Решение от 29 января 2021 г. по делу № А11-9177/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600025, г. Владимир, Октябрьский проспект, 14

тел. (4922) 32-29-10, факс (4922) 42-32-13

http://vladimir.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Владимир Дело № А11-9177/2020

"29" января 2021 года

Резолютивная часть решения оглашена 22.01.2021.

Решение в полном объеме изготовлено 29.01.2021.

В судебном заседании 18.01.2021 на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 22.01.2021 до 09 час. 30 мин.

Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи Кузьминой С.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования Вязниковский район (601443, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (600000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) по делу № 033/01/17-47/2020 о признании администрации муниципального образования Вязниковский район нарушившей часть 3 статьи 17 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции"; третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Счетная палата Владимирской области (600005, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>),

при участии представителей

от администрации муниципального образования Вязниковский район – ФИО2, по доверенности от 10.09.2020 № 01-55 сроком действия на один год;

от УФАС по Владимирской области – ФИО3, по доверенности от 12.01.2021 № 01-51/06 сроком действия до 31.12.2021;

от Счетной палаты Владимирской области – представитель не явился, извещены надлежащим образом,

информация о движении дела была размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по веб-адресу: http://vladimir.arbitr.ru,

установил.

Администрация муниципального образования Вязниковский район (далее – Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее – Управление, антимонопольный орган) по делу № 033/01/17-47/2020 о признании администрации муниципального образования Вязниковский район нарушившей часть 3 статьи 17 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В процессе рассмотрения дела представитель Администрации поддержал заявленное требование, указав, что Закон о контрактной системе не устанавливает ограничений по формированию лотов, а содержит лишь правила описания объекта закупки, в связи с чем, Заказчик обладает свободой в определении предмета закупки, исходя из его потребностей. Приобретение нескольких квартир одним аукционом Администрация связывает с потребностью в исполнении областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", утвержденной постановлением администрации Владимирской области от 28.03.2019 № 235, и муниципальной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда, расположенного на территории муниципального образования "Город Вязники», в 2018-2022 годах", утвержденной постановлением администрации муниципального образования Вязниковский район Владимирской области от 13.04.2018 № 371.

Администрация пояснила, что Закон о контрактной системе не дает описание понятию "лот", в связи с чем запрет, установленный частью 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, не нарушен. Поскольку в части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ установлены ограничения к формированию лотов, то и применяться ограничения могут лишь к тем закупкам, в которых лоты формируются. Следовательно, ответственность по нарушениям части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ наступает при условии, что в документации формируются лоты. Администрацией не проводились закупки по лотам.

Выводы, изложенные в решении Управления в части отсутствия взаимосвязи товаров, противоречат нормам жилищного законодательства, так как предметом спорной закупки являлось приобретение жилых помещений для переселения граждан из аварийного жилищного фонда. По результатам торгов были приобретены жилые помещения (квартиры) в одном многоквартирном доме, а не в разных. В данном случае квартиры непосредственно взаимосвязаны между собой, так как имеют общие конструктивные элементы (крышу, фундамент, стены), инженерные коммуникации, земельный участок.

Подробно доводы Администрации изложены в заявлении от 13.08.2020, дополнении от 08.12.2020.

Управление в отзыве от 11.09.2020 указало на необоснованность заявленного Администрацией требования. В ходе судебного разбирательства представитель Управления поддержал изложенную в отзыве позицию.

Привлеченная к участию в дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Счетная палата Владимирской области в отзыве от 07.12.2020 указала на законность и обоснованность решения Управления.

В судебном заседании 18.01.2021 на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 22.01.2021 до 09 час. 30 мин.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, Комиссией Управления рассмотрены поступившие материалы отчета Счетной палаты Владимирской области о проверки соблюдения органами местного самоуправления Вязниковского района и г. Вязники действующего законодательства в части формирования и исполнения местного бюджета, а также законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, в рамках которой рассмотрен вопрос использования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

В ходе рассмотрения дела № 033/01/17-47/2020 Комиссией Управления установлено нарушение Администрацией положений части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №. 135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в закупке жилых помещений для переселения граждан из аварийного жилищного фонда одним лотом (одной закупкой) по контрактам № 89 от 27.06.2018, № 97 от 09.09.2019 (аукционы № 0128200000118005471 от 16.07.2018, № 0128200000119005211 от 27.08.2019) нескольких функционально и технологически не связанных самостоятельных объектов недвижимости (по семь квартир), что привело (или могло привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Решением Управления от 23.06.2020 по делу № 033/01/17-47/2020 Администрация признана нарушившей часть 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с указанным решением Управления Администрация обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела документы, а также доводы участвующих в судебном заседании лиц, арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон № 135-ФЗ) настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ).

Порядок проведения торгов на право заключения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 44-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона № 44-ФЗ под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном названным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Одним из конкурентных способов осуществления закупок является аукцион в электронной форме (часть 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Такие действия в силу части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ запрещаются, в том числе, при проведении торгов.

Правила описания объекта закупки установлены в статье 33 Закона № 44-ФЗ. Положения частей 1, 3 статьи 33 Закона № 44-ФЗ запрещают заказчику включать в документацию о закупке требования, ограничивающие количество участников закупок, в частности выражающиеся в запрете установления требований к конкретному производителю товара, конкретному участнику закупки, конкретному товару, что коррелирует с установленным в статье 8 Закона о контрактной системе принципом обеспечения конкуренции, согласно которому контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно части 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В развитие данного принципа статьей 17 Закон № 135-ФЗ установлены антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017) указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Из буквального толкования положений части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ следует, что в один лот могут быть включены товары, работы, услуги, которые отвечают одновременно двум критериям: и функционально, и технологически связанные между собой. При этом данное требование не является альтернативными, поскольку союз "и" предполагает одновременное наличие совместного признака функционально и технологически связанных между собой товаров (работ, услуг).

