Постановление от 7 октября 2024 г. по делу № А07-34960/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-5460/24

Екатеринбург

07 октября 2024 г.


Дело № А07-34960/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 03 октября 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 октября 2024 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Ященок Т.П., Ивановой С.О.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карташевой С.С., рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Администрации городского округа города Уфы Республики Башкортостан (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; далее – Администрация г. Уфы, заявитель), Управления коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; далее – Управление благоустройства, податель жалобы) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2024 по делу № А07-34960/2022 Арбитражного суда Республики Башкортостан.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании, проведённом с использованием веб-конференции в режиме онлайн, приняли участие представители:

Администрации г. Уфы – ФИО1 (доверенность от 16.01.2024, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; далее – Башкортостанское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) – ФИО2 (доверенность от 28.12.2023, диплом);

Управление благоустройства – ФИО3 (доверенность от 01.11.2022, диплом);

Муниципального бюджетного учреждения Комбината специализированного обслуживания городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Комбинат спецобслуживания) – ФИО4 (доверенность от 15.08.2023, диплом).


Администрация г. Уфы обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительными пунктов 2, 3, 4, 5 решения Башкортостанского УФАС России от 09.09.2022 по делу № 002/01/15-997/2022 и предписания от 09.09.2022 по данному делу.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комбинат спецобслуживания, Управление благоустройства, Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 05.03.2024 заявленные требования удовлетворены, оспоренная часть обжалованного решения признана недействительной.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2024 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация г. Уфы просит постановление апелляционного суда отменить, решение Арбитражного суда Республики Башкортостан оставить в силе, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Приводя требования статей 16, 17, 18 Федерального закона от 08.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о принципах местного самоуправления), статьи 41 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), статей 9, 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» далее – Закон о похоронном деле), заявитель настаивает на том, что обжалованная часть оспоренных решения и предписания вынесена необоснованно, поскольку она содержит формальное описание событий антимонопольного дела.

По мнению Администрации г. Уфы, обжалованное предписание является неисполнимым, ограничивает свободную деятельность заявителя, которая предполагает равенство участников взаимоотношений в силу статьи 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации.

В обоснование своих доводов заявитель утверждает о ненадлежащей оценке перечисленных обстоятельств, а также о недоказанности выводов антимонопольного органа по причине отсутствия анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

В кассационной жалобе Управление благоустройства просит постановление апелляционного суда отменить, решение арбитражного суда первой инстанции оставить без изменения, указывая на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Податель жалобы, ссылаясь на аналогичные приведенным заявителем доводы, также утверждает о неисполнимости обжалованной части оспоренного предписания, поскольку заинтересованным лицом оспоренное решение и данное предписание прияты, используя формальный подход.

Управление благоустройства полагает, возражая против выводов о содержании Устава Комбината спецобслуживания, что апелляционным судом применен Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), не подлежащий к применению в рассматриваемом споре.

В отзыве на кассационные жалобы антимонопольный орган просит оспариваемое постановление апелляционного суда оставить без изменения, жалобы – без удовлетворения.

Письменные мотивированные отзывы на кассационные жалобы Комбинат спецобслуживания, Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан в материалы дела не представили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции на основании статей 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, в ходе рассмотрения антимонопольного дела № ТО002/01/15-1013/2020 заинтересованное лицо пришло к выводу, что выполнение работ по содержанию кладбищ должно осуществляться в порядке, предусмотренном действующим законодательством о контрактной системе, например, посредством заключения конкурентных процедур и заключения муниципального контракта.

В целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции Башкортостанское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о принципах местного самоуправления 27.05.2020 выдало заявителю, в числе прочего, предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Оценив представленные Администрацией г. Уфы документы и пояснения антимонопольным органом обнаружено, что указанное предупреждение исполнено не в полном объеме, в связи с чем 09.09.2022 принята обжалованная часть оспоренных решении и предписания по делу № 002/01/15-997/2022.

Полагая, что обжалованная часть указанных ненормативных актов нарушает права и законные интересы Администрации г. Уфы, последняя обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из неправомерности оспоренной части данных решения и предписания заинтересованного лица.

