Решение от 20 июля 2020 г. по делу № А10-6901/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ул. Коммунистическая, 52, г. Улан-Удэ, 670001

e-mail: info@buryatia.arbitr.ru, web-site: http://buryatia.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А10-6901/2019
20 июля 2020 года
г. Улан-Удэ


Резолютивная часть решения объявлена 14 июля 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 20 июля 2020 года.


Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Ниникиной В.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению муниципального учреждения «Комитет городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ» к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия о признании незаконным предписания от 16.08.2019,

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя - муниципального учреждения «Комитет городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ» - ФИО2 (доверенность от 02.10.2019, паспорт, диплом),

ответчика - Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия – ФИО3 (доверенность от 09.01.2020, паспорт, диплом),

иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены,

установил:

муниципальное учреждение «Комитет городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ» (далее – заявитель, Комитет) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия (далее – ответчик, Управление, Управление Росреестра по РБ) о признании незаконным предписания от 16.08.2019.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД), Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае (далее – МТУ Росимущества), муниципальное учреждение «Комитет по управлению имуществом и землепользованию Администрации г. Улан-Удэ» (далее – КУИЗ г. Улан-Удэ).

Определением от 1 июня 2020 года суд в порядке статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произвел замену третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае (ОГРН <***>, ИНН <***>) на его правопреемника Межрегиональное территориальное управление федерального агентства по управлению государственным имуществом в Забайкальском крае и Республике Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>).

Поводом для обращения заявителя с настоящим требованием послужило его несогласие с предписанием от 16.08.2019, которым на Комитет возложена обязанность освободить часть земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 в п. Тальцы г. Улан-Удэ либо оформить на эту часть правоустанавливающие документы. Заявитель считает оспариваемый ненормативный акт незаконным и нарушающим права Комитета в сфере экономической деятельности.

Комитет с точки зрения заявителя не является лицом, обязанным исполнять требования предписания в отношении части земельного участка, на котором граждане самовольно произвели захоронения.

Во исполнение ранее выданного предписания от 22.02.2019 Комитетом предприняты все зависящие от него меры, а именно направлено письмо в адрес ОАО «РЖД» о рассмотрении возможности выделения части земельного участка для его оформления, однако в ответ был получен отказ.

Требование об освобождении Комитетом земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 заявитель считает неисполнимым, поскольку это нарушит установленный специальным законодательством порядок эксгумации и перезахоронения.

Ответчик возражал против удовлетворения заявления, указав в представленном отзыве, что в период с 01.08.2019 по 16.08.2019 в отношении Комитета проведена внеплановая проверка на предмет исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушения земельного законодательства РФ от 22.02.2019, в соответствии с которым на проверяемое лицо возложена обязанность в срок до 20.07.2019 освободить неправомерно занимаемую часть земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 в п. Тальцы г. Улан-Удэ либо оформить на него правоустанавливающие документы.

В ходе проверки проверяющим органом было установлено, что часть земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25, находящегося в собственности Российской Федерации и предоставленного в аренду ОАО «РЖД», в отсутствие каких-либо законных оснований используется под размещение кладбища, в частности территория, куда входит часть названного участка площадью 3 382 км.м и земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:34 площадью 18 426 кв.м с видом разрешенного использования – для размещения кладбища, находящийся в собственности МО ГО «Улан-Удэ» и предоставленный Комитету на праве постоянного (бессрочного) пользования, занята захоронениями и огорожена единым забором.

Данные факты, по мнению Управления, свидетельствуют о нарушении Комитетом норм статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Кодекса возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» за рядом исключений, в связи с чем предписание вынесено на законных основаниях.

Обращение заявителя к ОАО «РЖД» о передаче части земельного участка, как отмечает ответчик, не имеет значения, поскольку адресовано лицу, не обладающему полномочиями на распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации. Кроме того, Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрены иные виды прав на землю, в частности право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут), аренды, безвозмездного пользования.

Третье лицо КУИЗ г. Улан-Удэ направило письменный отзыв, в котором выражало согласие с требованиями заявителя, полагая их подлежащими удовлетворению, указало на неисполнимость оспариваемого предписания.

