Решение от 15 января 2021 г. по делу № А13-11832/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-11832/2020
город Вологда
15 января 2021 года


Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Логиновой О.П. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Брагиной А.Р., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению казенного учреждения пожарной безопасности Вологодской области «Противопожарная служба Вологодской области» к Прокуратуре Бабаевского района о признании недействительным представления от 05.06.2020 № 202ж-2020, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области,

при участии представителей от учреждения – ФИО2, по доверенности от 31.12.2019, от прокуратуры – Иволги О.В., по доверенности от 12.11.2019, от управления МЧС – ФИО3 по доверенности от 18.02.2020,

у с т а н о в и л:

казенное учреждение пожарной безопасности Вологодской области «Противопожарная служба Вологодской области» (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Прокуратуре Бабаевского района (далее – прокуратура) о признании недействительным представления от 05.06.2020 № 202ж-2020.

В обоснование требований учреждение ссылается на отсутствие у прокуратуры правовых оснований для вынесения представления. По мнению заявителя действия учреждения соответствуют нормативным правовым актам в области обеспечения пожарной безопасности.

Прокуратура в отзыве на заявление и ее представитель в судебном заседании заявленные требования отклонили, считая представление законным и обоснованным.

Определением суда от 15.10.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (далее – управление МЧС).

Управление МЧС в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании указали, что представление прокуратуры соответствует нормативным правовым актам в области пожарной безопасности и не нарушает права и законные интересы учреждения.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, прокуратурой проведена проверка информации начальника пожарно-спасательной части № 30 об отсутствии 12.05.2020 действующего боевого расчета отдельного поста № 146 деревни Смородинка филиала № 2 учреждения (далее – боевой расчет № 146) на дежурстве (караульной службе).

В ходе проверки прокуратурой установлено нарушение законодательства о пожарной безопасности, выразившееся в отсутствии 12.05.2020 в боевом расчете № 146 пожарной автоцистерны и передаче в этот день обязанностей по обеспечению пожарной безопасности на территории, закрепленной за боевым расчетом, подразделению МЧС Бабаевского района.

Прокуратура пришла к выводу о нарушении положений Федерального закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Закон № 69-ФЗ), Устава подразделений пожарной охраны, утвержденного Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области от 20.10.2017 № 452 (далее – Устав) и направила в адрес учреждения представление от 05.06.2020 № 202ж-2020 об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих.

В представлении прокуратура указала в месячный срок принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих, и недопущению их впредь

Учреждение не согласилось с представлением прокуратуры и обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) условиями признания недействительными ненормативных актов органов, осуществляющих публичные полномочия, являются несоответствие таких актов закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение ненормативным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, бремя доказывания соответствия закону оспариваемого ненормативного правового акта возлагается на орган или должностное лицо, его принявших, а заявитель обязан доказать наличие защищаемого законом права или интереса и факт его нарушения оспариваемым актом.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон № 2202-1) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями по надзору за исполнением законов, в частности, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона № 2202-1, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона на основании статьи 22 этого Закона в случае установления факта нарушения законодательства.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона № 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

По смыслу взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21, пункта 3 статьи 22, пункта 1 статьи 24 Закона № 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Согласно разъяснениям, изложенным в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 110-О, в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), законность и обоснованность представления прокурора могут быть обжалованы в установленном законом порядке, представление прокуратуры обжалуется также в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В рассматриваемом случае представление вынесено в пределах осуществления прокуратурой возложенных на нее полномочий по надзору за исполнением законодательства.

В соответствии с положениями статьи 4 Закона № 69-ФЗ пожарная охрана подразделяется, в том числе, на государственную противопожарную службу, муниципальную пожарную охрану, ведомственную пожарную охрану.

В статье 5 Закона № 69-ФЗ определено, что противопожарная служба субъектов Российской Федерации создается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 6 Закона Вологодской области от 07.05.2007 № 1593-03 «О пожарной безопасности в Вологодской области» предусмотрено, что Правительство области в пределах своей компетенции утверждает положение о противопожарной службе области, определяет ее структуру и устанавливает штатную численность.

В силу требований статьи 2 Положения о противопожарной службе Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 15.04.2008 № 737 (далее – Положение о противопожарной службе) предметом деятельности противопожарной службы области является пожарная безопасность на территории области. Целью деятельности противопожарной службы области является обеспечение пожарной безопасности на территории области в пределах компетенции органов государственной власти области.

Одновременно, в соответствии с требованиями пункта 1.2 Положения о противопожарной службе, противопожарная служба Вологодской области в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Статьей 3 Закона № 69-ФЗ определено, что система обеспечения пожарной безопасности - совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на профилактику пожаров, их тушение и проведение аварийно-спасательных работ.

