Решение от 27 января 2017 г. по делу № А62-6928/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СМОЛЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Большая Советская, д. 30/11, г.Смоленск, 214001

http:// www.smolensk.arbitr.ru; e-mail: info@smolensk.arbitr.ru

тел.8(4812)24-47-71; 24-47-72; факс 8(4812)61-04-16

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

город Смоленск

27.01.2017Дело № А62-6928/2016

Резолютивная часть решения оглашена 20 января 2017

Полный текст решения изготовлен 27 января 2017 года

Арбитражный суд Смоленской области в составе судьи Печориной В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Администрации Татарского сельского поселения Монастырщинского района Смоленской области (ОГРН <***>; ИНН <***>)

к государственному инспектору отдела общего промышленного надзора Управления Ростехнадзора по Смоленской области ФИО2, Центральному Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: АО "Газпром газораспределение Смоленск" (ОГРН <***>, ИНН <***>),

о признании незаконным и отмене постановления № 12.2-Пс/0280-0509пл-2016 о назначении административного наказания от 15.09.2016,

при участии:

от заявителя: не явились, отказано в удовлетворении ходатайства об отложении судебного разбирательства;

от ответчиков: ФИО2 – представитель (доверенность от 01.02.2016), ФИО3 – представитель (доверенность от 29.12.2016)

от третьего лица: ФИО4 – представитель (доверенность от 28.12.2016)

установил:

Администрация Татарского сельского поселения Монастырщинского района Смоленской области (далее по тексту – Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к государственному инспектору отдела общего промышленного надзора Управления Ростехнадзора по Смоленской области ФИО2, Центральному Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее по тексту – Управление, ответчик) о признании незаконным и отмене постановления № 12.2-Пс/0280-0509пл-2016 о назначении административного наказания от 15.09.2016.

Определением Арбитражного суда Смоленской области к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено АО "Газпром газораспределение Смоленск".

Одновременно заявителем представлено ходатайство о восстановлении срока подачи заявления о признании незаконным постановления административного органа, мотивированное тем обстоятельством, что 23.09.2016 в пределах установленного десятидневного срока обжалования Администрация Татарского сельского поселения Монастырщинского района Смоленской области подала административное исковое заявление об оспаривании настоящего в Монастырщинский районный суд Смоленской области, который определением от 26.09.2016 отказал в принятии административного искового заявления в связи с тем, что данное заявление подлежит рассмотрению в арбитражном суде, что повлекло увеличение срока для подачи заявления.

Признавая указанные причины уважительными, а также учитывая незначительный пропуск срока и то обстоятельство, что право суда на восстановление пропущенного срока обусловлено необходимостью обеспечения полноты реализации права на судебную защиту и доступностью к правосудию при обжаловании ненормативных актов государственных органов, что согласуется с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, судом восстановлен пропущенный Администрацией срок для обжалования постановления административного органа.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Центрального управления Ростехнадзора от 25.07.2016 №С-509-пр в отношении Администрации Татарского сельского поселения Монастырщинского района Смоленской области проведена плановая выездная проверка с целью контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, требований технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления при эксплуатации опасного производственного объекта - сеть газоснабжения, в том числе межпоселковая д. Мигновичи Монастырщинского района Смоленской области, per. №А04-21347-0001, расположенного по адресу: Смоленская область, Монастырщинский район, д. Мигновичи.

По результатам проверки выявлены нарушения требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности (акт проверки от 09.09.2016 №12.2-0509пл-А/0145-2016):

-не имеется лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности;

-ответственный за осуществлением производственного контроля ФИО5 не прошла аттестацию по промышленной безопасности;

-не имеется документации о порядке расследования причин инцидентов на опасном производственном объекте, их учета и анализа, утвержденной организацией, эксплуатирующей поднадзорный объект и согласованный с территориальным органом ответчика, осуществляющим надзор за данным объектом.

Постановлением о назначении административного наказания от 15 сентября 2016 года № 12.2-Пс/0280-0509пл-2016, вынесенным инспектором отдела общего промышленного надзора Управления Ростехнадзора по Смоленской области ФИО2, Администрация Татарского сельского поселения Монастырщинского района Смоленской области привлечена к административной ответственности за совершенное административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 200000 рублей.