Третье лицо ОАО «РЖД» письменный отзыв на заявление не представило.

Представитель ОАО «РЖД» в ходе судебного разбирательства пояснял, что земельный участок с кадастровым номером 03:24:000000:25 находится в собственности Российской Федерации и предоставлен ОАО «РЖД» в долгосрочную аренду по договору от 29.06.2017, разрешенное использование – под объекты железнодорожного транспорта, предоставление данного участка Комитету на каком-либо праве невозможно в силу установленных законодательством норм полосы отвода железной дороги, призванных обеспечить безопасность движения, а также в связи с нахождением на спорной территории объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта.

МТУ Росимущества в представленном отзыве указало, что в силу пункта 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1, статьи 3 Федерального закона от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», пункта 1 статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» все земли железнодорожного транспорта при разграничении государственной собственности на землю в силу прямого указания закона отнесены к федеральной собственности. Земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:4 является федеральной собственностью и входит в состав единого землепользования РЖД с кадастровым номером 03:24:000000:25. ОАО «РЖД» обладает исключительным правом пользования и управления земельными участками полосы отвода, которые со дня строительства железнодорожных путей находятся в ведении и не выбывают из пользования РЖД. Земельные участки, расположенные в полосах отвода железных дорог и в охранных зонах, ограничены в обороте.

Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержал по доводам, изложенным выше.

Представитель Управления просил в удовлетворении заявления отказать, настаивал на том, что вынесенное предписание является законным, отвечающим требованиям исполнимости. Пояснил, что в сложившейся ситуации единственно возможным способом его исполнения послужит обращение правообладателя в суд с иском об уточнении границ (местоположения и площади) земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34, закрепленного за Комитетом на праве постоянного (бессрочного) пользования. В подкрепление своих доводов представил на обозрение суду материалы судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции по спорам, когда границы полосы отвода железных дорог не соответствуют фактическому землепользованию, имеют пересечение с границами участков других землепользователей (№№ А17-1033/2017, А65-18845/2018, А40-185175/2016, А03-374/2018).

Третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, извещены.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд установил следующие обстоятельства.

В период с 11.02.2019 по 22.02.2019 на основании распоряжения И.о. руководителя Управления Росреестра по Республике Бурятия ФИО4 № Р/0079 от 28.01.2019, при согласовании с органами прокуратуры (решение от 29.01.2019) в отношении Комитета была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации.

В ходе проведения проверки согласно акту б/н от 22.02.2019 Управлением выявлены нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации (статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации - занятие земельного участка в отсутствие прав на землю и документов, подтверждающих такие права).

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:34 принадлежит на праве собственности муниципальному образованию городской округ «Город Улан-Удэ», предоставлен Комитету на праве постоянного (бессрочного) пользования, сформирован и учтён площадью 18 426 кв.м, отнесен к категории земель населенных пунктов, с установленным видом разрешенного использования «для размещения кладбища», местоположение: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, п. Тальцы.

Указанный земельный участок фактически используется для размещения кладбища. Однако часть кладбища (могил, металлических ограждений) расположена за пределами установленных границ земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34, на земельном участке с кадастровым номером 03:24:030308:4 вблизи железнодорожных путей.

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:4 образует единое землепользование с земельным участком с кадастровым номером 03:24:000000:25, который принадлежит на праве собственности Российской Федерации, сформирован и учтен площадью 4 471 384 кв.м, отнесен к категории земель населенных пунктов, с установленным видом разрешенного использования «под объекты транспорта (железнодорожного)».

По результатам обмера площадь земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:4, занятая кладбищем, составила 3 382 кв.м.

При использовании земельного участка общей площадью 3 382 кв.м оформленные в установленном порядке правоустанавливающие документы у Комитета отсутствуют.

