Решение от 19 декабря 2022 г. по делу № А78-10977/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ

672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край

http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А78-10977/2022
г.Чита
19 декабря 2022 года
Резолютивная часть решения объявлена 12 декабря 2022 года

Решение изготовлено в полном объёме 19 декабря 2022 года


Арбитражный суд Забайкальского края

в составе судьи Ульзутуевой А.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело № А78-10977/2022 по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 304753418700372, ИНН <***>) и индивидуального предпринимателя ФИО3 (ОГРНИП 304753421200250, ИНН <***>) к Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1027501164833, ИНН <***>) о признании недействительным и отмене постановления № 04-08/03-2022 от 29 августа 2022 года,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Федеральное казенное учреждение «Управление федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства» (ОГРН <***>, ИНН <***>),


с участием в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от ФИО2: ФИО4, доверенность от 10.01.2022, копия диплома о высшем юридическом образовании, паспорт (29 ноября, 5 и 12 декабря 2022 года),

от ФИО3: лично, паспорт (29 ноября, 5 декабря 2022 года),

от Забайкальского управления Ростехнадзора: ФИО5, доверенность от 20.05.2022, копия диплома о высшем юридическом образовании, паспорт (29 ноября, 5 и 12 декабря 2022 года),

от ФКУ Упрдор «Забайкалье»: ФИО6, доверенность №77 от 20.07.2022, копия диплома о высшем юридическом образовании, паспорт (12 декабря 2022 года),

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО2 и индивидуальный предприниматель ФИО3 обратились в арбитражный суд с заявлением к Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Забайкальское управление Ростехнадзора, административный орган) о признании недействительным и отмене постановления № 04-08/03-2022 от 29 августа 2022 года.

В просительной части заявления допущена опечатка при указании даты оспариваемого постановления, в судебном заседании заявители пояснили, что ими оспорено постановление № 04-08/03-2022 от 29 августа 2022 года.

Определением от 28 сентября 2022 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное казенное учреждение «Управление федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства» (далее – ФКУ Упрдор «Забайкалье»).

В обоснование своего требования заявители указали, что большая часть фактов, изложенных в сообщении, не проверена, выводы об отсутствии в действиях ФКУ Упрдор «Забайкалье» события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации, является ошибочными.

Забайкальским управлением Ростехнадзора представлен отзыв на заявление, в котором указано на необоснованность заявления и отсутствие оснований для его удовлетворения.

29 ноября 2022 года суд, признав дело подготовленным, завершил предварительное судебное заседание и по правилам статьи 137 АПК Российской Федерации (с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 года № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству») перешел к рассмотрению дела по существу в этом же судебном заседании.

В судебном заседании 29 ноября 2022 года объявлялся перерыв до 5 декабря 2022 года, далее до 12 декабря 2022 года, информация о перерывах размещена на информационном ресурсе «Картотека арбитражных дел» (http://kad.arbitr.ru).

Исследовав материалы дела и заслушав позицию заявителей, представителя Забайкальского управления Ростехнадзора, представителя ФКУ Упрдор «Забайкалье», арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Согласно выписке из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, ФИО2 зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя 5 июля 2004 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 304753418700372; ФИО3 зарегистрирована 30 июля 2004 года, ей присвоен основной государственный регистрационный номер 304753421200250.

14 июля 2022 года предприниматель ФИО2 и предприниматель ФИО3 направили в Забайкальское управление Ростехнадзора сообщение о наличии в действиях ФКУ Упрдор «Забайкалье» признаков административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2, 4 и 5 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации (л.д. 47-48).

В названном сообщении заявители просили провести контрольное мероприятие в отношении ФКУ Упрдор «Забайкалье» в связи с проведением им реконструкции участка дороги Р-297 «Амур» 0+000 км – 10+000 км., о чем свидетельствует значительное уширение проезжей части на участке между Угданским кольцом и Смоленским кольцом с устройством дополнительных полос движения. Заявители сообщили, что под видом проведения капитального ремонта участка дороги производится его реконструкция, поскольку после капитального ремонта изменяется его категория с III на II.

Определением от 5 августа 2022 года (л.д. 50-53) Забайкальским управлением Ростехнадзора в отношении ФКУ Упрдор «Забайкалье» возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации, назначено проведение административного расследования в срок до 4 сентября 2022 года.

