Постановление от 5 октября 2018 г. по делу № А10-736/2017

ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

672000, Чита, ул. Ленина 100б http://4aas.arbitr.ru



П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А10-736/2017
г. Чита
05 октября 2018 года.
Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 октября 2018 года.


Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири» на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 14 июня 2018 года по делу № А10-736/2017 по заявлению публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири» (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Прокурору Тункинского района Республики Бурятия, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о признании незаконным и отмене представления № 02- 02-2016 от 28.11.2016,

(суд первой инстанции судья Мантуров В.С.),


в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,



установил:

публичное акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири» (далее – заявитель, общество или ПАО «МРСК Сибири») обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия к Прокурору Тункинского района Республики Бурятия (далее – прокуратура) с заявлением о признании незаконным и отмене представления № 02-02-2016 от 28.11.2016.

Определением суда от 26 июля 2017 года производство по делу № А10-736/2017 приостановлено до рассмотрения в кассационной инстанции дела № А10-6565/2016.

Определением суда от 14 ноября 2017 года производство по делу возобновлено.

Определением суда от 05 декабря 2017 года к участию в деле в качестве соответчика привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 14 июня 2018 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального и процессуального права, по мотивам, изложенным в жалобе.

Прокуратура и Минфин отзывы на апелляционную жалобу не представили.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако общество, прокуратура и Минфин явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 26 сентября 2018 года объявлен перерыв до 10 часов 15 минут 28 сентября 2018 года. Информация о перерыве размещена в Картотеке Арбитражных Дел на официальном сайте Федеральных Арбитражных Судов Российской Федерации в сети Интернет.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, прокуратурой проведена прокурорская проверка исполнения законодательства в сфере электроэнергетики в деятельности Тункинского РЭС ПО «БЭС» филиала ПАО «МРСК Сибири».

По результатам проверки установлено, что за 8 месяцев 2016 года сотрудниками Тункинского РЭС ПО «БЭС» проведена 21 плановая и 90 внеплановых проверок работы приборов учёта и состояния схемы измерений электрической энергии, по результатам которых составлены акты о неучтенном (безучетном) потреблении. Прокурорской проверкой установлено, что:

во-первых – в планах-графиках проведения проверок приборов учета на 2016 год, согласованных с ресурсоснабжающими организациями не указаны формы проверок;

во-вторых – при проведении внеплановых проверок не указываются основания для их проведения;

в-третьих – проверки расчетных приборов учета в нарушение пунктов 170, 177 Основных положений № 442 проводятся без направления уведомлений о необходимости обеспечения допуска за 5 рабочих дней до планируемой даты проведения.

По результатам проверки прокуратурой в отношении ПАО «МРСК Сибири» внесено представление от № 02-02-2016 от 28.11.2016, которым предложено его рассмотреть, принять исчерпывающие меры, направленные на устранение выявленных нарушений, причин и условий им способствующих; решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности; информацию о результатах рассмотрения представления направить в прокуратуру района в установленный законом месячный срок с приложением копий приказов о дисциплинарном наказании.

Не согласившись с представлением, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По сути, аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года № 14044/10.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим действием (бездействием).

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований правильными, исходя из следующего.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия) согласно части 1 статьи 65 АПК РФ возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор согласно статье 22 Закона о прокуратуре вправе, в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

С учетом позиций, изложенных в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», в вопросе 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, представление прокурора может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, а также учитывая то, что оспариваемое представление вынесено в отношении ПАО «МРСК Сибири» в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности, суд признает, что настоящий спор подведомственен арбитражному суду.

Прокуратура Российской Федерации на основании пункта 1 статьи 1 Закона о прокуратуре представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии со статьей 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Однако данное положение не лишает возможности прокурора проверять исполнение указанными субъектами требований подзаконных нормативных правовых актов при наличии в законе соответствующих бланкетных (отсылочных) норм, предоставляющих возможность правового регулирования тех или вопросов на ином (незаконодательном), в том числе ведомственном уровне.

В ходе проведенной прокуратурой проверки установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении ПАО «МРСК Сибири» порядка проведения проверок приборов учета, предусмотренного Основными положениями № 442.

Отношения в сфере энергоснабжения регулируются Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Закон об электроэнергетике).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона об электроэнергетике законодательство Российской Федерации об электроэнергетике основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.

При этом нормы Закона об электроэнергетике носят, в том числе бланкетный характер и содержат ссылки, в частности, на Основные положения №442.

Таким образом, оспариваемое представление выдано в пределах предоставленных прокурору полномочий.

Основанием для проведения прокурорской проверки послужил пункт 7 Плана работы прокуратуры на второе полугодие 2016 года, утвержденного прокурором района 15.07.2016 и задание о проведении проверок соблюдения законодательства в сфере электроэнергетики постоянного срока исполнения, направленное Прокуратурой Республики Бурятия в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 29.06.2013 № Пр-1392.

