Решение от 18 ноября 2017 г. по делу № А56-32093/2017

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А56-32093/2017
19 ноября 2017 года
г.Санкт-Петербург


Резолютивная часть решения объявлена 10 ноября 2017 года. Полный текст решения изготовлен 19 ноября 2017 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе:

судьи Анисимовой О.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

заявитель Государственное бюджетное учреждение Ленинградской области «Станция по борьбе с болезнями животных Всеволожского района»,

заинтересованное лицо Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области,

о признании незаконным и отмене постановления от 04.05.2017 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № ВН-01/17-157,

при участии

от заявителя: представитель ФИО2 по доверенности от 10.05.2017, представитель ФИО3 по доверенности от 10.05.2017, начальник ФИО4 (устав, паспорт),

от заинтересованного лица: представитель ФИО5 по доверенности от 13.10.2017, представитель ФИО6 по доверенности от 19.07.2017,

установил:

Государственное бюджетное учреждение Ленинградской области «Станция по борьбе с болезнями животных Всеволожского района» (далее – заявитель, Учреждение, ЛО «СББЖ Всеволожского района») обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее – Управление) от 04.05.2017 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № ВН-01/17-157, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал заявленные требования. Представитель Управления возражал против удовлетворения требований заявителя, считая оспариваемое постановление законным и обоснованным.

Исследовав представленные доказательства, заслушав доводы сторон в судебном заседании, суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, период с 24.04.2017 по 02.05.2017 сотрудниками отдела внутреннего ветеринарного надзора и пограничного ветеринарного контроля на Государственной границе Российской Федерации и транспорте Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на основании приказа исполняющего обязанности руководителя Управления ФИО7 от 20.04.2017 № 257-п была проведена внеплановая выездная проверка в отношении ГБУ ЛО «СББЖ Всеволожского района».

В соответствии с пунктом 7 приказа исполняющего обязанности руководителя Управления ФИО7 от 20.04.2017 № 257-п предметом проверки являлось соблюдение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами; проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда.

Согласно пункту 6 приказа от 20.04.2017 № 257-п задачей настоящей проверки являлась оценка соответствия осуществляемой деятельности ГБУ ЛО «СББЖ Всеволожского района» обязательным требованиям законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, по учету в федеральной информационной системе в области ветеринарии (далее – ФГИС), ветеринарных сопроводительных документов (далее – ВСД), оформленных на бумажном носителе.

Внеплановая проверка проводилась в соответствии с целью исполнения приказа Россельхознадзора от 30.03.2017 № 302, изданного во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО8 от 16.03.2017 № АД-П11-1489.

Согласно приказу Россельхознадзора от 30.03.2017 № 302 руководителям территориальных управлений Россельхознадзора в установленном законодательством Российской Федерации порядке необходимо обеспечить проведение внеплановых проверок соблюдения на станциях по борьбе с болезнями животных и на обслуживаемых ими объектах пункта 12 Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и пункта 59 Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденных Приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589 (зарегистрирован Минюстом России 30.12.2016, регистрационный № 45094).

Согласно акту проверки от 02.05.2017 № 49, ветеринарные сопроводительные документы (ВСД), в том числе, ветеринарных свидетельств Формы № 1 - 2 штуки, ветеринарных свидетельств Формы № 2 - 65 штук, ветеринарных свидетельств Формы № 3 - 20 штук, ветеринарных справок Формы № 4 - 19 штук, оформленные на бумажных бланках строгой отчетности не учтены и не введены данные о ВСД в ФГИС в течение 1 месяца с момента его оформления на бумажном носителе. Осуществляемая ГБУ ЛО «СББЖ Всеволожского района» деятельность в отсутствии должного исполнения действующего ветеринарного законодательства со стороны руководства не обеспечивает должным образом ветеринарно-санитарной безопасности подконтрольной продукции и животных, подлежащих ветеринарному контролю (надзору) (далее - подконтрольные товары), подтверждения эпизоотического благополучия территорий, мест производства подконтрольных товаров по заразным болезням животных, в том числе общих для человека и животных, и обеспечения прослеживаемости подконтрольных товаров при их производстве, перемещении и переходе права собственности на них.

Таким образом, Учреждением не выполнены требования пункта 12 Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и пункта 59 Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденных приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 № 589.

По данному факту 02.05.2017 Управлением в отношении заявителя составлен протокол № ВН-01/17-157 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 10.6 КоАП РФ.

Постановлением от 04.05.2017 № ВН-01/17-157 Учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 10.6 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Учреждение не согласилось с указанным постановлением и обратилось в Арбитражный суд с настоящим заявлением.

Частью 1 статьи 10.6 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 названной статьи.

В силу статьи 18 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» (далее – Закон о ветеринарии) ответственность за здоровье, содержание и использование животных возложена на их владельцев, а за выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства – на производителей этих продуктов.

