Решение от 15 июня 2020 г. по делу № А24-891/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАМЧАТСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А24-891/2020
г. Петропавловск-Камчатский
15 июня 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 11 июня 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 15 июня 2020 года.

Арбитражный суд Камчатского края в составе судьи Копыловой А.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению Агентства по туризму и внешним связям Камчатского края (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Контрольно-счетной палате Камчатского края (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконными действий при организации и проведении контрольного мероприятия за 2018 год, недействительным представления от 21.01.2020 № 1

при участии:

от заявителя:

Лассаль М.В. - представитель по доверенности от 20.02.2020 № 1 (сроком по 31.12.2020), диплом от 25.02.2003, регистрационный номер 3721,

от заинтересованного лица:

ФИО2 – представитель по доверенности от 03.12.2019 № 1031/КСП (сроком до 31.12.2020), диплом от 02.07.2010 № 95-12, ФИО3 – представитель по доверенности от 07.02.2020 № 57/КСП (сроком по 31.12.2020), диплом от 06.07.2000, регистрационный номер 308

установил:

Агентство по туризму и внешним связям Камчатского края (ИНН <***>, ОГРН <***>) (далее – заявитель, Агентство) обратилось в суд с заявлением о признании незаконными как несоответствующие Федеральному закону от 07.02.2011 № 6-ФЗ, Закону Камчатского края от 16.09.2011 № 658, Регламенту Контрольно-счетной палаты Камчатского края, Стандарту организации деятельности Контрольно-счетной палаты Камчатского края, Стандарту СФК 51 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» действий Контрольно-счетной палаты Камчатского края при организации и проведении контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятий подпрограмм «Создание и развитие туристической инфраструктуры в Камчатском крае» и «Продвижение туристического продукта и популяризация отдельных видов туризма в Камчатском крае» государственной программы Камчатского края «Развитие внутреннего и въездного туризма Камчатского края» в Агентстве по туризму и внешним связям Камчатского края за 2018 год; признать недействительным полностью представление Контрольно-счетной палаты Камчатского края (далее – КСП Камчатского края) от 21.01.2020 № 1.

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении, письменным дополнениям и возражениям на отзыв КСП от 09.06.2020. Пояснил, что заявитель оспаривает действия КСП Камчатского края при проведении контрольного мероприятия и вынесенное по его результатам предписание только по допущенным в ходе такого мероприятия процессуальным нарушениям, а именно: по информации, находящейся на официальном сайте http://www.ksp41.ru/deyatelnost/plan-raboti.php изменения, корректировки в план работы КСП Камчатского края, согласованный решением Президиума Законодательного Собрания Камчатского края от 17.01.2019 № 6745, утвержденный решением Коллегии КСП Камчатского края от 18.01.2019, не вносились; в Плане работы в нарушение пункта 4.10 раздела 4 Стандарта организации деятельности 3 «Планирование работы Контрольно-счетной палаты Камчатского края» отсутствуют ответственные исполнители; срок контрольного мероприятия должен быть исполнен в 1 квартале 2019 года, несмотря на это контрольное мероприятие продолжалось в течение 2019 года, приостанавливалось в 1 квартале 2019 года и продолжалось в 3 квартале 2019 года; в нарушение пункта 5.2 Раздела 5 Стандарта СФК 51 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» КСП Камчатского края проводило проверку с превышением месячного срока, а именно: с 23.01.2019 по 26.02.2019 – 34 дня, с 05.09.2019 по 13.09.2019 – 9 дней; контрольное мероприятие приостановлено 27.02.2019, то есть за сроками его проведения. Дополнительно пояснил, что изменения от 18.08.2017, внесенные в СОД 3 «Планирование работы Контрольно-счетной палаты Камчатского края», не находятся в свободном доступе. Кроме того, указал на разночтения в приказе КСП Камчатского края от 27.02.2019 № 05 в части указания даты приостановления контрольного мероприятия.

Представители КСП Камчатского края требования не признали по основаниям, изложенным в заявлении и дополнении к нему.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, арбитражный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, решением Президиума Законодательного Собрания Камчатского края от 17.01.2019 № 6745, решением Коллегии КСП Камчатского края от 18.01.2019 утвержден план работы КСП Камчатского края на 2019 год (далее – План, План работы).