В названном определении административный орган пришел к выводу, что приведенные заявителями обстоятельства указывают на признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации.

Также в определении указано, что для выяснения всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирования, юридической квалификации и процессуального оформления, необходимо совершить процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, а именно направление запросов об истребовании сведений и материалов.

Определениями от 5 августа 2022 года (л.д. 54) и от 16 августа 2022 года (л.д. 64) у ФКУ Упрдор «Забайкалье» истребована необходимая информация, в том числе, проектная документация на объект «Капитальный ремонт автомобильной дороги Р-297 «Амур» Чита-Невер-Свободный-Ахара-Биробиджан-Хабаровск на участке 0+000-км 10+000, Забайкальский край», паспорт автомобильной дороги, в состав которой входит участок 0+000-км 10+000, Забайкальский край, иные документы.

Постановлением от 29 августа 2022 года № 04-08/03-2022 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации, прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения (л.д. 73-76).

Не согласившись с названным постановлением, предприниматель ФИО2 и предприниматель ФИО3 обратились в суд с рассматриваемым заявлением.

В пункте 19.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что поскольку согласно части 1 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации постановлением по делу об административном правонарушении именуется как постановление о назначении административного наказания, так и постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, постановления обоих указанных видов могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении, определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении определяется, как и для дел об оспаривании постановлений о назначении административного наказания, исходя из положений статьи 207 АПК Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 АПК Российской Федерации).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК Российской Федерации).

Таким образом, по делам об оспаривании решений административных органов обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При проверке законности такого решения суд проверяет насколько полно и правильно административный орган установил все обстоятельства, имеющие значение для дела и положенные в основу принятого решения.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи (часть 3 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации).

Частью 1 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации определены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, к числу которых, в числе прочего отнесены сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункт 3).

В силу части 3.1 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации, дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.4 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса (часть 3.1 введена Федеральным законом от 14.07.2022 № 290-ФЗ).

Согласно примечанию к статье 28.1 КоАП Российской Федерации, положения частей 3.1 и 3.2 настоящей статьи распространяются на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» или Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, которое согласно части 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации должно быть мотивированным, требует, в частности, проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2015 года № 2315-О).

Особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и возбуждения дел об административных правонарушениях в 2022 году установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336).

Пунктом 1 Постановления № 336 установлено, что в 2022 году не проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки при осуществлении видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий), за исключением случаев, указанных в пункте 2 настоящего постановления.

Пунктом 3 Постановления № 336 установлено, что в 2022 году в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по обозначенным основаниям, в том числе при условии согласования с органами прокуратуры при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан (подпункт а).

Согласно пункту 9 Постановления № 336, должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).

В письме Минэкономразвития России от 24.03.2022 № Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году» разъяснено, что положениями Постановления № 336 установлены особенности осуществления видов государственного контроля (надзор), муниципального контроля, к организации и осуществлению которых применяются положения Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за деятельностью органов местного управления и должностных лиц местного самоуправления.

В пункте 7 Письма по вопросу привлечения контролируемых лиц к административной ответственности разъяснено следующее.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 90 Федерального закона № 248-ФЗ контрольный (надзорный) орган в случае выявления признаков административного правонарушения в ходе проведения контрольного (надзорного) мероприятия направляет соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принимает меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

В соответствии с пунктом 9 Постановления № 336 в случае выявления признаков административного правонарушения, состав которого включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых отнесена к предмету видов контроля, к организации и осуществлению которых применяются положения Федерального закона № 248-ФЗ, должностные лица контрольного (надзорного) органа вправе принять меры по привлечению виновных лиц к административной ответственности только на основании результатов проведения контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом.

Указанное положение Постановления № 336 распространяется на выявление признаков любых нарушений обязательных требований, в отношении которых при подтверждении достоверности и достаточности сведений контрольный (надзорный) орган вправе выдать как предписание в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 Федерального закона № 248-ФЗ, так и принять меры по привлечению к административной ответственности.

Кроме того, указанные положения распространяются в том числе на случаи непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, получение таких сведений от граждан и организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации.