Администрация, ссылаясь на то обстоятельство, что наличие в собственности муниципального образования объекта газоснабжения не является основанием для признания органа местного самоуправления организацией, эксплуатирующей указанный объект и, соответственно, заявитель не может быть признан субъектом вмененного административного правонарушения, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением. В обоснование приведенных в заявлении доводов Администрация ссылается на то обстоятельство, что в целях определения организации, ответственной за эксплуатацию опасного производственного объекта, заключила договор со специализированной организацией - АО «Газпромраспределение Смоленск» на техническое обслуживание объекта газораспределения, расположенного по адресу: Смоленская область, Монастырщинский район, д. Мигновичи, в соответствии с подпунктом 3.1.3 которого АО «Газпром газораспределение Смоленск», имея лицензии на все необходимые виды деятельности в отношении газовых сетей (и на эксплуатацию, и на техническое обслуживание, и т.п.), в период действия договора осуществляет виды деятельности, непосредственно связанные с эксплуатацией объекта газораспределения: осуществление ведения эксплуатационной документации; осуществление производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности в рамках действующего договора; обеспечивают поверку приборов, необходимых для эксплуатации объекта и т.д.

Ответчиком представлен отзыв на заявление, в котором предъявленные требования не признаны со ссылкой на то обстоятельство, что заключение договора на техническое обслуживание со специализированной организацией не изменяет лицо, ответственное за эксплуатацию опасного производственного объекта, так как такое лицо определяется на основании права владения и пользования объектом.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ все имеющиеся в материалах дела документы, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, суд полагает, что предъявленные требования подлежат удовлетворению, исходя из следующего.

Частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ (далее по тексту - Закон № 116-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 указанного Закона под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Статьей 2 Закона № 116-ФЗ предусмотрено, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 6 этого же Закона к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности; подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях.

Согласно статье 2, пункту 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к названному закону. В частности, объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, в том числе горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также соблюдать условия указанной лицензии и установленного нормативными документами порядка эксплуатации опасного производственного объекта.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

На основании пункта 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, спорный объект газораспределения находится в собственности муниципального образования, целью его использования является обеспечение жителей Татарского сельского поселения природным газом как основным коммунальным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность местного населения.

С учётом изложенного, договор, заключенный с АО «Газпром газораспределение Смоленск», на который в обоснование своих доводов ссылается Администрация, сам по себе не лишает орган местного самоуправления статуса организации, использующей, то есть эксплуатирующей указанный опасный производственный объект.

Заключение данного договора свидетельствует лишь о выполнении Администрацией своих полномочий эксплуатирующей организации, а именно, осуществление технического обслуживания объекта специализированной организацией.

При этом тот факт, что Администрация не относится к специализированным организациям, не свидетельствует о том, что Администрация не имеет возможности (не наделена соответствующими полномочиями) для организации надлежащей эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями законодательства в области промышленной безопасности. Отсутствие каких-либо иных организационных или материальных средств для организации надлежащей эксплуатации объекта не свидетельствует об отсутствии вины органа местного самоуправления, который обязан был в связи с принятием в пользование опасного производственного объекта организовать выполнение всех предусмотренных законом мер для обеспечения законности использования сети газораспределения.

В преамбуле Закона № 116-ФЗ указано, что его положения распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

В связи с изложенным, статус органа местного самоуправления сам по себе не выводит данный орган из под юрисдикции Закона № 116-ФЗ.

В данной связи суд учитывает, что в материалах дела отсутствуют доказательства передачи Администрацией спорного объекта в эксплуатацию, в пользование иным организациям. Заключённый Администрацией с АО «Газпром газораспределение Смоленск» договор не содержит положений о передаче данной порядной организации сети газораспределения в эксплуатацию, в пользование.

В соответствии с пунктом 3.1.3 договора его предметом являются выполнение подрядной организацией по поручению заказчика (администрации) ремонтно-технического обслуживания сети газораспределения, в том числе: осуществление ведения эксплуатационной документации; осуществление производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности в рамках действующего договора; обеспечивают поверку приборов, необходимых для эксплуатации объекта и т.д.

Из отзыва третьего лица АО «Газпром газораспределение Смоленск» также следует, что данная организация не являются организацией, эксплуатирующей спорный объект, а выполняет подрядные ремонтно-технические работы на объекте в соответствии с условиями указанного договора.

На основании изложенного, суд соглашается с доводом ответчика о том, что опасный производственный объект Администрацией другим специализированным организациям в пользование не передавался, в связи с чем у кого-либо кроме органа местного самоуправления отсутствуют надлежащим образом оформленные полномочия по использованию спорного объекта для обеспечения выполнения всех предусмотренных законом мер по соблюдению требований законодательства в области промышленной безопасности.

При таких обстоятельствах исключение Администрации из числа лиц, эксплуатирующих спорный объект, при отсутствии иных лиц, законно использующих спорную сеть газораспределения, может повлечь за собой ситуацию, при которой отсутствует субъект, обязанный обеспечить в отношении опасного производственного объекта выполнение всех предусмотренных мер промышленной безопасности, при том, что невыполнение указанных мер создает существенную угрозу жизненно важным интересам личности и общества, заключающимся в необходимости защиты от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Вместе с тем суд приходит к выводу о ненадлежащей квалификации административным органом действий Администрации, выразившихся в осуществлении эксплуатации опасного производственного объекта без получения соответствующей лицензии.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности подлежит лицензированию.