Пунктом 1.4.2 Плана предусмотрено проведение проверки законности и результативности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятий подпрограмм «Создание и развитие туристической инфраструктуры в Камчатском крае» и «Продвижение туристического продукта и популяризация отдельных видов туризма в Камчатском крае» государственной программы Камчатского края «Развитие внутреннего и въездного туризма Камчатского края» за 2018 год в срок – 1 квартал 2019 года, ответственным исполнителем является аудитор ФИО4

В последующем в пункт 1.4.2 Плана вносились изменения в срок исполнения контрольного мероприятия, о чем свидетельствует План, выписки из протоколов заседания Коллегии КСП Камчатского края от 03.06.2019 № 14, 01.10.2019 № 24, сопроводительные письма КСП Камчатского края от 10.06.2019 № 523/08, от 09.10.2019 № 857/08, адресованные Председателю Законодательного собрания Камчатского края, от 10.06.2019 № 522/08, 09.10.2019 № 856/08, адресованные Губернатору Камчатского края.

Согласно программе проведения контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятий подпрограмм «Создание и развитие туристической инфраструктуры в Камчатском крае» и «Продвижение туристического продукта и популяризация отдельных видов туризма в Камчатском крае» государственной программы Камчатского края «Развитие внутреннего и въездного туризма Камчатского края» (далее – контрольное мероприятие), утвержденной Председателем КСП Камчатского края 18.01.2020, объектом контрольного мероприятия является в том числе Агентство.

24.01.2019 в Агентство поступило направление КСП Камчатского края на право проведения контрольного мероприятия от 23.01.2019 № 4.

По результатам контрольного мероприятия КСП по Камчатскому краю составлен акт от 27.09.2019.

31.12.2019 Коллегией КСП Камчатского края утвержден отчет по результатам контрольного мероприятия, а 21.01.2020 вынесено представление № 01.

Полагая, что контрольное мероприятие КСП Камчатского края, по результатам которого вынесено оспариваемое представление, проведено с существенными нарушениями закона и нормативных правовых актов, Агентство обратилось в суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

К полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования относятся, в том числе: контроль за исполнением местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета; финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация); государственные (муниципальные) учреждения (пункт 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 11 Закона № 6-ФЗ установлено, что Контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.

Частями 1, 3 статьи 19 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетные органы в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликовывают в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Опубликование в средствах массовой информации или размещение в сети Интернет информации о деятельности контрольно-счетных органов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и регламентами контрольно-счетных органов.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

Вышеизложенное аналогичным образом закреплено в Законе Камчатского края от 16.09.2011 № 658 «О Контрольно-счетной палате Камчатского края» (далее - Закон № 658), в соответствии со статьей 4 которого КСП Камчатского края является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Камчатского края.

Согласно пунктам 1, 3, 4, 6 статьи 13 Закона № 658 Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе годового плана работы Контрольно-счетной палаты, который разрабатывается и утверждается ею самостоятельно. Годовой план утверждается Коллегией не позднее 20 января текущего года. Проект годового плана предварительно согласовывается Президиумом Законодательного Собрания. Годовой план содержит перечень мероприятий, сроки их реализации, фамилию, имя, отчество и должность ответственных за их реализацию лиц. Изменения в годовой план вносятся при необходимости включения в него дополнительных контрольных или экспертно-аналитических мероприятий после их согласования Президиумом Законодательного Собрания. Иные изменения в годовой план вносятся в случае необходимости его корректировки, в том числе по срокам и (или) ответственным за реализацию плановых мероприятий должностным лицам. Изменения в годовой план утверждаются Коллегией. Годовой план, а также изменения в годовой план не позднее 5 рабочих дней со дня их утверждения Коллегией направляются Законодательному Собранию и губернатору Камчатского края.

В соответствии с пунктом 3 статьи 23 Закона № 658 опубликование в средствах массовой информации и размещение в сети Интернет информации о деятельности Контрольно-счетной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Камчатского края и регламентом Контрольно-счетной палаты.

Обязанность размещения утвержденного Плана работы на внутренних информационных ресурсах КСП и официальным сайте КСП установлена пунктом 3.23 Стандарта организации деятельности 3 «Планирование работы КСП Камчатского края» (далее – СОД 3).