На владельцев животных и производителей животноводства также возложены следующие обязанности: осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, содержать в надлежащем состоянии животноводческие помещения и сооружения для хранения кормов и переработки продуктов животноводства, не допускать загрязнения окружающей среды отходами животноводства; соблюдать зоогигиенические и ветеринарно-санитарные требования при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов, связанных с содержанием животных, переработкой, хранением и реализацией продуктов животноводства; предоставлять специалистам в области ветеринарии по их требованию животных для осмотра, немедленно извещать указанных специалистов о всех случаях внезапного падежа или одновременного массового заболевания животных, а также об их необычном поведении; до прибытия специалистов в области ветеринарии принять меры по изоляции животных, подозреваемых в заболевании; соблюдать установленные ветеринарно-санитарные правила перевозки и убоя животных, переработки, хранения и реализации продуктов животноводства; выполнять указания специалистов в области ветеринарии о проведении мероприятий по профилактике болезней животных и борьбе с этими болезнями.

В соответствии со статьей 2 Закона о ветеринарии ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из данного Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 7 статьи 2.3 Закона о ветеринарии форма и порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов, за исключением формы и порядка оформления, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, устанавливаются ветеринарными правилами организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

В соответствии с пунктом 8 статьи 2.3 Закона о ветеринарии оформление ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме осуществляется с использованием федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии (ФГИС) в порядке, утвержденном федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

Порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме (далее – Порядок) утвержден приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 №589, зарегистрированным в Минюсте России 30.12.2016, регистрационный № 45094.

Согласно пункту 59 Порядка учет оформленного на бумажном носителе ветеринарного сопроводительного документа осуществляется путем ввода данных о ВСД во ФГИС лицом, его оформившим, в течение 1 месяца с момента его оформления.

Как видно из материалов дела, у субъектов правоотношений отсутствует информация о создании и вводе в эксплуатацию ФГИС.

В соответствии с пунктом 13 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 №676 (далее - Требования), основанием для ввода системы в эксплуатацию является правовой акт органа исполнительной власти о вводе системы в эксплуатацию, определяющий перечень мероприятий по обеспечению ввода системы в эксплуатацию и устанавливающий срок начала эксплуатации.

На официальном сайте Россельхознадзора отсутствует правовой акт о вводе ФГИС в эксплуатацию, равно как отсутствует акт о создании ФГИС (заверенная копия страницы официального сайта Россельхознадзора, содержащая информацию о принятых Россельхознадзором документах за период с 07.11.2016 по 20.04.2017, представлена Обществом в материалы дела).

Кроме того, в соответствии с пунктом 15 Требований, ввод системы в эксплуатацию не допускается в случае отсутствия в реестре территориального размещения объектов контроля сведений о размещении технических средств информационной системы на территории Российской Федерации.

Материалами дела подтверждается, что по состоянию на 17.03.2017 сведения о размещении технических средств ФГИС в реестре территориального размещения технических средств информационных систем отсутствуют. Данное обстоятельство подтверждается письмом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27.03.2017 №ДА-П 15-090-6745 в ответ на обращение Минсельхоза России (том 1, л.д. 27).

Указанная позиция также подтверждается разъяснением Департамента ветеринарии Минсельхоза России от 10.02.2017 №25/299, в котором разъясняется возможность использования ФГИС только после издания правового акта (том 1, л.д. 33).

ФГИС не может быть введена в эксплуатацию без выполнения пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 №1140 «О порядке создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии», в соответствии с которым Россельхознадзору по согласованию с Минсельхозом России поручено в течение 30 дней со дня вступления в силу настоящего постановления определить функциональные и технические требования к ФГИС, требования к защите информации, содержащейся в ней, а также утвердить методические указания по обеспечению функционирования ФГИС.

При этом, согласно письмам Минюста России от 14.02.2017 исх. №№ 01/17846-ЮЛ, 01/17859-ЮЛ, 01/17913-ЮЛ, а также приказу Россельхознадзора от 22.02.2017 №195 , нормативные правовые акты Россельхознадзора по данным вопросам отменены, а новые не приняты.

В соответствии с пунктом 6 Правил создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 №1140, субъекты информационной системы, физические и юридические лица, аттестованные специалисты в области ветеринарии в пределах своей компетенции, а также индивидуальные предприниматели, являющиеся производителями подконтрольных товаров и (или) участниками оборота подконтрольных товаров, представляют информацию в ФГИС и получают информацию из нее в порядке, установленном Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Указанный порядок представления и получения информации в настоящее время не принят, в соответствии с информацией, размещенной на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (http://regulation.gov.ru/projects#npa=59699), разработка соответствующего проекта продолжается. Кроме того, необходимость установления порядка представления и получения информации подтверждается позицией Минкомсвязи России (письма Минкомсвязи России от 07.03.2017 № П8-6-168-5049).

Отсутствие данного нормативного правового акта препятствует использованию ФГИС в установленных целях.

Обстоятельства об отсутствии правового акта о создании и вводе в эксплуатацию ФГИС «Меркурий» установлены также в Протоколе совещания у заместителя Минсельхоза РФ ФИО9 от 29.06.2017 №ЕН25/151, представленного заявителем в материалы дела.

