Постановление от 18 ноября 2019 г. по делу № А66-6994/2019

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А66-6994/2019
г. Вологда
18 ноября 2019 года


Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 18 ноября 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от администрации города Твери ФИО2 по доверенности от 20.02.2018 № 27, ФИО3 по доверенности от 16.03.2018 № 39, от Прокуратуры Тверской области Иволги О.В. по доверенности от 18.10.2019 № 8-228-2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 28 августа 2019 года по делу № А66-6994/2019,

у с т а н о в и л:

Администрация города Твери (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 170100, <...>; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Прокуратуре Заволжского района города Твери (адрес: 170042, <...>; далее – прокуратура) о признании незаконным и отмене представления от 15.04.2019 № 2-23-2019 об устранении нарушений законодательства при переселении граждан из аварийного жилищного фонда, безопасности зданий и сооружений, соблюдения правил благоустройства города Твери.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Тверской области.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 28 августа 2019 года по делу № А66-6994/2019 в удовлетворении заявленных требовании отказано.

Администрация с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Ссылается на неисполнимость представления. Отмечает, что установление срока сноса многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу, определяется органом местного управления самостоятельно. Считает также, что прокуратура не вправе была указывать в своем представлении на рассмотрение вопроса о привлечении лиц, допустивших нарушения законодательства, к дисциплинарной ответственности.

Прокуратура в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Прокуратура Тверской области отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Прокуратура надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направила, в связи с этим дело рассмотрено в ее отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей администрации и прокуратуры Тверской области, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела на основании задания прокуратуры Тверской области, прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства при переселении граждан из аварийного жилищного фонда, безопасности зданий и сооружений, а также соблюдения Правил благоустройства города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 16.10.2014 № 368 (далее по тексту – Правила № 368, Правила благоустройства).

В ходе проверки установлено, что в рамках муниципальной программы «Обеспечение доступным жильем населения города Твери» на 2015-2020 годы» признаны аварийными и подлежащими сносу следующие дома, расположенные на территории <...> (расселен в 2018 году); ул. Благоева, д. 25 (расселен в 2016 году).

Вместе с тем, администрацией мероприятия по сносу данных аварийных домов в рамках вышеуказанной муниципальной программы не реализованы, указанные дома не снесены, администрацией города Твери бюджетные ассигнования на 2019 год на их снос не предусмотрены, поскольку муниципальный заказ не размещался, контракты на проведение работ по их сносу не заключались.

В связи с установлением данного факта прокуратурой в адрес администрации выдано представление от 15.04.2019 № 2-23-2019 об устранении выявленных нарушений.

Названным представлением администрации указано на необходимость рассмотреть представление и обеспечить неукоснительное исполнение требований федерального законодательства (пункт 1). Принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих (пункт 2). О результатах рассмотрения представления и о принятых мерах сообщить в прокуратуру в месячный срок, предъявив соответствующие документы (пункт 3). Рассмотрение представления провести с участием прокурора; в случае привлечения лиц, допустивших нарушения закона, к дисциплинарной ответственности, представить соответствующие приказы (пункт 4)

Не согласившись с указанным представлением, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд, руководствуясь положениями статьи 1, пункта 3 статьи 22, статей 24, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1, Закон о прокуратуре), установил, что прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов и, реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны, устранить допущенные нарушения (названного Закона).

При этом с учетом разъяснений, содержащихся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, а также в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», такие представления могут быть обжалованы в судебном порядке в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку за невыполнение лицом, которому выдано представление, требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, что затрагивает права этих лиц.

Поэтому если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что это представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном, в частности, главой 24 АПК РФ (определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2017 года № 308-КГ16-16394 по делу № А63-12736/2015).

При изложенных обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что администрация вправе была обжаловать представление прокуратуры от 15.04.2019 № 2-23-2019.

Представление прокурора в силу статьи 22 Закона о прокуратуре является формой реагирования прокурора на нарушения органами и должностными лицами требований закона.

В соответствии со статьей 24 названного Закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

На основании статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа, в том числе относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством; утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

Во исполнение указанной нормы, а также в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Уставом города Твери и иными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области благоустройства территорий муниципальных образований, разработаны Правила № 368.

Указанные Правила действуют на всей территории города Твери и обязательны для исполнения всеми физическими лицами (в том числе индивидуальными предпринимателями) и юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.

Правила благоустройства устанавливают требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, а также к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий (пункты 1.2, 1.3).

В силу пункта 2.3 этих Правил физические и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм обязаны осуществлять благоустройство земельного участка, зданий, строений, сооружений, принадлежащих им на праве собственности в объеме, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации, настоящими Правилами, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счет собственных средств.

Статьей 37 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» определено, что при прекращении эксплуатации здания или сооружения собственник здания или сооружения должен принять меры, предупреждающие причинение вреда населению и окружающей среде, в том числе меры, препятствующие несанкционированному доступу людей в здание или сооружение, а также осуществить мероприятия по утилизации строительного мусора.