Таким образом, как полагает ответчик, при использовании Комитетом земельного участка площадью 3 382 кв.м были нарушены требования, установленные статьями 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам проведенной проверки 22.02.2019 Управлением вынесено предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства РФ, в соответствии с которым на Комитет возложена обязанность в срок до 20.07.2019 устранить нарушение, а именно: освободить часть земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 площадью 3 382 кв.м, расположенного по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, п. Тальцы, и привести в пригодное для использования состояние либо оформить на указанную часть правоустанавливающие документы.

Предписание от 22.02.2019 Комитет не обжаловал.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Частью 5 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрены случае при которых требуется согласование с органом прокуратуры. Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в «а» и «б» пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Таким образом, в силу части 5 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ при проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в пункте 1 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ согласие органов прокуратуры не требуется.

В период с 01.08.2019 по 16.08.2019 Управлением на основании на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Росреестра по Республике Бурятия ФИО4 № Р/1099 от 24.07.2019 проведена внеплановая документарная/выездная проверка Комитета на предмет исполнения ранее выданного предписания от 22.02.2019, по результатам которой составлен акт б/н от 16.08.2019.

Проверкой установлено, что Комитетом не выполнено в установленный срок предписание от 22.02.2019 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства РФ.

Комитету выдано аналогичное предписание от 16.08.2019 со сроком исполнения до 20.01.2020.

Заявитель, не согласившись с указанным предписанием, обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению в связи со следующим.

Требование об оспаривании предписания подано в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) - рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

На основании положений глав III и IV Земельного кодекса Российской Федерации земля может находиться в собственности, ограниченном пользовании, в аренде и безвозмездном пользовании.

Исходя из установленного пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации перечня оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, основаниями возникновения прав на земельные участки могут являться: договор или иная сделка; акт государственного органа или органа местного самоуправления; судебное решение, установившее право на земельный участок; приобретение имущества по допускаемым законом основаниям.

Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» (пункт 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного в отношении земельных участков законодательством установлен особый порядок возникновения прав на их использование, сопряженный с необходимостью образования земельных участков как объектов земельных отношений и государственной регистрации прав на них в качестве недвижимого имущества (формирование земельного участка, решение о предоставлении земельного участка на определенном праве, заключение и государственная регистрация соответствующих договоров, удостоверение возникшего права).

Как следует из оспариваемого предписания, основанием для его вынесения служит вывод административного органа об использовании Комитетом части земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 площадью 3 382 кв.м под размещение кладбища, т.е. мест погребения с установкой металлических ограждений в отсутствие оформленных в установленном законом порядке правоустанавливающих документов на соответствующую часть земельного участка.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ предписания об устранении выявленных нарушений выдаются юридическому лицу только в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований.

В соответствии с пунктами 2, 8, 9 статьи 18 Закона № 294-ФЗ при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащий обязательные для выполнения адресатом требования об устранении установленных нарушений законодательства со сроком их исполнения и негативные последствия в случае игнорирования таких требований.

В силу своей правовой природы предписание является ненормативным правовым актом, порождающим правовые последствия для конкретного лица.

В связи с этим, в контексте положений статей 17, 18 Закона № 294-ФЗ предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является основанием для признания его недействительным.

Оспариваемым предписанием заявителю предписано устранить выявленное нарушение земельного законодательства путем освобождения соответствующей части земельного участка и приведения его в пригодное для использования состояние либо оформления на эту часть правоустанавливающих документов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 12.01.1996 № 18-ФЗ «О погребении и похоронном деле» создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.

Отдельные случаи и порядок перезахоронения также предусмотрены статьей 4 Закона Российской Федерации от 14.01.1993 № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества», статьей 22 Федерального закона от 12.01.1996 № 18-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Однако в рассматриваемом случае основания для сноса или перенесения захоронений, произведенных на чужом земельном участке, у Комитета отсутствуют, в связи с чем освободить земельный участок от захоронений невозможно, не нарушив при этом права родственников умерших и иных лиц.

Такое предписание, исполнение которого в части требования освободить участок от захоронений в условиях, когда не будут затрагиваться права третьих лиц, фактически невозможно, не может быть признано исполнимым.

