Постановление от 13 января 2026 г. ФАС УО (ФАС Уральского округа)

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000 http://fasuo.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е № Ф09-4858/25

Екатеринбург 14 января 2026 г. Дело № А47-20440/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2026 г. Постановление изготовлено в полном объеме 14 января 2026 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Гуляевой Е.И., судей Суспициной Л.А., Полуяктова А.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Хазиахметовой А.И. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Орска на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2025 по делу № А47-20440/2024 Арбитражного суда Оренбургской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании путем использования системы веб-конференции в порядке статьи 153.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приняла участие представитель федерального казенного учреждения «Следственный изолятор № 2 УФСИН России по Оренбургской области» (далее – учреждение) – ФИО1 (доверенность от 12.08.2025 № 57/ТО/40/5-2).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным отказа Администрации города Орска от 22.08.2024 N 597/2вн во внесении изменений в генеральный план муниципального образования городского округа «Город Орск», утвержденного на основании протокола от 06.08.2024 N 10; об обязании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Орск» принять предложение учреждения по проекту генерального плана от 22.05.2024 N 57/ТО/40/5-58 и внести изменения в правила землепользования и застройки, позволяющие размещение жилых домов в режимной зоне, предназначенной

для объектов следственного изолятора (с учетом уточнения заявленных требований, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Комиссия по подготовке проекта генерального плана МО г. Орск и проекта правил землепользования и застройки г. Орска (далее – Комиссия).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 03.07.2025 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2025 решение суда первой инстанции отменено. Заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным выраженное в письме от 11.09.2024 N 14-2816 решение Администрации об отклонении предложенных учреждением изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Орск» в части создания градостроительного регламента для зоны режимных объектов с видами разрешенного использования, включающими все имеющиеся виды для разрешенного использования и жилую застройку, с целью размещения жилых построек на территории режимных объектов учреждения, в границах земельного участка с кадастровым номером 56:43:0313009:25. На Администрацию возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов учреждения путем надлежащего рассмотрения заявления от 22.05.2024 N 57/ТО/40/5-58 и принятия обоснованного решения.

В кассационной жалобе Администрация просит обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции от 12.09.2025 отменить, решение суда первой инстанции от 03.07.2025 оставить в силе.

Администрация в жалобе указывает на то, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имелось, оспариваемый отказ принят в соответствии с действующим законодательством. Обращает внимание на то, что оспариваемое решение об отказе принято Комитетом архитектуры и градостроительства Администрации города Орска, который наделен правами юридического лица, является муниципальным учреждением, имеет обособленное имущество; первоначально в суд заявление подано к Комитету архитектуры и градостроительства Администрации города Орска, но в последующем произведена замена ответчика на Администрацию. Администрация полагает, что постановлением апелляционного суда признано незаконным решение, принятое не Администрацией, а Комитетом архитектуры и градостроительства Администрации города Орска.

В отзыве на кассационную жалобу учреждение просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, в удовлетворении кассационной жалобы отказать, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

В соответствии с положениями части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной

инстанции проверяет законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов, содержащихся в кассационной жалобе.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 22.05.2024 учреждение обратилось с предложением о внесении изменений в генеральный план муниципального образования городского округа «Город Орск», а также в правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Орск», а именно с предложением предусмотреть особую территориальную зону в границах земельного участка с кадастровым номером 56:43:0313009:25, на которой одновременно могут быть расположены режимные объекты капитального строительства, имеющие назначение «жилые» и «нежилые» здания, без разделения вышеуказанного земельного участка на отдельные части.

Предложение передано на рассмотрение Комиссии, состав и порядок работы которой утверждены постановлением Администрации от 29.03.2024 N 948-п.

Согласно протоколу от 06.08.2024 N 10 Комиссией рассмотрено предложение заявителя создать особую территориальную зону в границах земельного участка 56:43:0313009:25, по результатом голосования принято решение об отказе в создании градостроительного регламента для новой зоны режимных объектов (РО.1) с видами разрешенного использования, включающими все имеющиеся виды для РО и «Жилая зона», код 2.0, с целью размещения жилых построек на территории режимных объектов СИЗО пос. Гудрон; решение обосновано тем, что в связи с продолжающимся судебным процессом создание территориальной зоны, позволяющей разместить жилую застройку в границах зоны режимных объектов, без решения суда нецелесообразно.

22.08.2024 письмом № 597/2вн Администрацией г.Орска в адрес Главы г.Орска направлена информация о принятом Комиссией решении, протокол заседания комиссии для проставления резолюции; на письме проставлена резолюция «отказать во внесении предложений».

