Решение от 27 ноября 2018 г. по делу № А68-8638/2018

Именем Российской Федерации


Арбитражный суд Тульской области

300041, Россия, <...>

тел./факс <***>; http://www.tula.arbitr.ru


Р Е Ш Е Н И Е


г. Тула Дело № А68-8638/2018


Резолютивная часть решения объявлена 21 ноября 2018 года

Полный текст решения изготовлен 27 ноября 2018 года

Арбитражный суд Тульской области в составе: судьи Рыжиковой Н.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования город Новомосковск (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании не соответствующими закону решения от 15.06.2018 №3/29-2018, предписания от 15.06.2018 № 19, предупреждения от 21.06.2018 № 40, третье лицо: ФИО2, при участии в заседании: от заявителя, третьего лица – не явились, извещены, представителей ответчика – ФИО3 по доверенности от 23.01.2018, ФИО4 по доверенности от 19.10.2018,

установил:

Администрации муниципального образования город Новомосковск (далее также администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с требованием о признании не соответствующими закону решения от 15.06.2018 №3/29-2018, предписания от 15.06.2018 № 19, предупреждения от 21.06.2018 № 40 Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее – Тульское УФАС, Управление, ответчик).

Управление возражало против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

ФИО2 (далее – ФИО2) возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

В судебном заседании 14.11.2018 судом объявлялся перерыв до 21.11.2018. После перерыва судебное заседание продолжено в 15 час. 30 мин.

Заявитель, третье лицо в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает дело в отсутствие не явившихся лиц.

Из материалов дела суд установил, что 07.02.2012 между администрацией муниципального образования город Новомосковск (арендодатель) и ФИО2 (арендатор) заключен договор аренды земельного участка № 12А/12, в соответствии с пунктом 1.1 которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок: категория земель - земли населенных пунктов; кадастровый номер - 71:29:020106:80; площадью - 5046 кв.м; расположенный по адресу: <...> примерно в 35 м на северо-запад от дома № 13, именуемый в дальнейшем «участок», вид разрешенного использования: под строительство автозаправочного комплекса с последующей эксплуатацией.

Согласно пункту 2.1 договора договор заключен на срок 3 года.

Срок действия договора исчисляется со дня заключения договора (пункт 2.2 договора).

Договор считается заключенным и вступает в силу со дня его государственной регистрации (пункт 2.3 договора).

Договор зарегистрирован Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Тульской области 26.03.2012, номер регистрации 71-71-15/013/2012-343.

В соответствии с пунктом 4.1 договора при заключении договора арендодатель передал, а арендатор принял участок в состоянии, позволяющем использовать участок в соответствии с разрешенным использованием, установленным пунктом 1.1 договора. Договор является актом приема-передачи участка.

В силу пункта 6.4 договора, если договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок, каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону в срок и в порядке, указанные в пунктах 6.5, 6.6 договора.

Об одностороннем отказе от исполнения договора одна сторона предупреждает другую сторону за один месяц (пункт 6.5договора).

Согласно пункту 6.6 договора уведомление об отказе от договора (далее - уведомление) производится заказным письмом с уведомлением о вручении по адресу, указанному арендатором при заключении договора.

21.04.2014 ФИО2 обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство на строительство объекта капитального строительства «Автозаправочный комплекс» на земельном участке с кадастровым номером 71:29:020106:80.

23.04.2014 ФИО2 администрацией было выдано разрешение на строительство № RU 71315000-66 на строительство объекта капитального строительства «Автозаправочный комплекс» на земельном участке с кадастровым номером 71:29:020106:80, со сроком действия до 23.10.2014.

Впоследствии, срок действия данного разрешения дважды продлевался: до 06.04.2015, до 13.11.2015.

Заявлением от 19.02.2018 № 1086-ОП/03-16 об отказе и прекращении договора аренды недвижимого имущества администрация потребовала от ФИО2 в течение одного месяца с момента получения отказа от договора аренды земельного участка № 12А/12 от 07.02.2012 с кадастровым номером 71:29:020106:80 освободить земельный участок от имущества и передать его по акту приема-передачи в состоянии, обусловленном договором аренды.