Согласно сведениям ЕГРЮЛ Комитет городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ создан и зарегистрирован в качестве самостоятельного юридического лица 28.04.2006 в результате реорганизации в форме разделения, его учредителем является Администрация г. Улан-Удэ.

В соответствии с Положением о Комитете городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ, утвержденным Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 09.02.2017 № 296-28, одной из основных задач Комитета является организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения в границах городского округа (пункт 2.5.), в рамках реализации которой Комитет выполняет следующие функции (пункт 3.4.):

- организует создание и разработку порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, на которую возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших,

- разрабатывает правила содержания мест погребения,

- разрабатывает порядок деятельности общественных кладбищ,

- разрабатывает требования к качеству предоставляемых услуг по погребению,

- участвует в установлении стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению,

- создает семейные (родовые) захоронения на общественных кладбищах.

Комитет имеет в оперативном управлении обособленное имущество, находящееся в муниципальной собственности городского округа «Город Улан-Удэ» и закрепленное за Комитетом в соответствии с действующим законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (пункт 1.9. Положения).

Комитет согласно пункту 4.2.5. Положения обязан использовать закрепленное за ним имущество по целевому назначению, обеспечивать его сохранность.

Как видно из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:34 площадью 18 426 кв.м в п. Тальцы г. Улан-Удэ, предназначенный для размещения кладбища, поставлен на кадастровый учет 11.10.2012, закреплен за Комитетом на праве постоянного (бессрочного) пользования Решением Комитета по управлению имуществом и землепользованию Администрации г. Улан-Удэ от 19.07.2013 № З-1810, право зарегистрировано в ЕГРН 12.09.2014 (л.д. 92-94, т.1).

Земельный участок с кадастровым номером 03:24:000000:25 (единое землепользование), принадлежащий на праве собственности Российской Федерации, является смежным по отношению к участку с кадастровым номером 03:24:030308:34.

На основании Постановления Администрации г. Улан-Удэ от 25.12.2002 № 536 ФГУП ВСЖД МПС РФ предоставлены в аренду сроком на 25 лет земельные участки общей площадью 6 060 451 кв.м, занимаемые полосой отвода железной дороги, в том числе земельный участок площадью 4 610 341 кв.м от 5 624 км + пк 9 до 5 659 км железной дороги направления Иркутск-Чита в Советском, Железнодорожном и Октябрьском районах (л.д. 13, т.2).

Управлением Росреестра по Республике Бурятия суду были представлены материалы межевого дела, подготовленного по результатам землеустроительных работ по установлению, закреплению границ полосы отвода ФГУП ВСЖД МПС РФ от 5 624 км + пк 9 до 5 659 км железной дороги.

Как пояснил представитель Управления и видно из межевого дела (л.д. 15-16, т. 2), при межевании в 2002 году земельного участка под полосу отвода железной дороги в его границы частично вошла территория, уже используемая на тот момент для размещения кладбища (обозначена на схемах крестиками).

Таким образом, границы земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 (единое землепользование, куда входит земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:4) под объекты железнодорожного транспорта изначально были сформированы с включением в них территории, используемой для других объектов, не отнесенных к инфраструктуре железнодорожного транспорта (под кладбище).

Впоследствии границы земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34 для размещения кладбища, переданного впоследствии Комитету, формировались с учетом существующей границы смежного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 под объекты железнодорожного транспорта.

Следовательно, формирование участков под кладбище и под полосу отвода железной дороги осуществлялось без учета фактически сложившегося землепользования, расположения на этих участках существующих объектов.

Об этом свидетельствует то, что захоронения в границах земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 датированы 1946, 1965 гг. (л.д. 17-18, 128 т.1).

При изложенных выше обстоятельствах и по итогам анализа Положения о Комитете городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ суд приходит к выводу о том, что выявленное Управлением в ходе проверки нарушение, выразившееся в занятии части земельного участка в отсутствие прав на землю и документов, подтверждающих такие права, не связано с деятельностью Комитета и выполнением возложенных на него задач и функций, т.е. нельзя утверждать, что занятие земельного участка происходило в период осуществления Комитетом своих полномочий, при котором он мог повлиять на ход происходящих событий.