Письмом Комитета архитектуры и градостроительства Администрации города Орска от 11.09.2024 N 14-2816 в адрес учреждения направлена информация о принятом решении об отклонении предложенных изменений в ПЗЗ.

Судами также установлено, что Арбитражным судом Оренбургской области рассмотрено иное дело А47-21202/2023, решением от 27.09.2024 по которому учреждению отказано в удовлетворении требований об обязании Комитета архитектуры и градостроительства администрации города Орска выдать решение о признании объектов недвижимости: нежилого здания режимного корпуса, 2-этажного, лит. Е1, общей площадью 3325,3 кв.м, кадастровый номер 56:43:0313002:75, и производственного корпуса, 1-этажного, лит. В6, общей площадью 729 кв.м, кадастровый номер 56:43:0321018:1198, объектами жилого фонда. Данное решение вступило в законную силу 19.12.2024.

Не согласившись с отказом Администрации во внесении изменений в генеральный план муниципального образования городского округа «Город Орск», утвержденном на основании протокола от 06.08.2024 N 10, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания отказа Администрации незаконным. При этом суд исходил из того, что оспариваемый отказ принят в соответствии с действующим законодательством, в том числе с соблюдением норм Градостроительного Кодекса РФ, а также Постановления администрации г. Орска от 29 марта 2024 года № 948-п, при принятии решения глава Администрации действовал в соответствии с решением Комиссии, после вступления в законную силу судебного акта по делу А47-21202/2023 учреждение повторно с предложением о внесении изменений в ПЗиЗ не обращалось.

Отменяя решение суда первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, обязывая Администрацию устранить нарушение прав и законных интересов учреждения путем надлежащего рассмотрения заявления от 22.05.2024 N 57/ТО/40/5-58 и принятия обоснованного решения, суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями абзацев десятого и одиннадцатого пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) решение вопросов местного значения городского округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

К органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Устава муниципального образования «Город Орск» Оренбургской области (далее – Устав) глава города Орска, администрация города Орска входят в структуру органов местного самоуправления города Орска.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к полномочиям местного самоуправления относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений (генеральный план), утверждение правил землепользования и застройки поселений.

На основании пункта 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с частью 4 статьи 33 ГрК РФ комиссия в течение двадцати пяти дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

На основании части 5 статьи 33 ГрК РФ глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение двадцати пяти дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Порядок деятельности комиссии по подготовке проекта землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Орск» утвержден постановлением Администрации от 29.03.2024 N 948-п «О принятии решения о подготовке проекта генерального плана муниципального образования «Город Орск» и проекта правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Орск» (далее – Порядок).

В пункте 2.1 Порядка к функциям комиссии, в частности, относится рассмотрение предложений заинтересованных лиц при подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Орск», при внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Орск».

Судами установлено, что учреждение письмом от 22.05.2024 N57/ТО/40/5-58 направило предложение по проекту генерального плана о создании особой территориальной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером 56:43:0313009:25, на котором одновременно могут быть расположены режимные объекты капитального строительства, имеющие назначение «жилые» и «нежилые» здания, без разделения вышеуказанного земельного участка.

Согласно протоколу от 06.08.2024 N 10 комиссией рассмотрено указанное предложение учреждения. Комиссия проголосовала против создания градостроительного регламента для новой зоны режимных объектов (РО.1) с видами разрешенного использования, включающими все имеющиеся виды для РО и «Жилая зона» код 2.0 с целью размещения жилых построек на территории режимных объектов СИЗО пос. Гудрон (Федерального казенного учреждения "Следственный изолятор N 2 Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Оренбургской области"), так как в связи с продолжающимся судебным процессом создание территориальной зоны, позволяющей разместить жилую застройку в границах зоны режимных объектов, без решения суда по данному делу нецелесообразно.

22.08.2024 комиссией направлены рекомендации главе города Орска, на письме проставлена резолюция «отказать во внесении предложений».

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если при принятии искового заявления суд придет к выводу о том, что избранный истцом способ защиты права не может обеспечить его восстановление, данное обстоятельство не является основанием для отказа в принятии искового заявления, его возвращения либо оставления без движения. По смыслу части 1 статьи 196 ГПК РФ или части 1 статьи 168 АПК РФ суд определяет, какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам. Суд также указывает мотивы, по которым не применил нормы права, на которые ссылались лица, участвующие в деле. В связи с этим ссылка истца в исковом заявлении на не подлежащие применению в данном деле нормы права сама по себе не является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Установив, что письмо от 22.08.2024 № 597/2вн не адресовано заявителю, по сути, является перепиской функциональных органов Администрации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что предметом судебного оспаривания не может являться отказ, выраженный в указанном письме.