22.02.2018 указанный отказ был получен ФИО2, что подтверждается почтовым уведомлением с почтовым идентификатором 30165020224322.

20.03.2018 ФИО2 обратился в администрацию с заявлением о продлении договора аренды земельного участка, указав, что в соответствии с разрешением на строительство и разрешенным использованием им было осуществлено строительство автозаправочного комплекса в период действия договора, однако до настоящего момента объект не введен в эксплуатацию; в соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 39.6, пунктом 6 части 8 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 21 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», просил продлить сроком на 3 года договор аренды № 12А/12 от 07.02.2012 в целях завершения строительства объекта незавершенного строительства.

02.04.2018 ФИО2 обратился в администрацию с заявлением о создании комиссии для обследования земельного участка с кадастровым номером 71:29:020106:80 на предмет создания им объекта незавершенного строительства - автозаправочного комплекса, и по результату заключения комиссии продлить разрешение на строительство, указал, что не может поставить на кадастровый учет объект незавершенного строительства в связи с тем, что закончился срок действия разрешения на строительство.

04.04.2018 в письме № 371-455 администрация сообщила, что согласно выписке из ЕГРН о земельном участке с кадастровым номером 71:29:020106:80 сведения об объектах недвижимости расположенных в пределах земельного участка отсутствуют; указала, что для заключения договора аренды на вышеуказанный земельный участок ФИО2 необходимо предоставить документ, подтверждающий его право собственности на объект незавершенного строительства.

В соответствии с уведомлением о погашении ограничения (обременения) права от 05.04.2018 № 71/999/001/2018-45600 05.04.2018 в ЕГРН погашена запись об ограничении (обременении) права: аренда за № 71-71-15/013-2012-343.

09.04.2018 письмом № 371-468 администрация на основании пункта 3 части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отказала ФИО2 в продлении разрешения на строительство № RU 7131500-66 от 23.04.2014; также уведомила, что в соответствии с частью 21.2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство № RU 7131500-66 от 23.04.2014 будет отменено.

17.04.2018 администрацией вынесено постановление № 1250 об отмене выданного разрешения на строительство, в соответствии с которым отменено (аннулировано) разрешение на строительство № RU71315000-66 от 23.04.2014 объекта капитального строительства «Автозаправочный комплекс» по адресу: <...> примерно в 35м на северо-запад от дома №13.

24.04.2018 в письме № ЗН-553 администрация указала, что не наделена полномочиями по установлению обоснований готовности объекта незавершенного строительства и установления процента готовности.; сообщила, что учитывая факт прекращение договора аренды №12А/12 от 07.02.2012, подачу заявления о продлении разрешения на строительство более чем за 60 дней до окончания, отмену выданного разрешения на строительство № RU 71315000-66 от 23.04.2014, в соответствии с частью 20 статьи 51, пункта 3 части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации оснований для продления разрешения на строительство не имеется.

Одновременно администрация потребовала выполнить условия, указанные в пункте 6.7 договора в течение одного месяца с момента получения данного требования и передать свободный участок по акту-приема передачи.

ФИО2 обратился в Тульское УФАС с жалобой на действия администрации, выразившиеся в отказе в продлении срока разрешения на строительство от 23.04.2014 № RU71315000-66.

По результатам рассмотрения данной жалобы Тульским УФАС вынесено решение от 15.06.2018 №3/29-2018, которым жалоба ФИО2 признана обоснованной.

15.06.2018 администрации выдано предписание № 19 (с учетом определения от 30.10.2018), которым администрации в срок до 31.07.2018 предписано совершить действия, направленные на устранение нарушений в сфере градостроительных отношений при осуществлении строительства объекта капитального строительства - «Автозаправочный комплекс», расположенного по адресу: <...> примерно в 35м на северо-запад от дома № 13.

21.06.2018 администрации выдано предупреждение № 40 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, которым администрация предупреждена о необходимости отмены постановления администрации муниципального образования город Новомосковск от 17.04.2018 № 1250 «Об отмене выданного разрешения на строительство».