В соответствии с пунктом 1 Устава, устав подразделений пожарной охраны определяет порядок организации и несения караульной службы в подразделениях всех видов пожарной охраны. Караульная служба организуется в подразделениях пожарной охраны для обеспечения готовности личного состава, мобильных средств пожаротушения, пожарного оборудования и аварийно-спасательного инструмента, снаряжения, средств связи и огнетушащих веществ подразделений к действиям по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, профессиональной подготовки личного состава подразделений (пункт 2 Устава).

В силу требований пункта 7 Устава несение караульной службы дежурным караулом подразделения осуществляется непрерывно, боевое дежурство осуществляется личным составом дежурного караула посредством посменного несения службы (пункт 8 Устава). Дежурный караул должен обеспечиваться исправной техникой и вооружением (пункт 15 Устава). Пунктами 16 и 43 Устава определен порядок действий должностных лиц дежурного караула при выявлении неисправности техники.

Таким образом, положения Устава устанавливают обязанность боевого расчета обеспечивать несение службы в непрерывном режиме с целью соблюдения противопожарной безопасности в районе обслуживаемой территории и обеспечения возможности в случае чрезвычайной ситуации приступить к незамедлительной ликвидации пожара.

Из материалов дела и объяснений лиц, участвующих в деле, следует, что основанием для снятия автоцистерны с боевого дежурства 12.05.2020 явилось отсутствии водителя автомобиля в связи неполным кадровым укомплектованием боевого расчета № 146, о чем его сотрудник ФИО4 сообщил уполномоченному лицу Управления МЧС по Вологодской области 12.05.2020 в 08 час. 30 мин.

Сведений о неисправности боевой техники - автоцистерны, а также о невозможности ее замены в связи с неисправностью на иное пожарно-техническое вооружение не представлено. Данные обстоятельства подтверждены представителем заявителя в судебном заседании и письме от 06.08.2020 № 993.

Представитель учреждения в судебном заседании пояснил, что выход на дежурство 12.05.2020 сотрудника боевого расчета № 146 привел бы к нарушению трудового законодательства ввиду наличия большой переработки и права сотрудника на отдых. Ситуация сложилась в связи с незаполненной в течение длительного времени вакансией водителя автоцистерны. По мнению представителя заявителя, пункт 16 Устава предусматривает возможность передать боевое дежурство подразделению управления МЧС путем уведомления диспетчера дежурной смены службы пожаротушения

Представитель прокуратуры в судебном заседании указал, что такое основание как «снятие боевой техники и караула с боевого дежурства в связи с отсутствием водителя (старшего водителя) из-за предоставленного ему отгула при наличии исправной техники» законодательство о пожарной безопасности не предусматривает.

Факт непредставления сотрудником учреждения ФИО4 предусмотренных законодательством о пожарной безопасности оснований, позволяющих снять с боевого дежурства пожарную технику – автоцистерну подтверждается обращением начальника пожарно-спасательного гарнизона № 2 - начальника 2 пожарно-спасательного отряда ГУ МЧС России по Вологодской области ФИО5 от 13.05.2020, рапортом старшего помощника начальника дежурной смены службы пожаротушения ФИО6 от 12.05.2020, рапортом заместителя отряда - начальника 30 ПСЧ ФГКУ 2 отряда ФПС ГПС ГУ МЧС России по Вологодской области ФИО7 от 12.05.2020, строевой запиской за 12.05.2020, протоколом аудиозаписи сообщения от 12.05.2020 в 08 час. 17 мин.

В силу требований пункта 43 Устава помощник начальника караула при осуществлении своей деятельности обязан, в том числе, поддерживать в готовности технику и вооружение к проведению боевых действий по тушению пожаров.

Таким образом, пункт 43 Устава предусматривает наличие пожарной автоцистерны в боевом расчете отдельного поста, во взаимосвязи с положениями пунктов 7 и 8 Устава предполагает постоянное (круглосуточное) несение караульной службы дежурным караулом подразделения противопожарной службы и его обеспечение техникой, готовой к действиям по ликвидации пожаров.

При этом требования законодательства о пожарной безопасности содержат исчерпывающий перечень оснований, по которым пожарно-техническое вооружение может быть заменено или снято с боевого дежурства, а именно в случае невозможности немедленного устранения возникших технических неисправностей (пункт 16 Устава).

Также положения Устава не предполагают возможность неосуществления дежурства (караульной службы) боевым расчетом при предоставлении дней отдыха сотрудникам боевого поста, поскольку это приводит к нарушению принципа непрерывности несения караульной службы.

Доводы представителя учреждения о нарушении трудового законодательства и неполном укомплектовании штата боевого расчета несостоятельны.

