Постановление от 15 июля 2021 г. по делу № А59-4362/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА


Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-3189/2021
15 июля 2021 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 июля 2021 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи Черняк Л.М.


судей Меркуловой Н.В., Ширяева И.В.

при участии:

от акционерного общества «Совхоз Южно-Сахалинский»: представитель не явился;

от Дальневосточного межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования: Визичканич И.П., представитель по доверенности от 18.08.2020 № 9;

от областного автономного учреждения «Управление государственной экспертизы»: представитель не явился;

от Контрольно-счетной палаты Сахалинской области»: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании, проведенном в режиме онлайн, кассационную жалобу акционерного общества «Совхоз Южно-Сахалинский»

на решение от 24.02.2021, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021

по делу № А59-4362/2020 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению акционерного общества «Совхоз Южно-Сахалинский» (ОГРН 1156501002657, ИНН 6501272937, адрес: ул. Дружбы, д. 75, г. Южно-Сахалинск, Сахалинская обл., 693021)

к Дальневосточному межрегиональному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1042504366288, ИНН 2540106044, адрес: просп. Океанский, д. 29, г. Владивосток, Приморский край, 690091)

третьи лица: областное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы» (ОГРН 1076501000872, ИНН 6501178116, адрес: ул. Карла Маркса, д. 20, г. Южно-Сахалинск, Сахалинская обл., 693020); Контрольно-счетная палата Сахалинской области (ОГРН 1116501006896, ИНН 6501241960, адрес: просп. Коммунистический, д. 39, оф. 110, г. Южно-Сахалинск, Сахалинская обл., 693020)

о признании незаконным и отмене предписания



установил:

акционерное общество «Совхоз Южно-Сахалинский» (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Дальневосточному межрегиональному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление, Росприроднадзор) о признании недействительным предписания от 22.06.2020 № СБ-20-104/2020 об устранении выявленных нарушений обязательных требований.


Определением суда от 24.11.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя привлечено ОАУ «Управление государственной экспертизы», на стороне управления - Контрольно-счетная палата Сахалинской области.


Решением суда от 24.02.2021, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021, в удовлетворении требований общества было отказано.


Не согласившись с принятыми судебными актами, общество подало кассационную жалобу, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме.


По мнению заявителя кассационной жалобы, суды не приняли во внимание довод общества о несоблюдении должностным лицом управления процедуры выдачи предписания – положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), устанавливающего порядок организации и проведения проверок, которые не применяются при проведении административного расследования. Полагает, что поскольку вменение нарушения, связанного с хранением отходов на территории внутри фермы может иметь признаки административного правонарушения в части несоблюдения требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов животноводства, то предписание выдано с нарушением - без проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), что влечет его незаконность.

В представленном отзыве управление возражает против удовлетворения кассационной жалобы, просит оставить судебные акты без изменения.

В судебном заседании, проведенном в режиме онлайн, представитель управления поддержал свои возражения, изложенные в отзыве на кассационную жалобу, заявил ходатайство о приобщении дополнительных доказательств.

Ходатайство рассмотрено и в его удовлетворении отказано. Представленные управлением в обоснование своей позиции дополнительные документы подлежат возвращению заявителю, поскольку суд округа в пределах своих полномочий (пункт 2 статьи 287 АПК РФ) не вправе принимать новые доказательства и давать им правовую оценку. С учетом направления дополнительных документов в электронном виде, они не направляются управлению.


Заявитель жалобы, третьи лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своих представителей в суд не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.


Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей управления и учреждения, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Контрольно-счетной палатой Сахалинской области на основании распоряжений от 26.12.2019 № 01-02/77, от 05.03.2020 № 01-02/10 проведено контрольное мероприятие «Проверка использования средств областного бюджета, направленных на реализацию государственной программы Сахалинской области «Развитие в Сахалинской области сельского хозяйства и регулирование рынков 6 сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» и других государственных программ, в части средств, направленных АО «Совхоз Южно-Сахалинский» за 2018, 2019 годы и истекший период 2020 года».

В рамках контрольного мероприятия осуществлена проверка выполнения работ по объекту «Строительство животноводческого комплекса на 2000 голов мясного направления в с. Палево МО «Тымовский городской округ».

По результатам визуального обследования территории строительства были установлены факты эксплуатации незавершенного строительством объекта, подлежащего экологической экспертизе в отсутствие необходимых разрешений, а также несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами животноводства, которое выразилось в том, что на территории незавершенного строительством объекта осуществляется складирование свежего навоза крупного рогатого скота на открытый грунт земельного участка.

Склад хранения навоза (лагуна), предусмотренный к строительству в 1-м этапе, на момент обследования отсутствовал. В этой связи палатой сделан вывод о наличии в действия общества признаков административных правонарушений, ответственность за которые установлена в статье 8.2.3 и части 2 статьи 8.4 КоАП РФ.