Администрация, не согласившись с решением, предписанием и предупреждением антимонопольного органа, обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Проанализировав материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, применительно к настоящему спору арбитражный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Из изложенных норм права следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: противоречие оспариваемых акта, решения, действий (бездействия) требованиям законодательства, действовавшего в месте и на момент его вынесения, и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с правилами статьи 18.1 (пункт 2 часть 1) Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования, нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции (часть 20 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 46 Земельного кодекса Российской Федерации аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

В силу пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законом или добровольно принятым обязательством.

В соответствии с пунктом 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, если сторона, для которой в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. В этом случае договор считается заключенным на условиях, указанных в решении суда, с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда.

Договор аренды заключается на срок, определенный договором (пункт 1 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок (статья 610).

Как указано выше, согласно пункту 2.1 договора договор заключен на срок 3 года.

Срок действия договора исчисляется со дня заключения договора (пункт 2.2 договора).

Договор считается заключенным и вступает в силу со дня его государственной регистрации (пункт 2.3 договора).

Договор зарегистрирован Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Тульской области 26.03.2012, номер регистрации 71-71-15/013/2012-343.

Заявлением от 19.02.2018 № 1086-ОП/03-16 об отказе и прекращении договора аренды недвижимого имущества администрация потребовала от ФИО2 в течение одного месяца с момента получения отказа от договора аренды земельного участка № 12А/12 от 07.02.2012 с кадастровым номером 71:29:020106:80 освободить земельный участок от имущества и передать его по акту приема-передачи в состоянии, обусловленном договором аренды.

22.02.2018 указанный отказ был получен ФИО2, что подтверждается почтовым уведомлением с почтовым идентификатором 30165020224322.

20.03.2018 ФИО2 обратился в администрацию с заявлением о продлении договора аренды земельного участка, указав, что в соответствии с разрешением на строительство и разрешенным использованием им было осуществлено строительство автозаправочного комплекса в период действия договора, однако до настоящего момента объект не введен в эксплуатацию; в соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 39.6, пунктом 6 части 8 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 21 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», просил продлить сроком на 3 года договор аренды № 12А/12 от 07.02.2012 в целях завершения строительства объекта незавершенного строительства.

В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 39.6 ЗК РФ предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположен объект незавершенного строительства, осуществляется однократно для завершения строительства этого объекта собственнику объекта незавершенного строительства, за исключением указанного в подпункте 1 настоящего пункта, в случае, если уполномоченным органом в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен этот объект, в суд не заявлено требование об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов либо судом отказано в удовлетворении данного требования или этот объект не был продан с публичных торгов по причине отсутствия лиц, участвовавших в торгах. Предоставление земельного участка в аренду без аукциона в соответствии с настоящим подпунктом допускается при условии, что такой земельный участок не предоставлялся для завершения строительства этого объекта ни одному из предыдущих собственников этого объекта.

Согласно пункту 6 части 8 статьи 39.8 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок до трех лет в случае предоставления земельного участка, на котором расположен объект незавершенного строительства, для завершения строительства этого объекта либо на срок, указанный в пункте 9 настоящей статьи, в случае, если право собственности на объект незавершенного строительства приобретено по результатам публичных торгов по продаже этого объекта, изъятого у собственника в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Условиями договора аренды предусмотрено использование земельного участка с кадастровым номером 71:29:020106:80 в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием - под строительство автозаправочного комплекса с последующей эксплуатацией.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды.

Так, статьей 42 ЗК РФ предусмотрена обязанность лиц, которым предоставлен земельный участок, своевременно приступать к использованию земельного участка в случаях, если срок освоения земельного участка предусмотрен договором.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45, пунктом 2 статьи 46 названного Кодекса аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 23.12.2008 № 8985/08, в соответствии с которой, исходя из положений статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства или в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка.

По смыслу приведенных норм и разъяснений, обоснованность отказа в продлении договора аренды связана с оценкой действий арендатора по надлежащему использованию земельного участка, добросовестности его действий, направленных на достижение цели договора, а также возможности ее достижения в пределах срока действия договора аренды.

Следует также отметить, что в соответствии с пунктом 21 статьи 3 Федерального закона № 137-ФЗ (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, действующей с 09.03.2015), в случае, если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 1 марта 2015 года или такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 года в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Положения настоящего пункта применяются в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с настоящим пунктом.