В пункте 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

Исходя из указанных положений, можно сделать вывод, что предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства выдаются лицам, допустившим данные правонарушения, однако Комитет к таким лицам не относится.

В этой связи на заявителя не может быть возложена обязанность освободить земельный участок от захоронений.

Земельный участок, как установлено судом по представленным документам, был предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование Комитету в 2013 году в сформированных границах, с размещением за пределами этих границ кладбища.

Соответственно, пользование закрепленным земельным участком Комитет осуществлял в тех границах, которые изначально были сформированы неверно, без учета существующих объектов.

Фактов, достоверно свидетельствующих о том, что занятие смежного земельного участка под полосу отвода железной дороги происходило в процессе реализации Комитетом своих прав и обязанностей как правообладателя и пользователя земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34 судом не установлено, доказательств тому в дело не представлено.

Тем не менее, тот факт, что часть земельного участка полосы железных дорог используется под размещение кладбища в отсутствие правоустанавливающих документов, установлен административным органом и подтверждается материалами настоящего дела.

Управление Росреестра по Республике Бурятия указывает, что Комитет должен исполнить предписание путем оформления правоустанавливающих документов на часть земельного участка, занятого захоронениями.

Действительно, содержание предписания от 16.08.2019 предоставляет два альтернативных варианта его исполнения: освободить часть земельного участка либо оформить на часть участка правоустанавливающие документы.

Как было отмечено выше, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ). Таким образом, предписание порождает определенные правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций, которым оно адресовано.

Из указанного следует, что предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и по своему содержанию позволяет юридическому лицу однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения и совершить действия по его устранению. В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Суд предложил ответчику обосновать, каким образом возможно оформление прав Комитета на часть участка федеральной собственности, обладающего особым статусом, и, учитывая, что законом регламентируются нормы отвода полосы железных дорог, в рамках каких правовых оснований, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, и какие действия Комитету необходимо для этого предпринять.

Земельный кодекс Российской Федерации регламентирует случаи, основания и порядок изъятия земель для муниципальных нужд (статья 49), безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность (статья 39.30), а также предусматривает возможность рассмотрения земельных споров в судебном порядке (статья 64).

Однако соответствующее обоснование со ссылками на нормы права, в частности регламентирующие случаи изъятия земель для муниципальных нужд или безвозмездной передачи земель из федеральной собственности в муниципальную, применительно к рассматриваемой ситуации ответчиком не приведено.

Так, на основании статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с:

1) выполнением международных договоров Российской Федерации;

2) строительством, реконструкцией следующих объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;

объекты федерального транспорта, объекты связи федерального значения, а также объекты транспорта, объекты связи регионального значения, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения;

автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

3) иными основаниями, предусмотренными федеральными законами.

Таким образом, Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрены случаи изъятия земельного участка для размещения кладбища.

Подобного основания для безвозмездной передачи земельного участка федеральной собственности в муниципальную собственность в законе также не предусмотрено.

Необходимо отметить, что в числе земельных участков, не подлежащих передаче в муниципальную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации указаны земельные участки, занятые объектами федерального значения или предназначенные для размещения таких объектов в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории (подпункт 4 пункта 2 статьи 39.30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 18 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объекты федерального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса областях, определяются Правительством Российской Федерации, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства.

Распоряжением Правительства РФ от 09.02.2012 № 162-р в перечень видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ в области федерального транспорта, включены железнодорожные пути общего пользования.

Кроме того, в подпункте 7 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ закреплено, что к землям, ограниченным в обороте, относятся находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также - размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения.

Материалами дела подтверждено, что участок, включая часть, используемую под захоронения, сформирован в границах полосы отвода железных дорог, имеет вид разрешенного использования – под объекты железнодорожного транспорта. При этом вопросы правильности установления границ отвода железной дороги в 2002 году не входят в предмет судебного исследования в рамках рассматриваемого дела.

Для оформления права аренды или безвозмездного пользования на земельный участок необходима воля обеих сторон договора.

