Постановление от 15 июня 2017 г. по делу № А03-10733/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А03-10733/2016


Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2017 года


Постановление изготовлено в полном объеме 15 июня 2017 года



Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Севастьяновой М.А.

Шуйской С.И.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Аланко» на решение от 05.12.2016 Арбитражного суда Алтайского края (судья Синцова В.В.) и постановление от 27.02.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Бородулина И.И., Полосин А.Л., Усанина Н.А.) по делу № А03-10733/2016 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Аланко» (656056, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Пушкина, 30, ОГРН 1022201769457, ИНН 2225044459) к администрации города Барнаула Алтайского края (656056, Алтайский край, г. Барнаул, пр. Ленина, 18, ОГРН 1042202280251, ИНН 2225066269) о признании недействительным постановления, об обязании принять решение.

Другие лица, участвующие в деле: комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью «Аланко» (далее – ООО «Аланко», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к администрации города Барнаула (далее – администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления заместителя главы администрации по градостроительству и земельным отношениям от 14.06.2016 № 1175 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Гоголя, 41, об обязании принять решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 22:63:050152:5, площадью 7 439 кв. м, расположенного в г. Барнауле, по ул. Гоголя, 41, для мойки легковых автомобилей до 5 постов, предприятия автосервиса, склада.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (далее – комитет, третье лицо).

Решением от 05.12.2016 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 27.02.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО «Аланко» обратилось с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их незаконными, необоснованными, принятыми с неправильным применением норм материального и процессуального права, несоответствующими обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт.

По мнению подателя жалобы, установление запрашиваемого условно разрешенного вида использования спорного земельного участка не противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и Правилам землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденным решением Барнаульской городской думы от 09.10.2012 № 834 (далее – Правила № 834); вывод администрации о том, что часть земельного участка расположена на территории общего пользования (профиль улицы Гоголя), не основан на нормах права и не подтвержден документально; спорный земельный участок принадлежит заявителю на праве собственности; постановление об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка было принято администрацией без учета результатов публичных слушаний.

Отзыв на кассационную жалобу в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), не представлен.

Учитывая надлежащее извещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба рассматривается в отсутствие их представителей в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ООО «Аланко» на праве собственности принадлежит земельный участок, расположенный по адресу: г. Барнаул, ул. Гоголя, 41, общей площадью 7 439 кв. м, кадастровый (или условный) номер 22:63:050152:5, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 10.10.2015 серия 22АД № 738075.

Обществом в комитет 15.10.2015 направлено заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по адресу: г. Барнаул, ул. Гоголя, 41, «мойки легковых автомобилей до 5 постов», «предприятия автосервиса», «склады».

По результатам состоявшихся 17.12.2015 публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка рекомендовано предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка (мойки легковых автомобилей до 5 постов, предприятия автосервиса, склады).

Комиссия по землепользованию и застройке города Барнаула по результатам рассмотрения представленных документов не рекомендовала предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка в связи с тем, что его предоставление повлечет несоответствие документам территориального планирования и градостроительного зонирования (протокол от 18.12.2015 № 4). Итоговый документ 23.12.2015 был размещен на сайте администрации.

По результатам рассмотрения заявления ООО «Аланко» администрацией принято постановление от 14.06.2016 № 1175 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (мойки легковых автомобилей до 5 постов, предприятия автосервиса, склады) по ул. Гоголя, 41. Отказ мотивирован несоответствием документам территориального планирования и градостроительного зонирования, нарушением прав и законных интересов других физических и юридических лиц и других требований, установленных действующим законодательством (согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, согласно подпункту 16 раздела IV пункта 7.1.12 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, для моек легковых автомобилей до 5 постов устанавливается санитарно-защитная зона на расстоянии 100 метров от границы земельного участка. В соответствии с пунктами 5.1 – 5.4 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома).

Общество, полагая, что отказ администрации в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является незаконным и нарушает его права и законные интересы как собственника земельного участка, обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьей 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ, подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, пунктом 2 статьи 7, статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), статьями 30, 32, 37, 39, пунктом 9 части 1, частью 12 статьи 1, частью 4 статьи 36 ГрК РФ, статьями 1, 26, 34, 60, 66 Правил № 834, пунктами 7.1.12, 3.3 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74 (далее – СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), учитывая отсутствие у заявителя на дату обращения в администрацию такого объекта как автомойка, а также документов по предварительному согласованию ее размещения на земельном участке заявителя, в связи с чем санитарная зона должна определяться от границы земельного участка общества, принимая во внимание, что в пределах санитарно-защитной зоны спорного земельного участка размещены жилые дома, поскольку часть земельного участка расположена на территории общего пользования, пришел к выводу о том, что постановление заместителя главы администрации от 14.06.2016 № 1175 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Гоголя, 41, соответствует требованиям действующего законодательства, основано на представленных заявителем на рассмотрение документов, отказал в удовлетворении заявленных требований общества.