Продолжительность боевого дежурства и состав дежурного караула в подразделении определяется работодателем на основании законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Несение боевого дежурства дежурным караулом осуществляется в соответствии с распорядком дня, утвержденным начальником подразделения. При осуществлении боевого дежурства должны проводиться в том числе, обеспечение постоянной готовности дежурного караула подразделения к проведению боевых действий по тушению пожаров в период боевого дежурства; разработка порядка привлечения караулов подразделения, свободных от несения караульной службы, к боевым действиям по тушению пожаров; иные мероприятия, необходимые для выполнения задач караульной службы. Личный состав дежурного караула должен находиться в расположении подразделения. Начальник караула имеет право отпускать личный состав из расположения подразделения только для выполнения поручений, связанных с несением караульной службы (пункты 10-13 Устава).

Следовательно, учреждение как работодатель в целях непрерывного обеспечения пожарной безопасности на территории, закрепленной за боевым расчетом № 146, должно принять меры, направленные на обеспечение постоянной готовности дежурного караула к проведению боевых действий по тушению пожаров в период боевого дежурства. Вышеперечисленные положения законодательства о пожарной безопасности свидетельствуют о том, что учреждением должно осуществляться своевременное и достаточное принятие мер, необходимых для надлежащего функционирования боевого расчета в непрерывном режиме.

Пунктом 55 Устава определено, что смена караулов осуществляется в целях непрерывного поддержания готовности подразделения к проведению боевых действий по тушению пожаров, а также в целях приема-передачи техники и вооружения, служебной документации, проверки состояния помещений дежурного караула, оборудования и имущества в них, состояния территории подразделения.

Возможность снятия боевого расчета с караульной службы Уставом также не предусмотрена.

Иное толкование вышеприведенных положений Устава противоречило бы статье 3 Закона № 69-ФЗ, определяющей систему обеспечения пожарной безопасности, а также целям и задачам противопожарной службы, закрепленным как в федеральном законодательстве, так и законодательстве Вологодской области.

Таким образом, непринятие мер по постановке исправной пожарной автоцистерны в боевой расчет в связи с отсутствием водителя при фактическом снятии боевого расчета с дежурства (караульной службы) нарушает требования законодательства о пожарной безопасности и создает угрозу возможного несвоевременного прибытии подразделений противопожарной службы для тушения пожара на территории, закрепленной за боевым расчетом № 146.

Доводы учреждения о нарушении прокуратурой порядка проведения проверки не подтверждаются материалами дела.

Согласно части 2 статьи 21 Закона № 2202-1 проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В силу части 3 данной статьи решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В прокуратуру 15.05.2020 района поступила информация начальника пожарно-спасательного гарнизона № 2 (г. Череповец) - начальника 2 пожарно-спасательного отряда ФПС ГПС ГУ МЧС России по Вологодской области ФИО5, содержащая сведения о незаступлении 12.05.2020 на дежурство боевого расчета № 146.

С данной информацией были представлены вышеперечисленные документы, согласно которым 12.05.2020 пожарная автоцистерна боевого расчета № 146, а также сам расчет сняты с боевого дежурства (караульной службы) по инициативе работника учреждения.

При этом сведения о снятии с дежурства боевого расчета № 146 не требовали дополнительного подтверждения или опровержения, в связи с чем необходимость вынесения решения о проведении проверки, а также доведение указанного решения до представителя учреждения отсутствовала.

Также обстоятельства отсутствия на боевом дежурстве автоцистерны и боевого расчета подтверждены представителем учреждения в судебном заседании, заявлении о признании недействительным представления прокуратуры, дополнительных пояснениях.

Таким образом, оспариваемое представление вынесено прокуратурой при наличии предоставленных законодательством полномочий.

Кроме того, по смыслу вышеприведенных положений законодательства о прокуратуре, а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора может содержать лишь предложение по устранению выявленных с позиции прокурора нарушений закона и не приводит к возникновению, изменению, прекращению прав лица, которому оно выдано.

Из совокупности названных норм следует, что представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено.

В связи с изложенным, прокуратурой обоснованно внесено представление об устранении нарушений закона, причин и условий им способствующих, в целях недопущения аналогичных нарушений впредь.

С учетом изложенного, оснований для признания судом недействительным представления прокуратуры не имеется, требования учреждения удовлетворению не подлежат.

В соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы и органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины.

Учреждение реализует публичные полномочия, входит в структуру органа исполнительной власти, является заявителем, а значит, в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации имеет право на освобождение от уплаты госпошлины.

Учитывая, что заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины, государственная пошлина по делу взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

отказать в удовлетворении требований казенного учреждения пожарной безопасности Вологодской области «Противопожарная служба Вологодской области», расположенного по адресу: <...>, зарегистрированного в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1083525012075, ИНН <***>, о признании недействительным представления Прокуратуры Бабаевского района от 05.06.2020 № 202ж-2020.

Возвратить казенному учреждению пожарной безопасности Вологодской области «Противопожарная служба Вологодской области», расположенному по адресу: <...>, зарегистрированному в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1083525012075, ИНН <***>, из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от03.08.2020 № 574.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья О.П. Логинова