Для предоставления земельного участка ФИО2 в аренду на основании пункта 21 статьи 3 Федерального закона № 137-ФЗ достаточно самого факта нахождения на участке объекта незавершенного строительства, возведенного арендатором, при этом суд отмечает, что администрация не могла не знать о том, что на спорном земельном участке объект находится на стадии строительства, поскольку дважды продлевала срок действия разрешения на строительство (06.10.2014, 13.05.2015).

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

На основании части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

23.04.2014 ФИО2 администрацией было выдано разрешение № RU 71315000-66 на строительство объекта капитального строительства «Автозаправочный комплекс» на земельном участке с кадастровым номером 71:29:020106:80, со сроком действия до 23.10.2014.

Впоследствии, срок действия данного разрешения дважды продлевался: до 06.04.2015, до 13.11.2015.

Как следует из материалов дела, по результатам проверки должностным лицом Инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору 24.11.2015 составлен акт проверки соблюдения администрацией муниципального образования город Новомосковск законодательства о градостроительной деятельности №13, согласно пункту 6.5.17 которого Инспекцией, как органом, осуществляющим государственный надзор в порядке части 1 статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выявлены следующие нарушения законодательства о градостроительной деятельности: «В представленном для рассмотрения комплексе документов на получение разрешения на строительство по объекту: «Автозаправочный комплекс» (заявитель ФИО2), разрешение на строительство №RU 71315000-66 от 23.04.2014, отсутствует необходимый пакет документов для выдачи разрешения на строительство объектов капитального строительства. Отсутствует экспертиза проектной документации».

27.11.2015 Инспекцией выдано Администрации предписание об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в котором содержится требование: в срок до 01.03.2016 устранить выявленное нарушение действующего законодательства Российской Федерации при выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Автозаправочный комплекс» (заявитель ФИО2), разрешение на строительство №RU 71315000-66 от 23.04.2014, указанное в п.6.5.17 акта №13 проверки соблюдения администрацией муниципального образования город Новомосковск законодательства о градостроительной деятельности от 24.11.2015 и приостановить действие разрешения на строительство объекта капитального строительства до устранения выявленных нарушений.

Определением Новомосковского городского суда от 27.06.2016 по гражданскому делу №2а-733 утверждено соглашение о примирении сторон от 17.05.2016, заключенное между инспекцией и администрацией, согласно которому Администрация приняла на себя обязательств не выдавать впредь разрешений на строительство с нарушением положений части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе без положительного заключения экспертизы, когда ее представление необходимо.

При этом суд отмечает, что каких-либо требований относительно разрешения на строительство, выданного ФИО2, утвержденное Новомосковским городским судом соглашение о примирении сторон не содержит; после выдачи предписания инспекции администрацией никаких мер в отношении ФИО2 не предпринималось.

В письме от 24.04.2018 № ЗН-553 администрация, ссылаясь на пункт 6.7 договора аренды земельного участка от 07.02.2012 № 12А/12, потребовала в срок до дня прекращения действия договора за свой счет привести участок в состояние, позволяющее использовать сто в соответствии с разрешенным использованием, в том числе:

- снести (демонтировать) незавершенный строительством объект, если Арендатору не выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и не произведена государственная регистрация права собственности на незавершенный строительством объект;

- снести самовольные постройки;

- устранить разрытия, захламление, загрязнение и другие виды порчи участка.

Предъявление требования о сносе объекта незавершенного строительства не предусмотрено Исчерпывающим перечнем процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и Правилами ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2017 № 346 (далее – Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства), и соответственно противоречит нормам действующего законодательства.

На основании подпункта «б» пункта 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» действия уполномоченных органов по предъявлению требований осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, могут быть обжалованы в антимонопольный орган.

Таким образом, уполномоченные органы, в том числе, органы местного самоуправления не вправе требовать от заинтересованного лица осуществления действий, не включенных в перечни процедур в сферах строительства.