Из акта по результатам контрольного мероприятия от 12.03.2020, проведенного на объекте АО «Совхоз Южно-Сахалинский», а также акта визуальной проверки выполненных работ на объекте «Ферма КРС мясного направления до 2000 голов» от 18.02.2020, с. Палево, установлено складирование продуктов жизнедеятельности животных на территории фермы, хранение кормов на близлежащих полях, а также на территории фермы, расположенной в с. Палево, склад хранения навоза (лагуна), предусмотренный к строительству в 1-м этапе, на момент обследования отсутствовал. Зафиксировано, что на момент проверки на территории фермы находился крупный рогатый скот в количестве 1083 головы. Производилось кормление животных, их обслуживание (уборка мест пребывания, очистка от снега территории).

Постановлением управления об административном правонарушении от 22.06.2020 № СБ-20-104/2020 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 8.4 КоАП РФ в связи с нарушением пункта 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон об экологической экспертизе), а именно эксплуатацией незавершенного строительством объекта, подлежащего государственной экологической экспертизе, в отсутствие необходимых разрешений, учитывая, что навоз крупного рогатого скота относится к отходам производства и потребления, назначен административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

В письменных пояснениях от 16.06.2020 общество выразило несогласие с вменяемым ему правонарушением, указав, что объект капитального строительства «Ферма КРС мясного направления до 2000 голов», расположенный с. Палево, Тымовского района, в силу положений статей 4, 11, 12 Закона об экологической экспертизе не относится к перечню объектов, которые должны проходить государственную экологическую экспертизу, сослалось на указание об этом в положительном заключении экспертизы на объект капитального строительства, выданном ОАУ «Управление государственной экспертизы Сахалинской области» (пункт 1.8 положительного заключения экспертизы № 65-1-1-2-0056-18 проектной документации на объект капитального строительства «Ферма КРС мясного 8 направления до 2000 голов», с. Палево, Тымовский район).

Вступившим в законную силу решением Тымовского районного суда Сахалинской области от 01.12.2020 по делу № 12-23/2020 постановление от 22.06.2020 № СБ-20-104/2020 отменено, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.4 КоАП РФ, прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

22.06.2020 должностным лицом управления обществу выдано предписание № СБ-20-104/2020 об устранении выявленных нарушений обязательных требований - части 7.2 статьи 11 Закона об экологической экспертизе, выразившееся в складировании отходов животноводства в отсутствии государственной экспертизы на объекте «Строительство животноводческого комплекса на 2000 голов мясного направления в с. Палево, МО «Тымовский городской округ», срок устранения установлен 20.06.2021.

В данном предписании указано, что оно выдано на основании статьи 17 Закона № 294-ФЗ, пункта 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), в соответствии с пунктом 6.6 Положения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 (далее – Положение № 400).

Предписание получено лично 22.06.2020 представителем общества по доверенности. Также предписание согласно почтовому уведомлению было направлено обществу по почте и получено им 25.06.2020.

30.06.2020 в управление поступили возражения общества на указанное предписание, в котором также, как и в письменных пояснениях от 16.06.2020 по административному делу, обществом указано, что спорный объект капитального строительства «Ферма КРС мясного направления до 2000 голов», в силу положений статей 4, 11, 12 Закона об экологической экспертизе не относится к перечню объектов, которые должны проходить государственную экологическую экспертизу.

Не согласившись с предписанием управления, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, придя к выводам о наличии оснований для выдачи оспариваемого предписания, соблюдении управлением процедуры проведения проверки и о законности действий по выдаче предписания, отказал в удовлетворении заявленных обществом требований.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

При этом суды правомерно исходили из следующего.

В соответствии с подпунктом «з» пункта 13 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденной постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 № 145, в редакции, действующей на момент утверждения положительного заключения экспертизы (14.05.2018), для проведения государственной экспертизы одновременно проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, представляется в том числе положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае, если для проведения государственной экспертизы представляется проектная документация, разработанная в отношении объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах (за исключением случаев, когда заявитель на государственную экспертизу представляет проектную документацию, разработанную в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 Закона об экологической экспертизе).

В соответствии с действующей в настоящее время редакцией указанного подпункта для проведения государственной экспертизы одновременно проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, представляется, в том числе, положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае проведения государственной экспертизы проектной документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом экспертизы проектной документации являются, в том числе, оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий.

При проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой проводится государственная экологическая экспертиза, оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется.

В этой связи применению подлежат нормы законодательства об экологической экспертизе и об обращении с отходами по состоянию на дату завершения подготовки проектной документации и обращения общества с заявлением о проведении экспертизы проектной документации.

Как установлено судами и следует из положительного заключения экспертизы, общество обратилось в ОАУ «Управление государственной экспертизы» с соответствующим заявлением 12.01.2018, контракт на выполнение государственной экспертизы проектной документации заключен 16.01.2018.

Оспариваемое предписание выдано обществу в связи с допущенным им нарушением части 7.2 статьи 11 Закона об экологической экспертизе, а именно: в связи со складированием отходов животноводства в отсутствии государственной экспертизы на объекте «Строительство животноводческого комплекса на 2000 голов мясного направления в с. Палево, МО «Тымовский городской округ».