С учетом изложенного, оценка достаточности данных для решения вопроса о привлечении к административной ответственности может быть осуществлена только по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, в ходе которого допускается взаимодействие с контролируемым лицом, в том числе в случае, предусмотренном пунктом 10.1 постановления № 336.

Таким образом, возбуждение должностными лицами контрольных (надзорных) органов дел об административных правонарушениях без проведения соответствующих мероприятий не допускается.

При этом, основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении может являться невозможность оценки достаточности данных, указывающих на наличие события и (или) состава административного правонарушения, в связи с ограничениями, предусмотренными постановлением № 336. Одновременно в указанном случае допускается объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

В Письме Минэкономразвития России от 25.03.2022 № 10429-АХ/Д24и «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году» также разъяснено, что в целях исключения возможности обхода запрета на проведение проверок посредством привлечения к административной ответственности, пунктом 9 Постановления № 336 установлен запрет на возбуждение дела об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), без проведения контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием, проверки и составления акта по результатам их проведения.

Таким образом, в силу части 3.1 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации, а также положений Постановления № 336 установлено ограничение на возбуждение дел об административных правонарушениях, состав которых включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых отнесена к предмету видов контроля (надзора), к организации и осуществлению которых применяются положения Федерального закона № 248-ФЗ.

Виды государственного контроля (надзора), виды муниципального контроля устанавливаются в соответствии с частью 8 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ).

Согласно данной норме, виды федерального государственного контроля (надзора), виды регионального государственного контроля (надзора) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, виды муниципального контроля устанавливаются федеральными законами. Виды регионального государственного контроля (надзора) по предметам ведения субъектов Российской Федерации устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

В рассматриваемом случае, в связи с поступлением обращения предпринимателя ФИО2 и предпринимателя ФИО3 о наличии в действиях ФКУ Упрдор «Забайкалье» признаков административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2, 4 и 5 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации (л.д. 47-48), определением от 5 августа 2022 года (л.д. 50-53) Забайкальским управлением Ростехнадзора в отношении ФКУ Упрдор «Забайкалье» возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации, назначено проведение административного расследования в срок до 4 сентября 2022 года.

Административный орган пришел к выводу, что указанные заявителями обстоятельства указывают на признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Частью 1 статья 23.56 КоАП Российской Федерации установлено, что органы, осуществляющие государственный строительный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, статьей 9.5.1 (в части административных правонарушений, совершенных лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию объектов капитального строительства), частью 3 статьи 9.16, статьей 14.44 настоящего Кодекса.

Государственный строительный надзор регламентирован статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

Частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса установлено, что государственный строительный надзор осуществляется:

1) при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса;

2) при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса.

Пунктом 2 части 3 статьи 54 Градостроительного кодекса установлено, что предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, указанных в части 1 настоящей статьи, является соблюдение требования наличия разрешения на строительство.

В силу части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса, организация и осуществление государственного строительного надзора регулируются Законом № 248-ФЗ, а в случаях, указанных в части 10 настоящей статьи, нормативными правовыми актами Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», соответствующих федеральных органов исполнительной власти, принимаемыми по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

Согласно части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса, государственный строительный надзор осуществляется посредством:

1) федерального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации;

2) регионального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, общими требованиями к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

В силу части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса, федеральный государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 части 1 статьи 6 настоящего Кодекса, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие настоящего Кодекса, а также при строительстве, реконструкции объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе если реконструкция такого объекта осуществляется только на территории одного субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, определенных Правительством Российской Федерации.

В пункте 5.1 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса обозначены, в том числе, автомобильные дороги федерального значения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1087 «Об утверждении Положения о федеральном государственном строительном надзоре» утверждено Положение о федеральном государственном строительном надзоре.

Пунктом 2 названного Положения установлено, что федеральный государственный строительный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами.

Согласно пункту 4 Положения, объектами федерального государственного строительного надзора являются:

а) деятельность, действия (бездействие) застройщика, технического заказчика и лица, осуществляющего строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случаях, установленных частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

б) объекты капитального строительства, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и которые указаны в части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случаях, установленных частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 6 Положения о федеральном государственном строительном надзоре, предметом федерального государственного строительного надзора является соблюдение требований, установленных частью 3 статьи 54 Градостроительного кодекса.