Апелляционный суд верно исходил из того, что воля учреждения направлена на рассмотрение его заявления о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Орск», утвержденные постановлением Администрации от 25.08.2023 N 2552-п, в части предусмотрения градостроительного регламента для зоны режимных объектов с видами разрешенного использования, включающими все имеющиеся виды для режимных объектов и жилую застройку, с целью размещения жилых построек на территории режимных объектов учреждения в границах земельного участка с кадастровым номером 56:43:0313009:25.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции оценил законность отказа, направленного заявителю по его обращению, то есть отказа Администрации, выраженного в письме от 11.09.2024 N 14-2816.

Судом апелляционной инстанции верно отмечено, что отказ, выраженный в письме от 11.09.2024 N 14-2816, не содержит результат обращения, в нем не приведено какого-либо нормативного основания, не указаны конкретные основания для отклонения предложения заявителя; по своему содержанию указанное письмо является предоставлением информации.

С учетом этого суд пришел к правомерным выводам о том, что заявление учреждения от 22.05.2024 N 57/ТО/40/5-58 по существу уполномоченным органом не рассмотрено, обоснованное решение по заявлению не принято, ввиду чего суд удовлетворил заявленные учреждением требования, признав отказ, выраженный в письме от 11.09.2024 N 14-2816, недействительным.

Согласно пункту 3 части 4 и пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в случае удовлетворения требования заявителя по основаниям, предусмотренным частью 2 этой же статьи, в резолютивной части решения арбитражного суда должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, следовательно, арбитражный суд должен рассмотреть вопрос о возможности принятия мер к устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.

Решение суда о принятии таких мер в связи с удовлетворением требования о признании недействительным ненормативного акта, действия (бездействия) должно быть исполнимым на дату его принятия, в связи с чем удовлетворение такого требования подлежит проверке в каждом конкретном случае исходя из характера нарушенных прав и конкретных обстоятельств дела, связанных с изменением правового регулирования спорных правоотношений.

Так как вопрос оценки соответствия предложения учреждения об изменении генерального плана и ПЗЗ и представленных им документов установленным требованиям относится к исключительной компетенции администрации, которой в данном случае в полной мере не были изучены и

оценены представленные учреждением документы, апелляционный суд обязал ответчика устранить нарушение прав и законных интересов учреждения путем надлежащего рассмотрения заявления от 22.05.2024 N 57/ТО/40/5-58 и принятия обоснованного решения.

Избранный судом апелляционной инстанции способ восстановления нарушенных прав заявителя соответствует требованиям пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя жалобы о том, что обжалуемым постановлением признано незаконным решение, принятое не Администрацией, а иным органом - Комитетом архитектуры и градостроительства Администрации города Орска, судом округа рассмотрены и отклонены.

Как следует из материалов дела, решение об отказе в удовлетворении заявления учреждения о внесении изменений в проект ПЗЗ принято комиссией.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка деятельности комиссии по подготовке проекта ПЗЗ муниципального образования г.Орск, утвержденного постановлением Администрации от 29.03.2024 № 948-п, комиссия является консультационным органом при главе города Орска. Выработанные на заседаниях комиссии рекомендации оформляются информационным письмом, которое в случаях, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, направляется главе г.Орска для принятия решения (п.3.13 Порядка).

В силу пункта 4 статьи 24 Устава глава города Орска исполняет полномочия главы Администрации города Орска. Все отраслевые (функциональные), территориальные органы Администрации города находятся в подчинении главы города Орска, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним за свою деятельность.

Принимая во внимание статус комиссии как консультационного органа при главе города, рекомендательный характер решений комиссии, наличие компетенции главы г.Орска на принятие соответствующих решений, осуществление главой города руководства Администрацией и ее отраслевыми органами, апелляционный суд правомерно признал недействительным оспариваемое решение, обязанность по устранению допущенных нарушений возложил на Администрацию.

То обстоятельство, что информация о принятом решении об отклонении предложенных изменений в ПЗЗ направлена учреждению письмом Комитета архитектуры и градостроительства Администрации города Орска от 11.09.2024 N 14-2816, определяющего значения для дела не имеет, так как в силу п.3.7 Порядка деятельности комиссии по подготовке проекта ПЗЗ муниципального образования г.Орск, утвержденного постановлением Администрации от 29.03.2024 № 948-п, Комитет осуществляет по поручению председателя комиссии подготовку материалов и организационные мероприятия по работе комиссии.

Согласно материалам дела Комитетом оспариваемое по делу решение не принято, письмо Комитета носит информационный характер, указанным письмом учреждение информировано о решении, принятом комиссией.

Иных доводов кассационная жалоба

Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судом установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2025 по делу № А47-20440/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Орска – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.И. Гуляева

Судьи Л.А. Суспицина

А.С. Полуяктов