В соответствии со статьей 1 Закона об экологической экспертизе в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Непредставление документации на экологическую экспертизу, уклонение от представления общественным организациям (объединениям), организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных в соответствии со статьей 30 Закона об экологической экспертизе признается нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.

В соответствии с пунктами 1, 6 части 1 статьи 30 Закона об экологической экспертизе нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются непредставление документации на экологическую экспертизу и реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения экологической экспертизы.

Пунктом 7.2 статьи 11 указанного закона установлено, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является (в том числе) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления установлены Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ), статьей 1 которого определены понятия размещения и обезвреживания отходов:

размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);

захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;

объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе, шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающее в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов;

объекты обезвреживания отходов - специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов.

Как установлено судами исходя из проектной документации и положительного заключения экспертизы, на запроектированной ферме предполагается сжигать трупы животных в крематоре при необходимости (выявлении возбудителей опасных заболеваний животных с целью исключения их распространения, а также для утилизации павших животных).

Также на запроектированной ферме предполагается образование животноводческих отходов - навоза как результата жизнедеятельности крупного рогатого скота. Данный навоз планируется хранить в течение 12 месяцев, а после использовать в качестве удобрения.

Учитывая положения Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, пункта 3.23 «ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введеного постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст, пункта 9 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792, суды обоснованно пришли к выводу о том, что на запроектированной ферме планируется хранение в целях утилизации отходов IV класса опасности (навоз крупного рогатого скота свежий), обезвреживание биологических отходов посредством сжигания вследствие чего будут образовываться отходы IV класса опасности (сжигание трупов животных).

Более того, для указанных целей запроектировано строительство объектов размещения отходов IV класса опасности (навозохранилища в количестве 2 штук), объекта обезвреживания биологических отходов (крематора).

Как было указано выше, пунктом 7.2 статьи 11 Закона об экологической экспертизе установлено, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является (в том числе) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности.

Исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, с учетом положений пункта 7.2 статьи 11 Закона об экологической экспертизе, суды согласились с позицией управления о том, что объект, строительство которого осуществляет общество, на дату вынесения оспариваемого предписания относился к категории объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Доводы общества о нарушении управлением процедуры проведения проверки и выдачи оспариваемого предписания, поскольку управлением проверка общества не проводилась, а предписание выдано на основании материалов, поступивших от Контрольно-счетной палаты Сахалинской области, были предметом оценки судов и правомерно ими отклонены с учетом следующего.

В силу статьи 66 Закона № 7-ФЗ должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе, выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований; вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Указанная норма, наделяя контролирующие органы полномочием по вынесению предписаний об устранении нарушений природоохранного законодательства, не содержит положений, исключающих возможность вынесения предписаний, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках иной административной процедуры, нежели проверки, проведенной в рамках Закона № 294-ФЗ.

Более того, частью 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ установлено исключение из общего правила о вынесении предписаний по результатам проверок для тех случаев, когда факты допущенных нарушений достоверно установлены в рамках иной процедуры.

Иное означало бы, что контролирующий орган должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея возможности принять установленные законом меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения предписания.

Однако такой подход не отвечает цели принятия Закона № 294-ФЗ, состоящей в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении хозяйствующих субъектов от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности затрагивающих окружающую среду, здоровье населения и благополучие среды обитания.

Суды правомерно руководствовались соответствующей правовой позицией, содержащейся в пункте 46 Обзора судебной практики № 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.11.2019, учли соответствующие доказательства, пришли к выводу о наличии в действиях общества нарушения, указанного в оспариваемом предписании, и обоснованно отказали обществу в удовлетворении требований о признании предписания управления незаконным.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судами при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебных актов по существу, влияли на обоснованность и законность, либо опровергали выводы судов.

В целом приведенные обществом в кассационной жалобе доводы свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными судами по делу фактическими обстоятельствами и оценкой доказательств.


Учитывая изложенное, неправильного применения судами норм процессуального и материального права не выявлено, выводы судов основаны на установленных фактических обстоятельствах и доказательствах в деле, нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, не допущено, в связи с чем решение суда первой инстанции, постановление апелляционного суда не подлежат отмене, кассационная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

Учитывая, что при обжаловании судебных актов по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, размер государственной пошлины для юридических лиц составляет 1 500 рублей, излишне уплаченная АО «Совхоз Южно-Сахалинский» государственная пошлина в размере 1 500 рублей подлежит возврату плательщику из федерального бюджета в силу положений пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса РФ.


Руководствуясь статьями, 104, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение от 24.02.2021, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021 по делу № А59-4362/2020 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.


Возвратить акционерному обществу «Совхоз Южно-Сахалинский» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 500 руб., излишне уплаченную при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 05.05.2021 № 1299.


Выдать справку на возврат государственной пошлины.


Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий судья Л.М. Черняк


Судьи Н.В. Меркулова


И.В. Ширяев