Разделом 5 указанного Стандарта регламентировано внесение изменений в План работы.

Согласно пункту 5.5 СОД 3 корректировка Плана работы может осуществляться в частности в виде изменения сроков исполнения мероприятий.

В случае принятия Коллегией КСП решения о внесении изменений в План работы информация об изменениях в годовой план в течение 5 дней направляется в Законодательное Собрание Камчатского края и Губернатору Камчатского края (пункт 5.7 СОД 3)

Общие правила проведения контрольного мероприятия закреплены в Стандарте внешнего государственного финансового контроля КСП Камчатского края (далее – СФК 51).

Как следует из пункта 3.2 СФК 51, срок исполнения контрольного мероприятия устанавливается в плане работы КСП с учетом проведения всех этапов: подготовка к контрольному мероприятию, проведение контрольного мероприятия, оформление результатов контрольного мероприятия.

В плане работы сроки устанавливаются поквартально. Дата начала контрольного мероприятия определяется председателем КСП в соответствии со сроком, указанным в плане работы КСП. Сроком окончания контрольного мероприятия является дата утверждения отчета Коллегией КСП.

При необходимости председателем КСП могут быть изменены сроки проведения контрольного мероприятия, в том числе по мотивированному обращению аудитора.

Основной этап проведения контрольного мероприятия начинается с выдачи участникам контрольного мероприятия Направления на право проведения контрольного мероприятии – документа, дающего право на проведение контрольного мероприятия (пункт 3.6 СФК 51).

В силу пункта 3.7 СФК 51 контрольное мероприятие проводится под общим руководством аудитора КСП, ответственного за его исполнение, в соответствие с утвержденным годовым планом работы КСП в указанный в нем срок.

Завершается контрольное мероприятие подготовкой результатов, выводов и предложений (рекомендаций), которые оформляются в отчете и других документах, подготавливаемых по результатам проведенного контрольного мероприятия.

Как видно из материалов дела, в отношении Агентства пунктом 1.4.2 Плана предусмотрено проведение контрольного мероприятия за 2018 год сроком исполнения 1,3-4 кварталы 2019 года.

Начало проверки, согласно направлению от 23.01.2019 № 4, определено КСП Камчатского края с 24.01.2019 по 26.02.2019. Указанное направление вручено Агентству 24.01.2019.

В соответствии с приказами КСП по Камчатскому краю от 18.02.2019 № 02, от 27.02.2019 № 05 проведение контрольного мероприятия приостанавливалось с 18 по 22 февраля 2019 года, с 25 февраля 2019 года.

Согласно приказу КСП по Камчатскому краю от 05.09.2019 № 22 проведение контрольного мероприятия возобновлено с 05.09.2019 по 13.09.2019.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что контрольное мероприятие в отношении Агентства проведено с 24 января 2019 года по 17 февраля 2019 года и с 05 сентября 2019 года по 13 сентября 2019 года.

Учитывая, что срок исполнения мероприятий запланирован Планом работы в 1, 3-4 кварталах 2019 года, с учетом периодов приостановления проведения контрольного мероприятия, суд признал, что проверка проведена КСП Камчатского края в соответствии с требованиями СФК 51 с соблюдением срока проведения контрольного мероприятия.

Наличие разночтений в копии приказа КСП Камчатского края от 27.02.2019 № 05, представленной суду Агентством, и копии данного приказа, представленной суду КСП Камчатского края, в части даты приостановления контрольного мероприятия, на которое ссылается представитель Агентства, само по себе не свидетельствует о нарушении КСП Камчатского края срока проведения контрольного мероприятия.

Кроме того, представленный на обозрение суда оригинал приказа от 27.02.2019 № 05, вшитый в материалы дела № 01-03, исполненного на 123 листах, с учетом письма КСП Камчатского края от 01.07.2019 № 580/06, адресованного руководителю Агентства, подтверждают, что контрольное мероприятие приостанавливалось с 25.02.2019.

Свидетельские показания делопроизводителя Агентства суд оценивает критически, поскольку они носят предположительный характер.

Суд отклоняет довод заявителя о незаконности действий КСП при проведении контрольного мероприятия, и соответственно выданного по результатам его проведения представления, поскольку изменения и корректировки в План работы не вносились, на официальном сайте КСП такие изменения не размещались по следующим основаниям.