Суд не принял в качестве относимого доказательства по делу, с учетом заявленного требования об оспаривании постановления от 14.06.2016, представленное заявителем санитарно-эпидемиологическое заключение от 15.11.2016 № 22.01.14.000.Т.000699.11.16, вынесенное на основании экспертного заключения от 24.10.2016 № 180-э, поскольку оно составлено после вынесения оспариваемого постановления, администрации не предоставлялось, не было предметом оценки лица, к полномочиям которого отнесено принятие оспариваемого постановления.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился.

Оценивая довод о нарушении срока принятия оспариваемого постановления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в действиях администрации присутствует злоупотребление во взаимоотношениях с субъектом предпринимательской деятельности относительно срока вынесения решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения, при этом указал, что само по себе нарушение администрацией срока в данном случае достаточным основанием для удовлетворения заявления не является.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

К основным принципам законодательства о градостроительной деятельности относится осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (пункт 4 статьи 2 ГрК РФ).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Земли, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что земли, поименованные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Статьей 85 ЗК РФ установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований. Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Согласно статье 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 35 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу части 7 статьи 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Таким образом, использование земельных участков, градостроительная деятельность осуществляются в установленном законодательством порядке с учетом регламентации уполномоченными органами правил землепользования и застройки исходя из территориального зонирования и вида разрешенного использования.

Согласно части 6 статьи 37 ГрК РФ предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Статьей 39 ГрК РФ определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, в соответствии с которым вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях, порядок организации и проведения которых определяется нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления (часть 2); участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 5); на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8); на основании рекомендаций глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения, указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет» (часть 9); физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 12).

При этом по смыслу пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» органы местного самоуправления принимают решения об изменении одного вида разрешенного использования объектов капитального строительства на другой вид такого использования с учетом результатов публичных слушаний. В то же время ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления, а результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения.

Аналогичные положения содержатся и в Правилах № 834.

Статьей 66 Правил № 834 определен градостроительный регламент общественно-деловой территориальной зоны, согласно которому (пункт 1.2) к условно разрешенным видам использования земельных участков в данной зоне относятся, в том числе и испрашиваемые обществом «мойки легковых автомобилей до 5 постов», «предприятия автосервиса», «склады» (подпункты 9, 10, 16 пункта 1.2 статьи 66 Правил № 834).

В соответствии с пунктом 7 статьи 34 Правил № 834 основаниями для отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства являются: несоответствие документам территориального планирования и градостроительного зонирования, нарушение прав и законных интересов других физических или юридических лиц; несоблюдение требований технических регламентов и (или) отсутствие возможности обеспечить соблюдение требований технических регламентов при использовании земельного участка или объекта капитального строительства в соответствии с условно разрешенным видом использования.

В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» (далее – Закон № 52-ФЗ) санитарные правила разрабатываются в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека.

Санитарные правила должны предусматривать определение санитарно-эпидемиологических требований предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на здоровье населения; установление критериев безопасности и (или) безвредности, гигиенических и иных нормативов факторов среды обитания. А в соответствии с пунктом 3 статьи 39 Закона № 52-ФЗ, соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В соответствии с подпунктом 16 класса IV раздела 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для моек автомобилей с количеством постов от 2 до 5, а также объектов по обслуживанию легковых, грузовых автомобилей с количеством постов не более 10 устанавливается санитарно-защитная зона равная 100 метрам.

Судами установлено, что что в пределах указанной границы размещены следующие жилые дома по ул. Пушкина: №№ 33а, 33, 296, 29а, 27, а также жилой дом по адресу: ул. М. Горького, 22, что подтверждается схемой.

В соответствии с пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

В силу пункта 3.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекты для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, до ее внешней границы в заданном направлении.

Согласно указанным требованиям, учитывая, что у заявителя отсутствует такой объект как автомойка, а также документы по предварительному согласованию ее размещения на земельном участке, заинтересованным лицом правомерно определялась санитарная зона от границы земельного участка общества.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, учитывая, что в пределах санитарно-защитной зоны спорного земельного участка размещены жилые дома, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что постановление заместителя главы администрации от 14.06.2016 № 1175 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Гоголя, 41, соответствует требованиям действующего законодательства, основано на представленных заявителем на рассмотрение документов, в связи с чем обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований общества.

При указанных обстоятельствах выводы, изложенные в оспариваемом отказе, о расположении части земельного участка на территории общего пользования, не имеют правового значения как не являющиеся единственным основанием для отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Таким образом, доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 05.12.2016 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 27.02.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А03-10733/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий В.В. Сирина


Судьи М.А. Севастьянова


С.И. Шуйская