Таким образом, из приведенных положений можно заключить, что соблюдение требования наличия разрешения на строительство входит в предмет государственного строительного надзора; при строительстве и реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса (к ним отнесены автомобильные дороги федерального значения) проводится федеральный государственный строительный надзор.

В рассматриваемом случае предпринимателями заявлено о нарушениях, допущенных на участке дороги Р-297 «Амур» 0+000 км – 10+000 км., по мнению заявителей, под видом проведения капитального ремонта участка дороги производится его реконструкция, поскольку после капитального ремонта изменяется его категория с III на II.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 928 «О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения» утвержден перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения.

Автомобильная дорога Р-297 «Амур» - Чита - Невер - Свободный - Архара - Биробиджан – Хабаровск включена в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения.

Таким образом, рассматриваемая автомобильная дорога является объектом, в отношении которого возможно проведение федерального государственного строительного надзора.

В сообщении заявителей указано на нарушение, которое выразилось в осуществлении реконструкции объекта в отсутствие разрешения на строительство (часть 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса, строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В пункте 9 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определено, что реконструкция автомобильной дороги - комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги.

В настоящем случае для установления оснований для возбуждения дела об административном правонарушении подлежали определению обстоятельства, связанные с характером и содержанием проводимых работ, необходимостью наличия разрешения на строительство и т.д.

Как указывалось выше, рассматриваемый состав правонарушения (реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство) включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых отнесена к предмету федерального государственного строительного надзора, следовательно, в силу части 3.1 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации и пункта 9 Постановления №336, возбуждение такого дела об административном правонарушении без проведения контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием, проверки и составления акта по результатам их проведения не допускается.

Как указывалось ранее, пунктом 3 Постановления № 336 установлено, что в 2022 году внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по обозначенным основаниям, в том числе при условии согласования с органами прокуратуры при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан (подпункт а).

Пунктом 19 Положения о федеральном государственном строительном надзоре установлено, что внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия при осуществлении федерального государственного строительного надзора проводятся по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3 - 6 части 1 статьи 57 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Согласно пункту 1 части 1 статьи 57 Закона № 248-ФЗ, основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, может быть наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров.

Таким образом, поскольку рассматриваемый состав включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых отнесена к предмету видов контроля (надзора), к организации и осуществлению которых применяются положения Федерального закона № 248-ФЗ (федеральный государственный строительный надзор), при этом рассматриваемое нарушение связано с обеспечением соблюдения требований безопасности объекта, административный орган имел возможность инициировать согласование с органами прокуратуры проведения контрольного (надзорного) мероприятия с указанием на непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан.

В Письме Минэкономразвития России от 24.03.2022 № Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году» указано, что положениями Федерального закона № 248-ФЗ и Постановления № 336 не предусмотрены критерии для определения непосредственной угрозы причинения вреда указанным охраняемым законом ценностям. В указанном случае решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия принимается на основании оценки конкретных обстоятельств. При этом оценка обоснованности такого решения дается органами прокуратуры при согласовании проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

При этом в целях реализации положений Постановления № 336 полагаем, что понятие «непосредственная угроза» подразумевает высокую степень вероятности причинения соответствующего вреда в краткосрочной перспективе, то есть ситуацию, когда отсутствие мер реагирования контрольных (надзорных) органов неминуемо влечет наступление негативных последствий.

Кроме того, полагаем, что данное понятие включает в себя прямую причинно-следственную связь между нарушением обязательных требований и причинением конкретным лицам (к примеру, жителям конкретного территориального образования, приобретателям конкретного товара) вреда определенной категории (к примеру, распространение конкретного заболевания, разрушение конкретного оборудования и так далее).