Как указывалось ранее обязанность размещения утвержденного Плана работы на внутренних информационных ресурсах КСП и официальным сайте КСП установлена пунктом 3.23 СОД 3.

При этом пункт 3.21 СОД 3 предусматривает, что проект плана работы выносится на рассмотрение и утверждение до 20 января планового года Коллегии КСП.

Как видно из материалов дела, изменения в пункт 1.4.2 Плана работы в части срока исполнения мероприятия вносились после утверждения Плана.

Раздел 5 СОД 3, предусматривающий порядок внесения изменений в План работы, не устанавливает обязанность КСП по размещению внесенных изменений в План на внутренних информационных ресурсах КСП и официальном сайте.

В перечне информации о деятельности КСП размещаемой на официальном сайте КСП в сети Интернет, установленном приложением № 2 приказа КСП Камчатского края от 19.02.2014 № 02, изменения годового плана также не поименованы.

При этом пунктом 1.4 Приказа КСП Камчатского края от 19.02.2014 № 02 установлено, что доступ информации о КСП помимо размещения информации в сети интернет может обеспечиваться в том числе, предоставлением пользователям информации по их запросу.

Суд также принимает во внимание то обстоятельство, что изменения в пункт 1.4.2 Плана работы в части срока исполнения контрольного мероприятия внесены КСП Камчатского края в соответствии с разделом 5 СОД 3, о чем свидетельствуют выписки из протоколов заседания Коллегии КСП Камчатского края от 03.06.2019 № 14, 01.10.2019 № 24, сопроводительные письма КСП Камчатского края от 10.06.2019 № 523/08, от 09.10.2019 № 857/08, адресованные Председателю Законодательного собрания Камчатского края, от 10.06.2019 № 522/08, 09.10.2019 № 856/08, адресованные Губернатору Камчатского края.

В обоснование возражений заявитель ссылается на то обстоятельство, что в Плане работы не указаны ответственные исполнители, несмотря на то, что направление на право проведения контрольного мероприятия выдано следующим лицам: ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, а также в состав контрольного мероприятия дополнительно включены ФИО3 и ФИО8

Из пункта 3.7 СФК 51 следует, что контрольное мероприятие проводится под общим руководством аудитора КСП, ответственного за его исполнение.

В графе «ответственные за исполнение» пункта 1.4.2 Плана работы указаны должность, фамилия и инициалы ответственного за проведение мероприятия – аудитор ФИО4

Указанное лицо, как следует из Программы проведения контрольного мероприятия, утвержденной 18.01.2019 Председателем КСП Камчатского края, является руководителем контрольного мероприятия.

Таким образом, указание ФИО4 в графе «ответственные за исполнение» пункта 1.4.2 Плана соответствует требованиям пункта 3.7 СФК 51.

Какие либо иные доказательства, свидетельствующие о том, что КСП при проведении контрольного мероприятия в отношении Агентства допустила нарушения, влекущие признание незаконными действий по проведению контрольного мероприятия и недействительным представления, вынесенным по результатом его проведения, в материалах дела отсутствуют.

В связи с чем, нарушений КСП Камчатского края процедуры проведения контрольного мероприятия, регламентированного СФК 51, судом не установлено.

При этом заявитель по выявленным в ходе проведенного контрольного мероприятия нарушениям не спорит.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Главой 24 АПК РФ не предусмотрено обязанности арбитражного суда рассматривать законность и обоснованность спорного ненормативного правового акта в полном объеме (вне зависимости от доводов и оснований заявления).

Таким образом, арбитражный суд рассматривает дело и принимает судебный акт по существу спора, исходя из заявленных истцом предмета и оснований требований, за пределы которых суд выходить не вправе.

В связи с чем, суд не оценивал предложения КСП Камчатского края, изложенные в спорном представлении, на соответствие их действующему законодательству.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая, что совокупность двух условий, при наличии которых оспариваемые действия и предписание подлежит признанию судом недействительным, в данном случае отсутствует, суд не находит правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Вопрос о взыскании судебных расходов судом не разрешался, поскольку заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167–170, 176, 197–201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Камчатского края в срок, не превышающий одного месяца со дня принятия решения, а также в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья А.А. Копылова