Согласно пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Из материалов дела следует, что Комитет в порядке исполнения ранее выданного предписания от 22.02.2019 обращался в ОАО «РЖД» по вопросу о выделении земельного участка под кладбище.

В письме от 07.05.2019 на исх. от 11.03.2019 ОАО «РЖД» отказало в разделе земельного участка по причине того, что будут нарушены установленные нормы отвода полосы отвода железной дороги, призванные обеспечить безопасность движения. ОАО «РЖД» указало также, что на запрашиваемой к разделу территории расположены объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта (магистральный кабель связи, опоры воздушной линии автоблокировки), потребовав принять меры по освобождению федерального земельного участка от кладбища (л.д. 22).

Правовые основания обязать заключить договор, предоставляющий Комитету право временного пользования в отношении части земельного участка, Управление не привело.

Представители Управления Росреестра по РБ неоднократно в ходе судебного разбирательства со ссылками на материалы судебной практики поясняли, что исполнить оспариваемое предписание возможно посредством обращения правообладателя в суд с иском об уточнении границ (местоположения и площади) земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34, закрепленного за Комитетом на праве постоянного (бессрочного) пользования, или об исправлении кадастровой (реестровой) ошибки.

Суд соглашается с ответчиком в той мере, что предъявление заинтересованным лицом гражданско-правового иска, предметом которого будет являться приведении в соответствие границ спорного земельного участка, видится как наиболее приемлемый способ разрешения создавшейся ситуации.

Участниками такого спора, касающегося публичных земель, являются соответствующие публично-правовые образования – правообладатели земельных участков, от имени которых выступают специально уполномоченные органы.

Вместе с этим, суд признает предписание Управления Росреестра по РБ от 16.08.2019 не отвечающим требованиям исполнимости также и по второму варианту его исполнения, поскольку, во-первых, предписание не содержит такого способа исполнения как уточнение границ земельного участка или исправление кадастровой (реестровой) ошибки, используемая в предписании формулировка «оформить на часть земельного участка правоустанавливающие документы» по смыслу означает действие, при котором соответствующая часть земельного участка будет закреплена на каком-либо праве за Комитетом, а не подразумевает под собой изменение пространственных характеристик существующих земельных участков, граничащих друг с другом, иным образом формулировка «оформить на часть земельного участка правоустанавливающие документы» в предписании не раскрыта; во-вторых, разрешение судом спора о границах земель и вынесенное по его итогам судебное решение не является по своей сути оформлением правоустанавливающих документов на земельный участок в том контексте, как это изложено в предписании, а послужит лишь предпосылкой для корректировки существующих сведений о правах на земельные участки с учетом изменившихся пространственных характеристик и внесения координат характерных точек границ в ЕГРН.

Обратившись в ОАО «РЖД» о предоставлении земельного участка под кладбище, Комитет тем самым следовал ранее выданному аналогичному предписанию от 22.02.2019, уяснив таким образом его смысл.

В связи с изложенным суд приходит к выводу о том, что в данном случае предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия от 16.08.2019 не содержит требований о совершении конкретных действий или перечня возможных мер, которые необходимо предпринять Комитету в целях прекращения и устранения вменяемого ему правонарушения. Отсутствие ясности и доступности для правильного уяснения содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом публичной власти и лицом, которому предписание адресовано, нарушает права и законные интересы Комитета городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что расценивается судом как достаточное основание для признания такого предписания недействительным.

Ограничившись общей формулировкой при вынесении предписания, проверяющий орган, по мнению суда, не установил по существу всех обстоятельств выявленного нарушения земельного законодательства, которые стали известны ему только в процессе рассмотрения настоящего дела в суде, и, как следствие, не указал лицу конкретные способы его устранения.

Заявленные требования, таким образом, подлежат удовлетворению, предписание Управления Росреестра по РБ от 16.08.2019 следует признать недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины не разрешается, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд





Р Е Ш И Л :

Заявление удовлетворить.

Признать недействительным предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 16.08.2019, вынесенное государственным инспектором по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия.

Обязать Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия (изготовления в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.


Судья В.С. Ниникина