Отменяя решение суда первой инстанции суд апелляционной инстанции, проверил доводы лиц, участвующих в деле, применительно к установленным по делу обстоятельствам, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришёл к правомерному выводу об отсутствии предусмотренной статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности оснований для признания оспоренной части обжалованных решения и предписания Башкортостанского УФАС России недействительной, обоснованно приняв во внимание входящие в предмет доказывания обстоятельства рассматриваемого спора, установив не опровергнутое подателем жалобы отсутствие у Администрации г. Уфы оправдательных документов возможности выполнения работ по содержанию кладбищ без проведения конкурентных процедур в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему антимонопольному законодательству Российской Федерации, а также практике его применения на основании следующего.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 названного Кодекса для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия спорного решения, возлагается на антимонопольный орган (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании части 4 статьи 69.2, статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счет средств местных бюджетов. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений названного Кодекса.

В силу статьи 9 Закона о похоронном деле стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем, согласно статьи 10 названного Федерального закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона о похоронном деле.

Положениями пункта 2 статьи 9, пункта 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции и пункта 22 части 1 статьи 14, пункта 23 части 1 статьи 16 Закона о принципах местного самоуправления вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения, при этом полномочиями по оказанию гарантируемого перечня услуг по погребению наделены создаваемые органами местного самоуправления специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Согласно статье 8 Закон о контрактной системе при обеспечении государственных и муниципальных нужд действует принцип обеспечения конкуренции, согласно которому контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и сторонами не оспаривается, заинтересованным лицом возбуждены антимонопольные дела № 002/01/15-997/2022, № ТО002/01/15-1013/2020, в том числе в отношении Администрации г. Уфы, по признакам недопущения, ограничения, устранения конкуренции при выполнении работ по содержанию кладбищ, которые являются конкурентным видом деятельности, могут выполняться любым хозяйствующим субъектом независимо от форм собственности, поскольку действующее законодательство не содержит специальных требований ни к указанным работам, ни к осуществляющим их субъектам.

Из материалов дела следует и, как указано выше, по результатам рассмотрения дела № 002/01/15-997/2022 антимонопольным органом 09.09.2022 принято решение, в соответствии с которым он пришел к определённым выводам, в том числе:

- Признать в действиях Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (450098, Республика Башкортостан, г. Уфа, Проспект Октября, 120) нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

- Основания для прекращения рассмотрения дела, указанные в статье 48 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» не установлены.

- Выдать Администрации г. Уфы (450098, <...>) предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

- Передать материалы дела должностному лицу Башкортостанского УФАС России для принятия мер административного реагирования.

Судами установлено, что в эту же дату заинтересованным лицом выдано предписание, в соответствии с которым возложена на заявителя обязанность совершить следующие действия:

1. Администрации г. Уфы устранить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

2. С целью исполнения настоящего предписания Администрации г. Уфы надлежит принять меры по приведению муниципальных заданий, выданных Комбинату спецобслуживания (ИНН: <***>) в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации. Исключить из пункта 2.3 Устава названного Комбината вид деятельности по содержанию мест захоронений. Принять меры по организации выполнения работ по содержанию кладбищ в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе.

3. Установить срок для исполнения предписания в течение тридцати рабочих дней с момента получения настоящего предписания.

4. О выполнении настоящего предписания сообщить в Башкортостанское УФАС России не позднее пяти дней со дня его выполнения».

Указанные в обжалованном решении обстоятельства привели к нарушениям законодательства Российской Федерации о похоронном деле и о защите конкуренции, с которыми суд апелляционной инстанции правильно согласился, поскольку об устранении конкуренции свидетельствует следующее.

Постановлением главы Администрации городского округа города Уфа Республики Башкортостан от 23.11.2016 № 1758 утвержден Устав Комбината спецобслуживания, который в связи с принятием постановлений от 19.05.2017 № 574, от 30.04.2019 № 629 претерпел ряд изменений.

Пунктами 2.3 и 2.6 Устава названного Комбината определено, что учреждение, в том числе, осуществляет организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения. В качестве приносящей доход деятельности также указаны следующие виды: уход за местами погребения и отдельными захоронениями.

Апелляционным судом также установлено, что Законом о похоронном деле лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату работ для муниципальных нужд, в период с 01.01.2014 является применение Закона о контрактной системе.