Проверки расчетных приборов учета осуществляются сетевой организацией, к объектам электросетевого хозяйства которой непосредственно или опосредованно присоединены энергопринимающие устройства (объекты по производству электрической энергии (мощности)), в отношении которых установлены подлежащие проверке расчетные приборы учета, если иное не установлено в договоре оказания услуг по передаче электрической энергии, заключенном такой сетевой организацией с другой сетевой организацией (пункт 172 Основных положений № 442). Проверки включают в себя визуальный осмотр схемы подключения энергопринимающих устройств (объектов по производству электрической энергии (мощности)) и схем соединения приборов учета, проверку соответствия приборов учета требованиям настоящего документа, проверку состояния прибора учета, наличия и сохранности контрольных пломб и знаков визуального контроля, а также снятие показаний приборов учета. Указанная проверка должна проводиться не реже одного раза в год и может проводиться в виде инструментальной проверки.

В оспариваемом представлении в качестве нарушений пункта 173 Основных положений № 442 указано на то, что в планах-графиках проведения проверок приборов учёта на 2016 год, согласованных с ресурсоснабжающими организациями, не указаны формы проверок.

Согласно абзацам 1 и 2 статьи 173 Основных положений № 442 плановые проверки приборов учета осуществляются сетевой организацией на основании плана-графика проведения проверок расчетных приборов учета, разработанного сетевой организацией и согласованного с гарантирующим поставщиком (энергосбытовой, энергоснабжающей организацией) в порядке, указанном в пункте 174 настоящего документа.

В плане-графике проведения проверок расчётных приборов учёта должны быть указаны точки поставки электрической энергии, в отношении которых проводится проверка, дата и время проведения проверки с учетом режима работы объекта и форма проверки.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела планы-графики проведения проверок расчётных приборов учёта на 2016 год судом первой инстанции установлено, что точки поставки электрической энергии, дата и время проведения проверки в них указаны.

Утвержденная начальником Тункинкого РЭС филиала ПАО «МРСК Сибири» - «Бурятэнерго» ПО БЭС ФИО2 форма плана-графика плановой проверки содержит указание на форму проверки «инструментальная» и графу 8 «дата последней проверки».

Названая форма планов-графиков применялась при составлении планов-графиков проведения проверок приборов учета и снятия показаний на 2016 год на февраль, март, апрель 2016 года.

Однако, в планах-графиках о проведении проверок приборов учета у потребителей граждан и у юридических лиц с мая по август 2016 года применялась форма планов-графиков, утвержденная начальником Тункинкого РЭС филиала ПАО «МРСК Сибири»-«Бурятэнерго» ПО БЭС ФИО3, в которой указание на форму проверки и графа 8 «дата последней проверки» отсутствуют.

Согласно объяснениям начальника Тункинкого РЭС филиала ПАО «МРСК Сибири»- «Бурятэнерго» ПО БЭС ФИО3, отобранным заместителем прокурора Тункиснкого района Очировым С.Б. 04.08.2018, ФИО3 подтвердил факт отсутствия в планах-графиках формы проверок.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о допущении нарушения абзаца 2 статьи 173 Основных положений № 442 при составлении планов-графиков ПАО «МРСК Сибири».

В силу статьи 173 Основных положений №442 основанием для проведения внеплановой проверки приборов учета является:

- полученное от гарантирующего поставщика (энергосбытовой, энергоснабжающей организации), обслуживающего точки поставки, расположенные в границах объектов электросетевого хозяйства сетевой организации, заявление о необходимости проведения внеплановой проверки приборов учета в отношении обслуживаемых им точек поставки, но не более чем 10 процентов точек поставки, планируемых сетевой организацией к проверке в соответствии с указанным планом-графиком в этом же расчетном периоде;

- полученное от потребителя (производителя электрической энергии (мощности) на розничном рынке), энергопринимающие устройства (объекты по производству электрической энергии (мощности)) которого непосредственно или опосредованно присоединены к сетевой организации, заявление о необходимости проведения внеплановой проверки в отношении его точек поставки;

- выявление факта нарушения сохранности пломб и (или) знаков визуального контроля при проведении осмотра состояния расчетного прибора учета перед его демонтажем, осуществляемым в порядке, установленном настоящим разделом.

В оспариваемом представлении в качестве нарушения пункта 173 Основных положений №442 указано на то, что при проведении внеплановых проверок приборов учета ПАО «МРСК Сибири» указанные в статье 173 Основных положений №442 основания для их проведения не отражены.

Прокурору Тункинского района Республики Бурятия определением суда от 08.05.2018 предлагалось представить акты проверки приборов учета, которые являлись предметом прокурорской проверки.

Такие документы в адрес суда не поступили.

Как следует из материалов проверки, названые выводы сделаны прокуратурой на основании проверки актов о неучтенном потреблении, иные документы предметом проверки не являлись.