Основными критериями для определения функциональной и технологической взаимосвязи недвижимого имущества, в отношении которого проводится закупка путем проведения торгов (аукциона), являются их единое неразрывное целевое использование (то есть закупаемые жилые помещения (квартиры) не могут раздельно использоваться), необходимость их использования как единого комплекса, использование их в едином технологическом (производственном) процессе.

Нарушение запрета, установленного частью 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, приводит или может привести к необоснованному ограничению возможности участия в торгах большего количества потенциальных продавцов (поставщиков, подрядчиков, исполнителей), соответственно, к необоснованному ограничению числа участников торгов либо создает условия, возможность для такого ограничения, следовательно, ограничивает конкуренцию, создает угрозу конкуренции при проведении торгов.

Из материалов дела следует, что Администрация при проведении электронных аукционов (№ 0128200000118005471, № 0128200000119005211) включила в состав одного лота 7 объектов недвижимости – жилые помещения (квартиры), которые не отвечают указанным выше критериям: они не связаны между собой единым неразрывным целевым использованием, не образуют единый комплекс, не предусматривается их использование как единого комплекса и в едином производственном технологическом процессе, предназначены для использования разными гражданами (семьями), переселяемыми из аварийного жилья.

При этом, единые требования к конструктивному, инженерному и технологическому оснащению строящегося многоквартирного дома, введенного в эксплуатацию многоквартирного дома, в котором приобретается готовое жилье, требования к функциональному оснащению и отделке помещений, к материалам, изделиям и оборудованию, требования к энергоэффективности дома, к эксплуатационной документации дома, не свидетельствуют о функциональной и технологической взаимосвязи квартир, расположенных в многоквартирном доме, а являются признаками характеристик каждого объекта в отдельности.

Учитывая, что объектом закупки являются жилые помещения (квартиры), Администрация при проведении каждого из аукционов изначально располагала сведениями о том, что данные объекты не могут быть функционально и технологически связаны между собой.

Отсутствие в Законе № 44-ФЗ о закупках четкого определения понятия "лот", не освобождает Администрацию формировать предмет закупки с учетом требований антимонопольного законодательства.

Закупка одним лотом по одному контракту двух и более самостоятельных объектов недвижимости, являющихся отдельными жилыми помещениями, которым в последующем будут присвоены самостоятельные кадастровые номера (каждой из квартир будут пользоваться разные граждане (семьи), не позволяет (может не позволить) принять участие в закупке хозяйствующим субъектам, имеющим в наличии для продажи менее 7 объектов недвижимого имущества (квартир), соответствующих требованиям аукционной документации, и влечет (может повлечь) за собой ограничение количества потенциальных участников закупки.

Заключение муниципальных контрактов в нарушение норм Закона № 135-ФЗ противоречит публичным интересам, поскольку нарушает установленный законодателем порядок привлечения субъектов на товарный рынок, а также нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, так как последние лишены возможности участия в конкурентной процедуре.

Довод Администрации со ссылкой на Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 № 11017/10, в котором говориться, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько с целью выявления в результате торгов лица, исполнение контракта с которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, судом отклоняется, поскольку открытые торги проводятся с целью привлечении максимального числа участников, иначе ограничение в доступе к торгам ущемляет как права каждого желающего принять в них участие, так и интерес организатора торгов путем выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия.

Довод Администрации о том, что обращений по вопросу нарушения заказчиком прав потенциальных участников закупки и числа участников закупки в Администрацию не поступало, также несостоятелен, так как это не может однозначно свидетельствовать об отсутствии нарушений антимонопольного законодательства.

На основании вышеизложенного, суд приходи к выводу о том, что Управлением принято законное решение о признании в действиях Администрации нарушений части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ. Решение антимонопольного органа имеет правильную квалификацию нарушения, соответствует Закону № 135-ФЗ и Закону № 44-ФЗ.

По смыслу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условиями признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным являются в совокупности как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение прав юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение положений статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Админитрацией не представлено достаточных доказательств того, что оспариваемым актом нарушаются ее права в экономической деятельности.

Оспариваемое решение не предполагает фактического исполнения, предписание Управлением не выдавалось.

Последствием для участников антиконкурентного соглашения может быть только привлечение к административной ответственности. Вместе с тем постановление о привлечении к административной ответственности является актом, который подлежит самостоятельному оспариванию в соответствующем порядке, и имеет особый предмет доказывания, включая установление вины юридического лица либо должностного лица в совершении правонарушения.

С учетом изложенного, отсутствие доказательств ограничения прав Администрации и необходимости в их восстановлении признается арбитражным судом самостоятельным основанием для отклонения требования о признании недействительным решения антимонопольного органа.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах арбитражный суд полагает, что оспариваемое решение Управления от 23.06.2020 по делу № 033/01/17-47/2020 является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы Администрации, следовательно, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Руководствуясь статьями 4, 17, 65, 71, 110, 167-170, 176, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. В удовлетворении заявленного требования администрации муниципального образования Вязниковский район отказать.

2. Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца с момента его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа (г. Нижний Новгород) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья С.Г. Кузьмина