Выполнение работ по содержанию кладбищ является функциональной задачей органа местного самоуправления, обеспечивает интересы неопределенного круга лиц, осуществляется за счет средств местного бюджета, то есть налицо наличие всех квалифицирующих признаков муниципальных нужд.

Апелляционным судом установлено, что установив безальтернативный порядок осуществления содержания кладбищ на территории городского округа город Уфа, заявитель создал Комбинату спецобслуживания необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, а также необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных средств в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов – выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих об отсутствии со стороны Администрации г. Уфы соответствующих и необходимых мер для соблюдения законодательства Российской Федерации, в частности, Бюджетного кодекса, Закона о принципах местного самоуправления, Закона о контрактной системе, при выполнении работ по содержанию кладбищ, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о правомерности обжалованной части оспоренных ненормативных актов заинтересованного лица, поскольку нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых действиях заявителя, выразившиеся в несоблюдении предусмотренных законом условий выполнения указанных работ, справедливо признаны заинтересованным лицом ограничивающими конкуренцию. Администрацией г. Уфы и подателем жалобы в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данные факты не опровергнуты.

Апелляционный суд, руководствуясь положениями антимонопольного законодательства Российской Федерации, справедливо отклоняя доводы подателя жалобы и заявителя, правомерно указал на то, что во всех случаях размещение заказа на выполнение работ для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных Законом о контрактной системе. Проведение торгов, как верно отмечено судом, способствует эффективному использованию средств бюджетов, развитию конкуренции за выполнение работ для муниципальных нужд путем создания условий для выбора победителя, предлагающего наилучшие условия, и обеспечивает равный доступ к возможности получения бюджетных средств для всех заинтересованных лиц.

Аргументы кассационных жалоб по существу сводятся к несогласию их подателей с установленными по делу фактическими обстоятельствами и судебной оценкой доказательств, оснований для изменения которой кассационный суд в рассматриваемом случае не усматривает. Несогласие с результатом проверки и выводами проверяющих, само по себе, не подтверждает позицию подателя жалобы и заявителя о недействительности оспоренной части обжалованных решения и предписания заинтересованного лица, поскольку материалы дела подтверждают принятие антимонопольным органом действий по осуществлению возложенных на него полномочий, оспоренный ненормативный акт вынесен на основании установленных нарушений законодательства Российской Федерации о защите конкуренции.

Утверждения Администрации г. Уфы относительно недоказанности выводов антимонопольного органа, анализа состояния конкуренции на товарном рынке, а также касаемо содержания Устава Комбината спецобслуживания, судом кассационной инстанции не принимаются, поскольку они опровергаются имеющимися в материалах дела доказательствами, которые были исследованы судом апелляционной инстанции в надлежащем порядке и получили соответствующую правовую оценку в совокупности. Оснований для переоценки выводов суда в указанной части кассационный суд не усматривает.

Кроме того, кассационный суд полагает необходимым указать на реальную исполнимость оспоренного предписания, которая является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. Предписание органа, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, должностное лицо, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Из материалов дела следует, что обжалованное предписание Башкортостанского УФАС России, в том числе его оспоренная часть, содержат конкретные формулировки, констатирующие допущенные заявителем нарушения, требования антимонопольного законодательства Российской Федерации, которые были нарушены, а также установленный для их устранения срок.

Учитывая изложенное, на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям статей 65, 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований Администрации г. Уфы.

При рассмотрении спора апелляционным судом в соответствии со статьёй 71 названного Кодекса дана надлежащая правовая оценка имеющимся в материалах дела доказательствам. В силу частей 1, 2 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Все аргументы подателя жалобы и заявителя, приведённые в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование Администрацией г. Уфы и Управлением благоустройства положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а потому не опровергают правильность выводов апелляционного суда, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 названного Кодекса, пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).

Постановление суда апелляционной инстанции соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нём выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2024 по делу № А07-34960/2022 Арбитражного суда Республики Башкортостан оставить без изменения, кассационные жалобы Администрации городского округа города Уфы Республики Башкортостан, Управления коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий В.А. Лукьянов



Судьи Т.П. Ященок



С.О. Иванова