Порядок лицензирования эксплуатации названных объектов определен Положением о лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденным постановлением Правительства от 10.06.2013 № 492.

Осуществление подлежащей лицензированию предпринимательской деятельности независимо от ее вида и сферы, в которой она осуществляется, посягает на отношения, возникающие в связи с лицензированием отдельных видов деятельности, регулируемые Законом № 99-ФЗ и принятыми на его основе иными нормативными правовыми актами.

Следовательно, осуществление лицом любого вида предпринимательской деятельности без лицензии образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, образуют действия (бездействие) по нарушению требований промышленной безопасности и лицензионных условий.

Данная норма является специальной по отношению к статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только в указанной части (нарушение требований промышленной безопасности и условий лицензии), но не в части отсутствия лицензии, что не противоречит разъяснениям пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.206 № 18.

Осуществление деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В этой связи осуществление заявителем деятельности, связанной с эксплуатацией опасных производственных объектов, без лицензии на эксплуатацию таких объектах не может быть квалифицировано по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Данный вывод подтверждается постановлением Верховного суда Российской Федерации от 02.03.2015 № 301-АД14-9043, постановлениями Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2014 по делу №А23-3268/14, от 12.04.2016 по делу № А62-8348/15.

С учетом изложенного Управлением дана неправильная квалификация совершенного заявителем правонарушения.

Согласно пункту 9 постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене в указанной части.

В остальной части допущенных нарушений (не имеется документации о порядке расследования причин инцидентов на опасном производственном объекте, непрохождение ответственным лицом соответствующей аттестации в органах технического надзора) суд приходит к выводу о наличии в действиях (бездействии) заявителя состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Установленные факты правонарушения свидетельствуют о том, что Администрацией не были приняты все зависящие от нее меры по соблюдению норм и правил, регулирующих спорные правоотношения. Доказательств, подтверждающих невозможность соблюсти требования законодательства в области промышленной безопасности, суду ответчиком не представлены.

Вместе с тем (с учетом неверной квалификации действий заявителя по одному из нарушений – осуществление деятельности без лицензии) суд приходит к выводу о малозначительности административного правонарушения, состав которого установлен частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, исходя из нижеследующего.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как следует из пункта 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Таким образом, малозначительность применяется ко всем составам административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ, с учетом оценки судом конкретных обстоятельств.

Категория малозначительности относится к числу оценочных (наряду с виной лица, достаточностью доказательств и др.), в связи с чем определяется в каждом конкретном случае судом самостоятельно исходя из обстоятельств совершенного правонарушения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении от 09.04.2003 № 116-О, руководствуясь положениями статьи 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, суд вправе при малозначительности административного правонарушения освободить лицо от административной ответственности.

Суд принимает во внимание доводы Администрации о совершении действий, направленных на устранение выявленного правонарушения: справка о прохождении курса предаттестационной подготовки от 10.06.2016, платежное поручение от 23.12.2016 об уплате государственной пошлины за выдачу ФИО5 аттестационного удостоверения (т.2, л.д.105, 106), утвержденное органом Ростехнадзора Положение о порядке расследования причин инцидентов их учета на опасных производственных объектах (т.2, л.д. 87), принятие мер для изыскания денежных средств, необходимых для надлежащей эксплуатации объекта (т.2, л.д.103-104).

Исходя из обстоятельств рассматриваемого дела (незначительное количество выявленных нарушений, предпринятые заявителем меры для их устранения), с учетом заключения Администрацией договора на техническое обслуживание опасного производственного объекта со специализированной организацией, обладающей необходимыми лицензиями и обученным персоналом, суд считает возможным квалифицировать совершенное заявителем правонарушение как малозначительное, что в соответствии со статьей 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях служит основанием для освобождения Администрации от административной ответственности, а в соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» основанием для признания незаконным и отмене постановления административного органа.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Признать незаконным и отменить постановление Центрального Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.09.2016 № 12.2-Пс/0280-0509пл-2016 о назначении Администрации муниципального образования Татарского сельского поселения Монастырщинского района Смоленской области (ОГРН <***>; ИНН <***>, <...>, Монастырщинский район, Смоленская область) административного наказания по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, применив положения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в апелляционном порядке в течение десяти дней после его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула) и в кассационном порядке в течение двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в Арбитражный суд Центрального округа (г. Калуга) при условии, что решение суда было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции и имеются основания, предусмотренные частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Смоленской области.

Судья В.А.Печорина