Решение от 12 декабря 2019 г. по делу № А40-267796/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Дело № А40-267796/19-84-2130
г. Москва
12 декабря 2019 года
Резолютивная часть объявлена 11 декабря 2019 года

Решение изготовлено в полном объеме 12 декабря 2019 года


Арбитражный суд города Москвы в составе судьи Сизовой О.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кумыковой Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

ГУ МЧС России по Ярославской области (ул. Кирова, д.5/23, г. Ярославль,150000, ИНН 7604071046, ОГРН 1047600428732)

к 1) Главному государственному инспектору межрегионального отдела государственного строительного надзора и надзора за саморегулирующими организациями О.Е. Галкиной

2) Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

третье лицо: Федеральное государственное казенное учреждение «1 отряд Федеральной противопожарной службы по Ярославской области ФГКУ «1ОФПС по Ярославской области»

о признании незаконным и отмене предписания от 16.10.2019 по делу №5.4-3043-пр-пл-П/0420-2018,


при участии в судебном заседании:

от заявителя: Поздняков В.П. (паспорт, доверенность от 07.10.2019 №113), Лебедев М.Ю. (паспорт, доверенность от 17.05.2019 №3104), Коршунов М.А. (паспорт, доверенность от 23.03.2019),

от ответчика: 1) не явились, извещены; 2) Щербатенко А.Ю. (удостоверение, доверенность от 10.01.2019 №6),

от третьего лица: Бурнашов А.С. (паспорт, доверенность от 01.01.20199 31),


У С Т А Н О В И Л


ГУ МЧС России по Ярославской области (далее – заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному государственному инспектору межрегионального отдела государственного строительного надзора и надзора за саморегулирующими организациями О.Е. Галкиной, Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене предписания от 16.10.2019 по делу №5.4-3043-пр-пл-П/0420-2018.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемое предписание является необоснованным, а также нарушает права и законные интересы Общества.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, пояснениях.

В судебном заседании представитель ответчика возражал против заявленных требований по доводам, изложенным в отзыве.

Представитель третьего лица поддержал позицию заявителя, по доводам изложенным в письменных пояснениях.

Исследовав материалы дела, выслушав сторон, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению, основываясь на следующем.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Из материалов дела следует, что в период с 22 октября по 16 ноября 2018г центральным управлением Ростехнадзора в отношении ФГКУ «1 ОФПС по Ярославской области» проведена выездная проверка на основании распоряжения Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04 октября 2018г №3043-пр. Предметом проверки являлось соответствие выполнения работ и применяемых материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а так же результатов таких работ требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов. Место проведения проверки г. Ярославль, Красная площадь д.8а.

Согласно разрешения на строительство от 24.07.2017г №76-301000-294-2017 Департамента архитектуры и земельных отношений мери г Ярославля, застройщиком объекта является ФГКУ «1 ОФПС по Ярославской области» которое является самостоятельным юридическим лицом.

По итогам проведения проверки составлен акт от 16 ноября 2018г. №5.4.-3043-пр-вн-А0679-2018, в котором указано, что 22.10.2018г с распоряжением о проведении проверки ознакомлен начальник ФГКУ «1 ОФПС по Ярославской области» и вынесено подписание об устранении нарушений при строительстве, реконструкции: объекта капитального строительства №5.4-3042-пр-пл-П/0420-2018г. от 16.11.2018г.

Указанное выше предписание вынесено в отношении Главного управления МЧС России по Ярославской области (далее Главное управление) и вручено представителю Главного управления 23 ноября 2018г., несмотря на то что, проверка в отношении Главного управления не проводилась.

В п. 32 перечня выявленных нарушений акта проверки №5.4-3043-пр-вн-А/0679-2018 от 16.11.2018г, указано на нарушение со стороны Главного управления, которое по мнению надзорного органа, выразилось в не выполнении приемки законченного строительством объекта капитального строительства, что является нарушением требований п. 3, п.п. «д», п. 6 Постановления Правительства РФ от 21.06.2018г №468, п. 4Л.Э4.4. СП 68.13330.2017, ч. 3 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ.

Аналогичное нарушение указано и в предписании об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства №5.4-3043-пр-пл-Ш0420-2018г от 16.11.2018г.

Данное предписание обязывает Главное управление провести приемку соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на её основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий и т.д. и представить акт сдачи-приемки законченного строительством объекта.

Не согласившись с выданным предписанием от 16.10.2019 по делу №5.4-3043-пр-пл-П/0420-2018, Заявитель обратился в Арбитражный суд города Москвы с настоящими требованиями.

В соответствии с ч.4 ст.198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Судом проверено и установлено, что срок обжалования, установленный частью 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры при осуществлении государственного строительного надзора установлены в части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (п. 18 ч.4 ст.1 Федерального закона Российской Федерации от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

- к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения данных проверок, в том числе на основании поступивших в орган государственного строительного надзора извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 ГрК РФ (см. п.п.а) п.2) ч.5 ст.54 ГрКРФ).