17.04.2018 администрацией вынесено постановление № 1250 об отмене выданного разрешения на строительство, в соответствии с которым отменено (аннулировано) разрешение на строительство № RU71315000-66 от 23.04.2014 объекта капитального строительства «Автозаправочный комплекс» по адресу: <...> примерно в 35м на северо-запад от дома №13. При этом администрации в ходе рассмотрения дела в качестве правовых оснований для отмены разрешения на строительства ссылалась на пункт 3 части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления в случае расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки.

В рассматриваемом случае суд считает необходимым отметить, что до принятия администрацией постановления об отмене разрешения на строительства ФИО2 обращался в администрацию за продлением срока действия договора аренды (заключением на новый срок), за продлением срока действия разрешения на строительство.

Суд отмечает, что ни нормами 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ни исчерпывающими перечнями процедур в сфере строительства, не предусмотрена возможность вынесения администрацией постановления об отмене выданного разрешения на строительство.

ФИО2 же, получив разрешение на строительство № RU71315000-66 от 23.04.2014, а также дважды получив согласование о продлении срока его действия, осуществлял строительство автозаправочного комплекса на законных основаниях, на основании полученного распорядительного акта администрации, предоставляющего право на осуществление строительства. Получив данное разрешение в 2014 году, и дважды получив согласование о его продлении, ФИО2 не мог предполагать, что 17.04.2018 его разрешение на строительство может быть отменено.

Администрация на момент предъявления требования о сносе объекта капитального строительства располагала данными о том, что на земельном участке осуществлялось строительство объекта, возведение которого начато и происходило на законных основаниях.

Каких-либо доказательств, указывающих на наличие нарушений прав и законных интересов третьих лиц, наличие угрозы жизни и здоровью граждан при осуществлении строительства объекта в материалы дела не представлено.

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения, в числе прочего, относится осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения.

Согласно части 1 статьи 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Согласно пункту 73 Исчерпывающего перечня процедур в сфере строительства к числу процедур, связанных с осуществлением строительства, относится, в том числе, направление извещения об устранении нарушений.

В материалы дела не представлено доказательств допущенных нарушений ФИО2 при осуществлении строительства объекта на спорном земельном участие, а также направления администрацией ФИО2 извещения об устранении нарушений.

На основании чего суд приходит к выводу о том, что при строительстве объекта ФИО2 каких-либо нарушений в сфере строительства допущено не было и информации об угрозе жизни и здоровью граждан, о нарушении прав и законных интересов третьих лиц не имеется.

Ссылки администрации на нормы части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым отсутствие у заявителя (застройщика) правоустанавливающих документов на земельный участок является основанием для отказа уполномоченного органа в выдаче заявителю (застройщику) разрешения на строительство, а также, что для заключения договора аренды на вышеуказанный земельный участок, ФИО2 необходимо предоставить документ, подтверждающий право собственности на объект незавершенного строительства, суд считает несостоятельными, поскольку отсутствие регистрации права собственности на объект незавершенного строительства не является основанием для отказа в заключении (продлении) договора аренды на основании пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

В силу части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) срок действия разрешения на строительство может быть продлен по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

В части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено одно основание для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство: если строительство не было начато до истечения срока действия разрешения. Подача заявления менее чем за 60 дней до истечения срока действия разрешения не предусмотрена Градостроительным кодексом Российской Федерации в качестве основания для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство. Более того, суд учитывает тот факт, что администрацией дважды продлевался срок действия разрешения на строительство.

Изложенный подход соответствует судебно-арбитражной практике, выработанной при рассмотрении аналогичных споров (определение Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2015 № 308-КГ15-7455).

Как следует из материалов дела, заявлением от 19.02.2018 № 1086-ОП/03-16 администрация заявила об отказе и прекращении договора аренды недвижимого имущества, 22.02.2018 данный отказ получен ФИО2, 20.03.2018 ФИО2 обратился в администрацию с заявлением о продлении договора аренды земельного участка.

02.04.2018 ФИО2 обратился в администрацию с заявлением о создании комиссии для обследования земельного участка с кадастровым номером 71:29:020106:80 на предмет создания им объекта незавершенного строительства - автозаправочного комплекса, и по результату заключения комиссии продлить разрешение на строительство, указал, что не может поставить на кадастровый учет объект незавершенного строительства в связи с тем, что закончился срок действия разрешения на строительство.