Согласно пункту 6.2 Правил № 368 собственники зданий, строений, сооружений, земельных участков, если иное не предусмотрено законом, обязаны, среди прочего обеспечить надлежащее состояние ограждений (заборов), а также прочих сооружений в границах закрепленной территории. Своевременно производить поддерживающий их ремонт и окраску; обеспечить своевременный сбор и вывоз твердых бытовых и крупногабаритных отходов в соответствии с установленным порядком.

Постановлением администрации г. Твери от 30.10.2014 № 1379 утверждена муниципальная программа «Обеспечение доступным жильем населения города Твери» на 2015-2020 годы» (далее - Программа).

Действительно, срок реализации Программы определен как «2015-2020 годы». Апелляционная инстанция соглашается также и с доводом администрации о том, что установление срока сноса многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу, относится к компетенции органа местного управления.

Вместе с тем, целями данной программы являются повышение доступности и комфортности жилья населения города Твери, а также создание безопасных условий проживания граждан города Твери в существующем жилищном фонде.

Указанная Программа содержит в себе следующие подпрограммы:

1. «Обеспечение населения доступным и комфортным жильем»;

2. «Ликвидация аварийного жилья»;

3. «Обеспечение безопасных и комфортных условий проживания граждан в многоквартирных (жилых) домах города Твери».

Подпрограмма 2 «Ликвидация аварийного жилья» среди прочих включает задачу: «Снос жилых домов, не подлежащих капитальному ремонту или реконструкции».

Пунктом 3.2.3 «Объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации подпрограммы» предусмотрено соответствующее финансирование.

В частности, на снос жилых домов, не подлежащих капитальному ремонту или реконструкции, на 2015, 2016 и 2017 годы финансовые средства не выделены, на 2018 год предусмотрено 6 210, 3 тыс. руб., на 2019 года – 7 071, 7 тыс. руб., на 2020 год – 6 000 тыс. руб.

В материалах дела усматривается и администрацией не отрицается, что рамках Программы признаны аварийными и подлежащими сносу дома, расположенные на территории <...>, и ул. Благоева, д. 25.

При этом администрацией с даты признания указанных домов аварийными (2018 и 2016 года соответственно) мероприятия по сносу вышеуказанных аварийных домов в рамках муниципальной программы на дату вынесения прокуратурой представления не реализованы, указанные дома не снесены. При этом муниципальный заказ на снос указанных расселенных аварийных домов не размещался, контракты на проведение работ по их сносу не заключались, и заключение указанных контрактов на 2019 год также не предусмотрено.

При этом бюджетные средства на снос дома ул. Благоева, д. 25 не предусматриваются с 2016 года, на снос дома по ул. Пржевальского, д. 66 – с 2018 года.

Кроме того, как верно отметил суд первой инстанции, из представленных в материалы дела доказательств, не следует, что администрацией разработаны нормативно-правовые документы, устанавливающие порядок, конкретные сроки и очередность сноса домов, в том числе и с учетом даты признания их не подлежащими капитальному ремонту или реконструкции.

Такие положения не содержит и сама Программа.

Судом также обоснованно принято во внимание, что непригодные для проживания дома ухудшают внешний облик города Твери, сдерживают развитие инфраструктуры, что снижает инвестиционную привлекательность территории. Наличие свободного доступа в неликвидированные аварийные жилые дома не исключает возможность совершения правонарушений и преступлений в данных помещениях, в тои числе и террористического характера, создают реальную угрозу причинения вреда жизни и здоровью неопределенного круга лиц, в связи с обрушением указанных домов, опасность для сохранности имущества третьих лиц, в также жителей домов, проживающих рядом с указанными домами.

Вопреки доводам жалобы, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что представление прокуратуры от 15.04.2019 № 2-23-2019 соответствует закону, является исполнимым и отвечает принципу правовой определенности, содержит четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить в целях его надлежащего и своевременного исполнения. Содержащиеся в представлении формулировки являются ясными, последовательными и доступными для понимания всеми лицами, в связи с чем, у суда отсутствуют основания для признания его недействительным.

При этом способ устранения нарушений самостоятельно избирается лицом, в адрес которого внесено представление. Указание прокурором конкретных мер по устранению нарушений, напротив, может быть расценено как вмешательство в хозяйственную деятельность юридического лица, что в силу статьи 26 Закона о прокуратуре недопустимо.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Само по себе требование прокуратуры рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности не затрагивает права работодателя на применение к работнику мер дисциплинарной ответственности в законодательно установленном порядке по своему усмотрению, то есть не является императивным требованием, влекущим за свое неисполнение наложение административных санкций.

Данный подход отражен и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2018 № 310-КГ17-16829 по делу № А64-5332/2016

В связи с этим в указанной части представление прокуратуры также не может быть признано незаконным.

В связи с изложенным выше следует признать, что доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение арбитражным судом первой инстанции вынесено при полном выяснении обстоятельств дела, нарушений норм материального и процессуального права не установлено, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 28 августа 2019 года по делу № А66-6994/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Твери – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.А. Алимова

Е.Н. Болдырева