- часть 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает требования к документам, оформляемым органами государственного строительного надзора по результатам проведенной проверки, а также указание на конкретного субъекта (лицо, осуществляющее строительство), кому выдается предписание об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Учитывая указанные нормы следует отметить что проверка в отношении Главного управления и начальника Главного управления не проводилась. Главное управление и начальник Главного управления не являются лицами осуществляющими строительство.

О проведении проверки Главное управление и начальник Главного управления не уведомлялись и при её проведении участие не принимали, что повлекло отсутствие возможности реализации своих процессуальных прав.

С актом проверки был ознакомлен представитель ФГБУ «1 ОФПС по Ярославской области», а предписание об устранении нарушений было выдано Главному управлению, что противоречит федеральному законодательству (указанным выше нормативным правовым актам). По данным фактам в Ростехнадзор на стадии составления протокола о совершении административного правонарушения были представлены возражения, которые не были учтены при рассмотрении административного дела (вынесение постановления Ростехнадзора).

Как указано в части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 указанного закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля) (пункт 4 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ).

Таким образом, не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (ч.3 ст.26.2 КоАП РФ).

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (см. ч.3, ч.4 ст. 1.5 КоАП РФ).

В соответствии с п. 4.1. СП 68.13330.2017 по завершении строительства здания оценивается его соответствие требованиям действующего законодательства, технических регламентов, проектной и рабочей документации, результатами которого являются приемка и ввод завершенного строительством здания в эксплуатацию.

Пункт 4.4. СП 68.13330.2017. не устанавливает порядок действий сторон, а закрепляет базовые функции застройщика (технического заказчика) которые осуществляются при организации ввода объекта в эксплуатацию.

Предъявление объекта на проверку Ростехнадзора это одна из процедур проводимых для ввода объекта в эксплуатацию, при которой предъявление акт приемки объекта капитального строительства не предусмотрено.

В соответствии с п. 22 ст. 1 ГрК РФ функции технического заказчика могут выполняться только членом саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства.

Застройщиком согласно разрешения на строительство является ФГБУ «1 ОФПС по Ярославской области».

В соответствии с п. 4.3.3. государственного контракта от 26.09.2017г. №0171100003717000017-0002535-01/57 осуществление независимого строительного контроля за выполнением работ на объекте в соответствии с требованием нормативных актов РФ входит в обязанности подрядчика (ЗАО «ВИТА Групп).

Учитывая данные общие нормы СП 68.13330.2017 требование Ростехнадзора о проведении процедуры приемки объекта со стороны Главного управления уже незаконно, так проверка объекта на соответствие технических регламентов, проектной и рабочей документации осуществляется до подписания акта приемки объекта капитального строительства (п. 4.1. СП 68.13330.2017).

В п. 4.18 СП 6813330.2017 закреплен исчерпывающий перечень документов для предъявления законченного строительством объекта органам государственного строительного надзора (документы касающиеся строительного контроля, исполнительная документация):

- общий и (или) специальный журналы;

- исполнительная документация, в том числе акты освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность, контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также без разборки или повреждения строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения;

- акты об устранении нарушений (недостатков) применительно к выполненным работам, выявленных в процессе проведения строительного контроля и осуществления государственного строительного надзора;

- результаты экспертиз, обследований, лабораторных и иных испытаний выполненных работ, проведенных в процессе проведения строительного контроля;

- документы, подтверждающие проведение контроля качества применяемых строительных материалов;

- документы, подтверждающие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Данный перечень не содержит акт приемки объекта капитального строительства, что совершенно обосновано, так как не имеет отношения к контролю безопасности и эффективности при производстве строительства объекта, а относиться к гражданско-правовым отношениям сторон по контракту.

Учитывая положение данной нормы не следует, что приемка законченного строительством объекта должна осуществляться до предъявления объекта органам государственного строительного надзора.

В соответствии с п. 3 Приказа Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1128 (ред. от 09.11.2017) «Об утверждении и введении в действие Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции...» исполнительная документация представляет собой текстовые и графические материалы, отражающие фактическое исполнение проектных решений и фактическое положение объектов капитального строительства и их элементов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства по мере завершения определенных в проектной документации работ.

Исходя из положений указанной нормы, акт приемки объекта капитального строительства не является исполнительной документацией, т.е. не является документом строительного контроля и соответственно не должен предоставляться в Ростехнадзор.

В п. 13 распоряжения Ростехнадзора от 04.10.2018г №3043-пр о проведении проверки (перечень документов предоставляемых при проверке акт приемки объекта капитального строительства так же отсутствует. Требование документов не указанных в распоряжении не законно, создает административный барьер и выходит за пределы проведения проверки противоречит федеральному законодательству и незаконно препятствует вводу объекта в эксплуатацию, исполнению условий государственного контракта со стороны Главного управления, наносит ущерб федеральному бюджету так как, создает угрозу начисления штрафных санкций по условиям государственного контракта в отношении Главного управления.