В силу требований статьи 193 Правил № 442 в акте о неучтенном потреблении электрической энергии должны содержаться данные: о лице, осуществляющем безучетное или бездоговорное потребление электрической энергии; о способе и месте осуществления безучетного или бездоговорного потребления электрической энергии; о приборах учета на момент составления акта; о дате предыдущей проверки приборов учета - в случае выявления безучетного потребления, дате предыдущей проверки технического состояния объектов электросетевого хозяйства в месте, где выявлено бездоговорное потребление электрической энергии, – в случае выявления бездоговорного потребления; объяснения лица, осуществляющего безучетное или бездоговорное потребление электрической энергии, относительно выявленного факта; замечания к составленному акту (при их наличии).

Учитывая, что необходимость отражения в акте о безучетном (бездоговорном) потребления оснований для проведения внеплановой проверки приборов учета законом не установлена, а иные акты при проверке не исследовались и не представлялись, суд признает вывод ответчика о не указании заявителем оснований для проведения внеплановых проверок необоснованным.

В качестве в нарушения пункта 177 Основных положений № 442 в обжалуемом предписании указано на проведение заявителем проверок расчетных приборов учета потребителей ФИО4-Х.Н. ФИО5, ФИО6 без направления им уведомлений о необходимости обеспечения допуска к энергопринимающим устройствам за 5 рабочих дней до планируемой даты проведения проверки, так как их расчетные приборы учета электроэнергии находятся в границах энергопринимающих устройств.

Указанный вывод судом первой инстанции равно как судом апелляционной инстанции признается ошибочным.

Исходя из содержания пункта 177 Основных положений № 442 направление потребителю такого уведомления производится исключительно с целью согласования сторонами даты и времени проведения проверки в ситуации, когда для её проведения требуется допуск к энергопринимающим устройствам потребителя.

В рассматриваемом случае, отсутствие заблаговременного уведомления указанных потребителей о дате и времени проведения проверки прибора учёта само по себе не может быть расценено как нарушение, поскольку из актов о безучётном потреблении в отношении названых лиц, следует, что все они при составлении актов присутствовали, допуск сетевой организации к приборам учёта был обеспечен.

Ссылка в оспариваемом предписании на нарушение ПАО «МРСК Сибири» требований пункта 170 Основных положений № 442 доказательствами не подтверждена, в рассматриваемом случае допуск к приборам учёта был осуществлён потребителями, которые подтвердили отражённые в актах о неучтенном потреблении сведения.

Кроме того, ссылка прокуратуры на несоблюдение заявителем требований пункта 170 Основных положений № 442, предусматривающих заблаговременное уведомление сетевой организацией собственника энергопринимающих устройств, судом первой инстанции правомерно не принята, поскольку в данном случае ПАО «МРСК Сибири» производило не контрольное снятие показаний прибора учёта, при проведении которого сетевая организация обязана предупредить потребителя не менее чем за 5 рабочих дней до даты проверки, а внеплановую проверку по факту несанкционированного подключения потребителей (абонентов) к электрическим сетям.

Вместе с тем, как следует из представления, ПАО «МРСК Сибири» предложено его рассмотреть, принять исчерпывающие меры, направленные на устранение выявленных нарушений, причин и условий им способствующих; решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности; информацию о результатах рассмотрения представления направить в прокуратуру района в установленный законом месячный срок с приложением копий приказов о дисциплинарном наказании.

Как указывалось ранее, именно на заявителя возложена обязанность доказывания нарушения оспариваемым представлением прокурора его прав и законных интересов, в том числе в целях их последующего восстановления судом в судебном акте.

В рамках настоящего дела оспаривается представление прокурора, которым не дается оценка законности доначислений потребителям, связанных с выявлением факта безучетного потребления, а указывается на нарушение ПАО «МРСК Сибири» порядка проведения проверки соблюдения потребителями требований законодательства.

Судом, как первой, так и апелляционной инстанции не установлено обстоятельств, свидетельствующих о вмешательстве прокуратуры в расчётные отношения, возникшие между заявителем и потребителями, или иным лицом по вопросу оплаты за поставленную электроэнергию в рамках заключенных договоров.

Исходя из смысла статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации применение к работникам мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. При анализе оспариваемого прокурорского представления, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что прокуратурой предлагается лишь рассмотреть вопрос о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности. А вопрос о привлечении либо не привлечении к дисциплинарной ответственности работников остается за ПАО «МРСК Сибири».

При указанных обстоятельствах, заявителем по делу не доказано, что оспариваемым представлением нарушены его права и законные интересы.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции сделал верный вывод о подтверждении факта нарушения ПАО «МРСК Сибири» требований абзаца 2 статьи 173 Основных положений №442, предусматривающего необходимость отражения в планах-графиках формы плановой проверки.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции законно и обоснованно не нашёл оснований для удовлетворения заявления ПАО «МРСК Сибири» о признании незаконным оспариваемого представления прокуратуры.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объёме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалованной части не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,



ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 14 июня 2018 года по делу № А10-736/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.


Председательствующий судья Сидоренко В.А.


Судьи Желтоухов Е.В.


Басаев Д.В.