Поскольку в сообщении заявителей речь идет о конкретных нарушениях на определенном участке автодороги, рассматриваемое нарушение связано с обеспечением соблюдения требований безопасности объекта, то административный орган имел возможность инициировать согласование с органами прокуратуры с указанием на непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Позиция административного органа о том, что в данном случае непосредственная угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан отсутствовала, что, по мнению административного органа, исключало возможность согласования прокуратурой проведение контрольных (надзорных) мероприятий, судом не принимается, как необоснованная и основанная на предположениях. Такое мнение и позиция административного органа не дают правовых оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

Как отмечалось ранее, в письме Минэкономразвития России от 24.03.2022 № Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году» разъяснено, что оценка достаточности данных для решения вопроса о привлечении к административной ответственности может быть осуществлена только по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, в ходе которого допускается взаимодействие с контролируемым лицом, в том числе в случае, предусмотренном пунктом 10.1 постановления № 336.

Таким образом, возбуждение должностными лицами контрольных (надзорных) органов дел об административных правонарушениях без проведения соответствующих мероприятий не допускается.

При этом, основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении может являться невозможность оценки достаточности данных, указывающих на наличие события и (или) состава административного правонарушения, в связи с ограничениями, предусмотренными постановлением № 336. Одновременно в указанном случае допускается объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Таким образом, у административного органа отсутствовали основания для возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования без проведения соответствующих контрольных (надзорных) мероприятий.

В подобной ситуации для административного органа предусмотрена возможность проведения контрольного (надзорного) мероприятия при наличии согласования с прокуратурой и последующее разрешение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, либо отказ в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с невозможностью оценки достаточности данных, указывающих на наличие события и (или) состава административного правонарушения.

Суд находит несостоятельным довод административного органа о том, что проведение контрольных (надзорных) мероприятий невозможно, поскольку федеральный государственный строительный надзор проводится в отношении объектов, где осуществляется реконструкция объекта капитального строительства, в настоящем же случае проводился капитальный ремонт. По мнению суда, в рассматриваемом случае, для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении необходимо установить характер и содержание осуществляемых работ, являются ли они реконструкцией. Именно это обстоятельство устанавливалось административным органом в рамках административного расследования, тогда как данное обстоятельство подлежало установлению при проведении соответствующих контрольных (надзорных) мероприятий.

Суд находит несостоятельным довод административного органа об отсутствии у заявителей права на оспаривание рассматриваемого постановления; поскольку оспариваемое постановление принято по результатам возбуждения дела об административном правонарушении по сообщению заявителей, а также с учетом стадии производства по делу об административном правонарушении, суд полагает, что заявители наделены правами на оспаривание результатов рассмотрения такого сообщения.

Таким образом, суд пришел к выводу, что у административного органа отсутствовали основания для возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования без проведения соответствующих контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно части 6 статьи 28.7 КоАП Российской Федерации, по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Статьей 28.9 КоАП Российской Федерации урегулировано прекращение производства по делу об административном правонарушении. При наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 настоящего Кодекса, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 настоящего Кодекса (часть 1).

В рассматриваемом случае, действия и выводы, сделанные в рамках незаконно возбужденного дела об административном правонарушении, являются недействительными.

В силу части 2 статьи 50 Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

На необходимость неукоснительного соблюдения приведенного конституционного требования указано в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».

С учетом изложенного постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 04-08/03-2022 от 29 августа 2022 года является незаконным.

Судом также установлено, что при рассмотрении вопроса о прекращении производства по делу лицо, в отношении которого возбуждено дело, не уведомлялось, что могло бы явиться самостоятельным основанием для признания постановления незаконным. Однако поскольку суд пришел к выводу о незаконности производства по делу с момента его возбуждения, то обстоятельство неизвещения в данном случае не рассматривается.

В силу части 2 статьи 211 АПК Российской Федерации, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании изложенного, с учетом установленных обстоятельств, оспариваемое постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 04-08/03-2022 от 29 августа 2022 года подлежит признанию незаконным и отмене полностью.

В абзаце 5 пункта 19.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2014 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что в случае принятия арбитражным судом решения об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении или определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении материалы дела о соответствующем административном правонарушении направляются административному органу, постановление (определение) которого было отменено, для рассмотрения.

Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 176 и 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Постановление Забайкальского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1027501164833, ИНН <***>) о прекращении производства по делу об административном правонарушении от № 04-08/03-2022 от 29 августа 2022 года признать незаконным и отменить полностью.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней в Четвертый арбитражный апелляционный суд.

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.



Судья А.А. Ульзутуева