Постановление от 16 декабря 2019 г. по делу № А76-4117/2019




АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-7571/19

Екатеринбург

16 декабря 2019 г.


Дело № А76-4117/2019


Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 декабря 2019 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Кравцовой Е. А., Токмаковой А. Н.

при ведении протокола помощником судьи Седеговой Н.А. рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – антимонопольный орган, Управление) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.06.2019 по делу № А76-4117/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании в помещении Арбитражного суда Челябинской области приняли участие представители:

Министерства здравоохранения Челябинской области (далее – Министерство) – Косенко И.В. (доверенность от 17.10.2019 № 13);

антимонопольного органа - Покинь – Соха А.А. (доверенность от 07.03.2019 № 29);

Государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Челябинское областное бюро судебно-медицинской экспертизы» (далее - ГБУЗ «ЧОБСМЭ», учреждение) – Кузнецова С.Э. (доверенность от 09.01.2019).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Министерство обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа от 18.01.2019 № 03-07/19.

Определением суда от 14.03.2019 в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ГБУЗ «ЧОБСМЭ», Министерство имущества и природных ресурсов Челябинской области.

Решением суда от 05.06.2019 (судья Командирова А.В.) заявленное требование удовлетворено. Предупреждение Управления от 18.01.2019 № 03-07/19 признано недействительным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2019 (судьи Киреев П.Н., Плаксина Н.Г., Скобелкин А.П.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. В обоснование доводов жалобы указывает, что учреждение создано для осуществления государственных полномочий, отнесенных к ведению субъекта Российской Федерации. Заявитель жалобы настаивает на том, что законодательство не предусматривает возможности осуществления государственными судебно-экспертными учреждениями какой-либо иной деятельности, помимо экспертной, а отсутствие факта наделения ГБУЗ «ЧОБСМЭ» какими-либо полномочиями органа исполнительной власти само по себе не свидетельствует о незаконности выданного предупреждения, поскольку учреждение выполняет функции органов власти в силу наличия в федеральном законе прямого указания на их выполнение. Антимонопольный орган также не согласен с выводами судов о правомерности осуществления учреждением деятельности, указанной в пункте 2.4 Устава, полагает, что в данном случае не имеет правового значения факт использования дохода от дополнительной деятельности для выполнения основного вида деятельности, а имеет значение правомерность осуществления соответствующей деятельности, тогда как оказание ритуальных услуг не соответствует целям деятельности учреждения.

В отзыве на кассационную жалобу учреждение выразило согласие с принятыми по делу судебными актами, считает их законными, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не усматривает.

Как следует из материалов дела, приказом министерства здравоохранения Челябинской области от 04.12.2017 № 2233 утвержден устав ГБУЗ «ЧОБСМЭ» (далее – Устав). В силу пункта 1.2 Устава учреждение является государственным учреждением, входящим в систему здравоохранения.

Согласно пункту 2.1 Устава целями деятельности Учреждения являются:

- удовлетворение потребности судебных и следственных органов, а также населения в производстве судебно-медицинских экспертиз и исследований;

- обеспечение производства всех видов судебно-медицинских экспертиз и исследований;

- обеспечение участия специалистов в области судебно-медицинской экспертизы в осмотрах трупов на месте их обнаружения, следственных экспериментах, освидетельствования и других следственных действиях;

- поведения комплекса мероприятий, направленных на повышение качества экспертиз путем внедрения в практику новых методов исследования и постоянного повышения квалификации врачей судебно-медицинских экспертов, среднего и младшего медицинского персонала;

- содействие органам управления и учреждениям здравоохранения в улучшении качества лечебной помощи населению и проведении профилактических мероприятий.

Пунктом 2.2 Устава предусмотрено, что предметом деятельности учреждения является проведение судебно-медицинских экспертиз и исследований.

Согласно пункту 2.4 Устава помимо основных видов деятельности для достижения целей, указанных в пункте 2.1, учреждение вправе заниматься видами деятельности, приносящими доход немедицинскими услугами, в том числе дополнительные бытовые и сервисные услуги, услуги по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, а также другие услуги, связанные с сохранением и выдачей умерших (абзац 3 указанной статьи).