В соответствии с п.11) ч 7 ст.18 Федерального закона Российской Федерации от 26.12.2008 №294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 4.19. СП 6813330.2017 до подписания акта приемки, выполняемой по завершении строительства, реконструкции объекта, технический заказчик организует подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и предоставлением документации, указанной в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, раздел 5 «Процедуры, связанные с предоставлением разрешения на ввод объекта капитального строительства нежилого помещения в эксплуатацию, государственной регистрацией прав на построенный объект, заключением договоров энерго-, тепло-, водо-, газоснабжения и водоотведения».

В соответствии с п. 118 раздела 5 «Процедуры«Постановления Правительства РФ от 28 марта 2017 года №346 одна из процедур, это предоставление заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

В соответствии с п. 4.15. СП 6813330.2017 извещение направляется застройщиком (техническим заказчиком) после фактического окончания строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, оформления исполнительной документации, связанной с выполнением всех работ по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства, а также с применением строительных материалов, изделий и конструкций.

Данная норма так же подтверждает, что проверка Ростехнадзора осуществляется непосредственно после фактического окончания строительства и оформления исполнительной документации, т.е. до подписания акта приемки объекта капитального строительства.

Следует учесть что, предъявление акта приемки объекта капитального строительства в составе исчерпывающего перечня документации установлено только в п.п.4 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ.

Статья 55 ГрК РФ определяет порядок ввода объекта в эксплуатацию. В силу данной статьи акт приемки объекта капитального строительства прилагается к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которое подается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство.

В данном случае таким органом согласно разрешения на строительство являете Департамент архитектуры и земельных отношений мэрии г. Ярославля, а не Ростехнадзор.

В соответствии с ч.1 ст.2 ГК РФ (часть 1) гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Таким образом, положения государственного контракта не могут служить основаниям для привлечения к административной ответственности.

Акт приемки объекта капитального строительства, так же является гражданско-правовом документом, связанным с государственным контрактом. Правоотношения сторон связанные с исполнением данных документов являются предметом регулирования гражданского законодательства РФ, в частности ПС РФ, который содержит нормы гражданско-правовой ответственности в случае уклонения одной из сторон от необоснованного подписания Акта приемки объекта капитального строительства.

КоАП РФ не содержит норм по которым наличие либо отсутствие Акта приемки объекта капитального строительства, можно квалифицировать как административное правонарушение. По своей правовой природе Акт приемки связан с исполнением сторонами договорных обязательств и является результатом свободного волеизъявления стороны договора (контракта). Принудительное исполнение (понуждение к подписанию) Акта приемки объекта капитального строительства по требованию надзорного органа, равно как и его истребование при проведении контрольных мероприятий, не предусмотрено действующим законодательством и является нарушением общих принципов гражданского оборота и вмешательством хозяйственную деятельность заказчика.

Право на принудительное исполнение условий договора (контракта) и привлечение за неисполнение его условий к ответственности предоставлено только сторонам договора, защищая в судебном порядке нарушенные права в соответствии с гражданским законодательством.

Следовательно, наличие либо отсутствие данного акта не может быть основанием для привлечения к административной ответственности.

В соответствии с п. 6.15. государственного контракта результатом выполненной работы по контракту, является объект капитального строительства, в отношении которого получено заключение органа государственного строительного надзора о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям техническим регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборам учета используемых энергетических ресурсов, и заключение федерального государственного энергетического надзора.

Нормы, на основании которых вынесено Постановление руководителя Центрального управления Ростехнадзора Тюменцева Е.М. регламентируют:

порядок осуществления строительного контроля при осуществлении строительства и реконструкции объекта капитального строительства, который осуществляется лицом осуществляющим строительство (подрядчиком), застройщиком, техническим заказчиком;

подписание Акта приемки объекта капитального строительства после получения заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекте капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Приемка законченного строительством объекта контрольным мероприятием не является.

По результатам проверки Ростехнадзора нарушений строительного контроля при осуществлении реконструкции объекта со стороны Главного управления и Начальника Главного управления не установлено.

Следовательно, доводы Ростехнадзора о том, что подписание акта приемки объекта капитального строительства должно осуществляться до предъявления объекта органам государственного строительного надзора, не соответствует указанным выше нормам и являются незаконными.

С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание от 16.10.2019 по делу №5.4-3043-пр-пл-П/0420-2018 нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, требования заявителя являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Освобождение государственных органов от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не влечет за собой освобождение от исполнения обязанности по возмещению судебных расходов, понесенных стороной, в пользу которой принято решение, в соответствии со статьей 110 Кодекса. Данная позиция соответствует разъяснениям, содержащимся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» (абзац третий пункта 21).

Руководствуясь ст. ст. 64-68, 71, 75, 167-170, 176, 180, 207-211 АПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконны и отменить предписание от 16.10.2019 по делу №5.4-3043-пр-пл-П/0420-2018.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.


Судья Сизова О.В.