекта в ГРОРО.

СМРУ Росприроднадзора письмом от 11.03.2022 № ОД-14-09/3196 отказано в передаче информации в Росприроднадзор для подготовки приказа о включении полигона в ГРОРО в связи с отсутствием положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Управление, полагая отказ незаконным и нарушающим его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Изучив и проверив представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Согласно части 6 статьи 12 Закона № 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (статья 7 Закона № 89-ФЗ).

Приказом Министерства природных ресурсов от 30.09.2011 № 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов (далее - Порядок № 792), который устанавливает процедуры сбора, обработки, систематизации и представления информации о видах отходов, их происхождении, химическом и (или) компонентном составе, агрегатном состоянии и физической форме, классе опасности, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

В силу пункта 16 Порядка № 792 государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО) включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 18 Порядка № 792 ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 49 (далее - Правила № 49).

При этом пунктом 19 Порядка № 792 предусмотрено, что территориальные органы Росприроднадзора в 10-дневный срок с даты поступления от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего объект размещения отходов, характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, представляют в Росприроднадзор следующую информацию о данном объекте размещения отходов, предлагаемом для включения в ГРОРО:

1) наименование объекта размещения отходов;

2) назначение объекта размещения отходов («хранение отходов» либо «захоронение отходов») с указанием наименований основных видов размещаемых отходов и их кодов по ФККО;

3) местонахождение объекта размещения отходов - код по Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления (ОКАТО) и наименование ближайшего населенного пункта;

4) сведения о наличии негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов («имеется» либо «отсутствует») на основании данных мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;

5) предложение по порядковому номеру объекта размещения отходов по территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

6) сведения о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, эксплуатирующем объект размещения отходов, включая: наименование, место нахождения юридического лица, фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства.

Росприроднадзор в 15-дневный срок с даты регистрации информации об объекте размещения отходов, поступившей из территориального органа Росприроднадзора: рассматривает указанную информацию, присваивает номер объекту размещения отходов в ГРОРО, принимает правовые акты о включении объектов размещения отходов в ГРОРО с периодичностью не реже 1 раза в месяц (пункту 20 Порядка № 792).

Началом проведения процедуры по включению ОРО в ГРОРО считается дата поступления в территориальный орган Росприроднадзора от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего ОРО, характеристики ОРО. Окончанием процедуры по включению ОРО в ГРОРО является принятие Росприроднадзором правового акта о включении ОРО в ГРОРО, либо регистрация информационного письма территориального органа Росприроднадзора в адрес хозяйствующего субъекта о необходимости доработки представленной информации в соответствии с Правилами № 49. Таким образом, территориальный орган Росприроднадзора готовит для Росприроднадзора информацию в целях внесения изменений и дополнений в ГРОРО на основании результатов инвентаризации объекта размещения отходов, проведенной владельцем такого объекта.

В письме от 11.03.2022 № ОД-14-09/3196 СМРУ Росприроднадзора в обоснование довода об отсутствии оснований для передачи характеристики в отношении объекта в Росприроднадзор, ссылалось на отсутствие информации о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию на строительство ОРО.

Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Закон № 174-ФЗ) регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Согласно статье 1 Закона № 174-ФЗ экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Пунктом 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ (в редакции, действовавшей до 01.07.2015) объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является, в том числе проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности.

Форма и порядок заполнения характеристики объекта размещения отходов установлен Правилами № 49. В строке 7 формы необходимо указывать информацию о проведенной государственной экологической экспертизы на проектную документацию на строительство ОРО. Из информации указанной в строке 6 следует, что проектная документация для строительства ОРО была подготовлена УКСом в 2010 году, которая подлежала обязательной государственной экологической экспертизе.

Частью 4.1 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) в редакции Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ, установлено, что государственная экспертиза проектной документации всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, при условии, если иное не установлено Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», проводятся федеральным органом исполнительной власти, указанным в абзаце первом части 3 статьи 6.1 ГрК РФ, или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением, за исключением случаев, если указом Президента Российской Федерации в отношении объектов обороны и безопасности или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации в отношении объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, а также в отношении объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности, определены иные федеральные органы исполнительной власти.

Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (часть 5 статьи 49 ГрК РФ).

Статьей 51 ГрК РФ определен порядок выдачи разрешения на строительство в соответствии с которой, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 статьи 51 ГрК РФ федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 ГрК РФ), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 ГрК РФ (подпункт 4 пункта 7 статьи 51 ГрК РФ).

Подпунктом 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются, в том числе, проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I -V класса опасности (подпункт 7.2 введен Федеральным законом от 30.12.2008 № 309-ФЗ).

Как установлено материалами дела и не отрицается заявителем, проектная документация ОРО государственную экологическую экспертизу не проходила.

Довод заявителя о том, что государственная экологическая экспертиза обязательна только в отношении объектов, которые одновременно связаны как с размещением, так и обезвреживанием отходов, основан на неверном толковании законодательства.

В сфере охраны окружающей среды действует презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (статья 3 Закона № 174-ФЗ).

Поскольку государственная экологическая экспертиза согласно статье 1 Закона № 174-ФЗ проводится в целях предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, лицо, заинтересованное в реализации своих планов, обязано доказать экологическую безопасность своей планируемой деятельности посредством проведения экологической экспертизы.

В статье 1 Закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» дается расшифровка понятий используемых в данном законе, так:

- объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов;

- объекты хранения отходов - специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;

- размещение отходов - их хранение и захоронение;

- хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения, а под захоронением - изоляцию отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

- обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Следовательно, несмотря на употребление законодателем союза и, размещение отходов и их обезвреживание являются различными, самостоятельными технологическими процессами, неразрывно не обуславливающими друг друга, так же как хранение и захоронение. Размещение отходов возможно без их обезвреживания, равно как мероприятия по обезвреживанию отходов не связаны с их безусловным размещением.

Все отходы, согласно статье 4.1 Закона № 89-ФЗ оказывают негативное воздействие на окружающую среду, различается лишь степень негативного воздействия на окружающую среду. Размещение, а также обезвреживание отходов, осуществляются в целях снижения этого негативного влияния.

Довод заявителя о том, что на спорный объект не распространяются правила о прохождении государственной экологической экспертизы отклоняется судом.

Из содержания пункта 6 статьи. 49 Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ следует, что заявитель обладает правом не представлять проектную документацию на объект размещения отходов только в том случае, если он введен в эксплуатацию или разрешение на его строительство выдано до дня вступления в силу данного Федерального закона, т.е. до 11.01.2009.

Таким образом, анализ вышеперечисленных правовых норм в их системной взаимосвязи позволяет прийти к выводу, что обязанность управления по проведению государственной экологической экспертизы ОРО была предусмотрена в 2011 году, в связи с чем, суд пришел к выводу о несостоятельности доводов заявителя.

Ссылка управления на судебную практику не принимается судом, так как указанные судебные акты приняты по обстоятельствам, не тождественным установленным по настоящему делу и не опровергают выводов суда.

Таким образом, отказ СМРУ Росприроднадзора в направлении информации об ОРО «Полигон твердых бытовых отходов в пос. Самусь» в государственный реестр объектов размещения отходов обоснован.

При таких обстоятельствах, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд (город Томск).

Решение может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу, в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (город Тюмень) при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Новосибирской области.


Судья

Н.С. Галкина