Таким образом, у лиц, оформляющих ВСД на бумажных носителях, не имелось правовых оснований для использования ФГИС, в том числе для обязательного ввода данных в систему «Меркурий».

Истечение срока в 1 месяц для ввода в ФГИС данных о ВСД, оформленных на бумажных носителях, как основание для привлечения к административной ответственности возможно лишь с момента введения ФГИС в эксплуатацию.

Кроме того, в соответствии с пунктом 8 Правил создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 № 1140, доступ субъектов информационной системы и иных заинтересованных лиц, указанных в пункте 6 Правил, к данным, содержащимся в информационной системе, осуществляется с использованием Федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (далее - ЕСИА).

В настоящее время доступ к информации, содержащейся в системе «Меркурий», в которую Управление Россельхознадзора предлагает вводить информацию о выданных ВСД на бумажных носителях, с использованием ЕСИА невозможен (закрепленное Правилами техническое решение в системе «Меркурий» не реализовано).

Таким образом, наряду с отсутствием правовых оснований, у заявителя фактически также отсутствует и техническая возможность для ввода данных в систему «Меркурий».

Вышеуказанные обстоятельства также были установлены по аналогичному спору Тринадцатым арбитражным апелляционным судом в постановлении от 10.11.2017 по делу №А56-38769/2017.

В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии со статьей 65 и частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Административным органом не приняты во внимание факт отсутствия необходимого нормативно-правового регулирования отношений в области оформления ВСД в электронной форме в проверяемый период, а также отсутствие информации у заявителя и иных участников данных правоотношений относительно создания и ввода в эксплуатацию ФГИС.

Следует отметить, что на совещании у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО8 (протокол от 18.09.2017 №АД-П11-86пр) установлен полугодовой мораторий на привлечение к административной ответственности за невыполнение требований в области ветеринарии по оформлению ветеринарных сопроводительных документов в электронном виде.

При этом административный орган не учел, что заявитель, являясь государственным учреждением, вправе осуществлять эксплуатацию ФГИС, в том числе финансировать расходы на ее использование, только при наличии правовых оснований.

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ, суд пришел к выводу о недоказанности в действиях Учреждения состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 10.6 КоАП РФ, что в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим привлечение лица к административной ответственности.

Помимо изложенного суд учитывает, что даже если согласиться с выводами административного органа о наличии в действиях Учреждения на момент выявления состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 10.6 КоАП РФ, выявленные нарушения подлежат признанию малозначительными в силу следующего.

В силу статьи 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно абзацу 2 пункта 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях» возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Как разъяснил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 18 постановления Пленума №10 от 02.06.2004 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях» при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимого исходить из конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Малозначительным административным правонарушением признается действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения (объекта посягательства, формы вины) и роли правонарушителя, способа его совершения, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Таким образом, административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния (наличии либо отсутствии каких-либо опасных угроз для личности, общества или государства). При отсутствии таких угроз и в случае, как правило, совершения действия (бездействия) без прямого умысла административный орган может освободить лицо от административной ответственности.

Существенная угроза представляет собой опасность, предполагающую возможность изменений в виде нанесения потерь (ущерба) главной, основополагающей части каких-либо экономических или общественных отношений. Для определения наличия существенной угрозы необходимо выявление меры социальной значимости фактора угрозы, а также нарушенных отношений. Угроза может быть признана существенной в том случае, если она подрывает стабильность установленного правопорядка с точки зрения его конституционных критериев, является реальной, непосредственной, значительной, подтвержденной доказательствами.

Применительно к спорной ситуации, с учетом вышеизложенных обстоятельств, судом установлено, что выявленное административное правонарушение не несет в себе угрозы причинения существенного вреда общественным правоотношениям. В рассматриваемом случае при формальном наличии признаков состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 10.6 КоАП РФ, обстоятельства правонарушения не содержат угрозы охраняемым общественным отношениям.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям может заключаться в пренебрежительном отношении лица, привлекаемого к ответственности, к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права. В материалах дела отсутствуют данные, свидетельствующие о пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей. В данном случае заявителем были предприняты все действия для получения указанной информации и использования ФГИС.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, оценив конкретные обстоятельства дела и характер общественной опасности вменяемого административного правонарушения, отсутствия направленности действий заявителя на нарушение ветеринарного законодательства, суд приходит к выводу об отсутствии в данном случае существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, а назначенный административный штраф в размере 10 000 рублей не отвечает критериям справедливости и соразмерности содеянному, и считает возможным в данном случае применить статью 2.9 КоАП РФ ввиду малозначительности совершенного правонарушения.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №10 от 02.06.2004 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях», если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании этого постановления незаконным и о его отмене.

При таких обстоятельствах требования Общества подлежат удовлетворению в части признания незаконным и отмене оспариваемого постановления.

Руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 04.05.2017 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № ВН-01/17-157, вынесенное в отношении Государственного бюджетного учреждения Ленинградской области «Станция по борьбе с болезнями животных Всеволожского района».

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение 10 дней со дня принятия.

Судья Анисимова О.В.