04.04.2018 в письме № 371-455 администрация сообщила, что согласно выписке из ЕГРН о земельном участке с кадастровым номером 71:29:020106:80 сведения об объектах недвижимости, расположенных в пределах земельного участка отсутствуют; указала, что для заключения договора аренды на вышеуказанный земельный участок, ФИО2 необходимо предоставить документ, подтверждающий его право собственности на объект незавершенного строительства.

В соответствии с уведомлением о погашении ограничения (обременения) права от 05.04.2018 № 71/999/001/2018-45600 05.04.2018 в ЕГРН погашена запись об ограничении (обременении) права: аренда за № 71-71-15/013-2012-343, то есть после обращения ФИО2 с вышеназванными заявлениями.

09.04.2018 письмом № 371-468 администрация на основании пункта 3 части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отказала ФИО2 в продлении разрешения на строительство № RU 7131500-66 от 23.04.2014; также уведомила, что в соответствии с частью 21.2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство № RU 7131500-66 от 23.04.2014 будет отменено.

Суд соглашается с позицией Управления, что таким образом действия администрации по отказу в продлении срока действия разрешения на строительство и отказу и прекращению договора аренды фактически привели к невозможности реализации предпринимателем права на осуществление строительства, создали ему препятствия при осуществлении предпринимательской деятельности, повлекли невозможность окончания строительства и использования объекта по целевому назначению, а также к невозможности его регистрации как объекта незавершенного строительства.

С учетом изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о законности вынесенного Тульским УФАС решения. Учитывая, что Управлением жалоба ФИО2 была признана обоснованной, у антимонопольного органа имелись правовые основания, предусмотренные частью 20 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ, для выдачи администрации предписания в порядке статьи 23 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии со статьей 22 Закона № 135-ФЗ Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе, обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Согласно части 2 указанной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 № 18403/13, правовой позиции Президиума Верховного Суда Российской Федерации, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Оспоренным предупреждением антимонопольный орган указал на наличие в действиях администрации муниципального образования город Новомосковск признаков нарушения Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

К полномочиям антимонопольного органа, указанным в статье 23 Закона № 135-ФЗ, относится, в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в названном Федеральном законе (пункт 3.2 части 1 статьи 23).

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции целью предупреждения является пресечение действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в вышеуказанных действиях администрации содержатся признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Исследовав и оценив оспариваемое предупреждение, суд приходит к выводу о том, что по содержанию предупреждение соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, порядок его выдачи и форма соответствуют Порядку выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16.

Предупреждение содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) заявителя, а также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения. Предупреждение содержит разумный срок его выполнения.

Кроме того, суд отмечает, что предупреждение является составной частью процедуры возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, при этом предупреждение не содержит властно обязывающего предписания для лица, в отношении которого оно вынесено, не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить хозяйствующих субъектов в добровольном порядке устранить допущенные нарушения закона.

Предупреждение выносится при обнаружении признаков нарушения антимонопольного законодательства, а уже в ходе рассмотрения возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом исследуются все обстоятельства дела, в том числе позиции сторон и представленные доказательства, и по результатам рассмотрения принимается решение, которое уже для лица, в действиях которого установлены нарушения антимонопольного законодательства, влечет имеющие правовое значение последствия.

На основании приведенного нормативного правового регулирования, учитывая позицию Президиума Верховного Суда Российской Федерации, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд считает, что на момент вынесения предупреждения от 21.06.2018 № 40 антимонопольный орган обоснованно установил в действиях заявителя признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым предупреждением. Доказательств обратного заявителем в материалы дела не представлено. Нарушения норм действующего законодательства при принятии антимонопольным органом оспариваемого предупреждения также не установлено.

Доводы заявителя, приведенные в обоснование позиции по спору, судом не принимаются, как основанные на ошибочном толковании приведенных норм действующего законодательства и противоречащие фактическим обстоятельствам дела.

В связи с вышеизложенным, в отсутствие совокупности условий, предусмотренных статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не решается, поскольку в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 167-170, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований администрации муниципального образования город Новомосковск отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области в месячный срок после его принятия.


Судья Н.А. Рыжикова