Полагая, что действия Министерства, выразившиеся во включении в абзац 3 пункта 2.4 Устава в качестве не основного вида деятельности оказание немедицинских услуг, в том числе дополнительных бытовых и сервисных услуг, услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, а также других услуг, связанных с сохранением и выдачей умерших, приводят или могут привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, поскольку обеспечивают доступ на рынок оказания ритуальных услуг ГБУЗ «ЧОБСМЭ», которое в соответствующим законодательством не имеет права оказывать такие услуги, что может поставить иные хозяйствующие субъекты на указанном товарном рынке в неравное положение по сравнению с ГБУЗ «ЧОБСМЭ», а также к совмещению указанным учреждением функций органов, созданных для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей посредством организации и производства судебной экспертизы, и функций хозяйствующего субъекта по оказанию услуг, связанных с организацией похорон, что содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Указанные обстоятельства послужили основанием для выдачи заявителю предупреждения от 18.01.2019 № 03-07/19, которым в срок до 25.01.2019 министерству необходимо прекратить соответствующие действия путем:

- исключения абзаца 3 пункта 2.4 из Устава;

-информирования ГБУЗ «ЧОБСМЭ» о недопустимости оказания учреждением услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, а также других услуг, связанных с сохранением и выдачей умерших.

Полагая, что названное предупреждение не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу об отсутствии в действиях ГБУЗ «ЧОБСМЭ» признаков нарушения антимонопольного законодательства и соответствии абзаца 3 пункта 2.4. Устава учреждения действующему законодательству.

Проверив законность судебных актов суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 1 пункта 3.2 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по выдаче предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в данном законе.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

В соответствии с частью 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

В силу названной нормы нарушающими требования антимонопольного законодательства признается, в том числе, совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган, выдавая предупреждение, исходил из того, что оказание учреждением услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, а также других услуг, связанных с сохранением и выдачей умерших, приводят или могут привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, поскольку обеспечивают доступ на рынок оказания ритуальных услуг ГБУЗ «ЧОБСМЭ», которое в соответствующим законодательством не имеет права оказывать такие услуги.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь положениями статей 15, 39.1 Закона о защите конкуренции, пунктами 1, 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статьей 11 Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ), суды пришли к выводу о незаконности оспоренного предупреждения.

При постановке данного вывода суды исходили из того, что из содержания статьи 11 Закона № 73-ФЗ не следует, что само по себе учреждение является органом исполнительной власти либо наделено какими-либо его полномочиями.

ГБУЗ «ЧОБСМЭ» создано Министерством как учреждение, которым непосредственно осуществляются различные виды судебно-медицинских экспертиз. Какие-либо полномочия органа исполнительной власти Министерство учреждению не передавало.

Судами верно отмечено, что предусмотренное пунктом 2.4 Устава право на ведение учреждением деятельности приносящей доход немедицинскими услугами, в том числе дополнительных бытовых и сервисных услуг, услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирования, а также других услуг, связанных с сохранением и выдачей умерших, направлено на достижение целей учреждения, закрепленных в пункте 2.1 Устава, что соответствует положениям пункта 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

При этом правомерность осуществления учреждением предпринимательской деятельности, предусмотренной пунктом 2.4 Устава, установлена в рамках дела Арбитражного суда Челябинской области № А76-13433/2018.

Судебные инстанции также исходили из того, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специальные службы, Закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в статьях 9 и 10 не исключает возможности выполнения деятельности любыми хозяйствующими субъектами. Иные нормативные акты также не имеют ограничений по субъектам, которые вправе оказывать такие услуги. Оказание таких услуг образует рынок свободного обращения, на который не может быть ограничен доступ хозяйствующим субъектам.

Кроме того суды отметили, что оказание услуг по подготовке умерших к захоронению не отнесено Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» к гарантированным услугам по погребению, поэтому правоспособность учреждения по оказанию таких услуг также не может быть ограничена. Аналогичная позиция изложена в письме Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 23.03.2007 № АК/3795 «О разъяснении применения антимонопольного законодательства».

Изложенное выше явилось основанием для отклонения довода Управления о том, что оказание учреждением услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, а также другие услуги, связанные с сохранением и выдачей умерших способствует либо может способствовать ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, а также может поставить иные хозяйствующие субъекты в неравное положение по сравнению с ГБУЗ «ЧОБСМЭ».

Из обстоятельств дела также не следует, что ГБУЗ «ЧОБСМЭ» имеет возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения услуг на товарном рынке.

Таким образом, суды обоснованно признали правомерными действия Министерства по включению в Устав абзаца 3 пункта 2.4, указав при этом, что осуществление учреждением платных услуг по подготовке умерших к захоронению не приводит к совмещению функций органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и хозяйствующего субъекта, что свидетельствует об отсутствии в рассматриваемом случае признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, и, как следствие, оснований для выдачи антимонопольным органом предупреждения в порядке статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.

Несогласие управления с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств дела и иное толкование к ним положений закона, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки, не свидетельствует о существенных нарушениях судами норм права, повлиявших на исход дела, и не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.06.2019 по делу № А76-4117/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий О.Л. Гавриленко



Судьи Е.А. Кравцова



А.Н. Токмакова