Постановление от 6 марта 2019 г. по делу № А05-13657/2018

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-13657/2018
г. Вологда
06 марта 2019 года


Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 06 марта 2019 года.


Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» ФИО2 по доверенности от 17.05.2018 № 1624, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области ФИО3 по доверенности от 01.11.2018, ФИО4 по доверенности от 20.02.2019, от Комитета по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» ФИО2 по доверенности от 25.01.2019 № 123,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 декабря 2018 года по делу № А05-13657/2018,



у с т а н о в и л:

администрация муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 164200, <...> Октября, дом 13; далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 163069, <...>; далее – УФАС, управление) о признании недействительными решения и предписания от 08.08.2018 по делу № 14-18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 164200, <...> Октября, дом 13; далее – комитет), акционерное общество «Архангельская областная энергетическая компания» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 163000, <...>; далее – АО «АОЭК»).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 10 декабря 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что постановление администрации от 18.07.2017 № 974, договор аренды от 18.07.2017 № 3, заключенный с АО «АОЭК», не признаны недействительными в судебном порядке. Указывает на то, что АО «АОЭК» являлось единственной теплоснабжающей организаций на территории муниципального образования «Няндомское» (далее – МО «Няндомское»), которому установлен тариф на тепловую энергию. Полагает, что ни администрация, ни комитет не имеют возможности прекратить договорные отношения с единственным участником, поскольку последним не утрачен интерес к теплоснабжению населения в условиях повышенной готовности и до настоящего времени концессионное соглашение не заключено.

Представитель администрации и комитета в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

УФАС в отзыве и его представители в судебном заседании доводы жалобы отклонили, просили решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

АО «АОЭК» и комитет отзывы на апелляционную жалобу не представили.

АО «АОЭК» надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей администрации, управления и комитета, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в УФАС из Прокуратуры Няндомского района Архангельской области, поступили материалы об имеющихся признаках нарушения антимонопольного законодательства при передаче комитетом муниципального имущества АО «АОЭК» по договору аренды объектов теплоснабжения от 18.07.2017 № 3.

Управление выдало администрации и комитету предупреждение от 20.11.2017 № 61ш-2017 о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, а именно:

- администрации в срок до 09.04.2018 отменить постановление от 18.07.2017 № 974 «О заключении договора аренды в отношении объектов теплоснабжения», которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства;

- комитету в срок до 09.04.2018 принять меры по прекращению договора аренды объектов теплоснабжения от 18.07.2017 № 3, заключенного с АО «АОЭК» в отношении муниципального имущества, предназначенного для теплоснабжения МО «Няндомское», без проведения торгов, обеспечив возврат соответствующего муниципального имущества в казну.

Письмом от 09.04.2018 № 714 комитет сообщил, что на совещании при главе муниципального обрахования «Няндомский муниципальный район» принято решение по объединению объектов теплоснабжения, расположенных на территории МО «Няндомское» и муниципального образования «Шалакушское», и объектов водоснабжения, расположенных на территории муниципального образования «Мошинское», в один лот для определения лица, в пользование которого может быть передано имущество.

На данный момент вносятся изменения в схему теплоснабжения муниципального образования «Шалакушское», на 13.04.2018 назначены публичные слушания, после чего вышеуказанная схема с внесенными изменениями будет направлена главе муниципального образования «Няндомский муниципальный район» для утверждения.

Комитетом подготовлено постановление от 31.01.2018 «Об утверждении перечня объектов, находящихся в муниципальной собственности МО «Няндомское» и муниципального образования «Няндомский муниципальный район», в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2018 году» и размещено на официальном сайте торгов и на официальном сайте администрации.

При этом комитет не представил в управление подтверждения выполнения предупреждения от 20.11.2017 № 61ш-2017.

Администрация о выполнении предупреждения в УФАС также не сообщила.

Ходатайства о продлении срока выполнения предупреждения от администрации и комитета в адрес УФАС не поступали.

Таким образом, предупреждение в установленный срок назваными лицами не выполнено.

В связи с этим в отношении администрации и комитета возбуждено дело № 14-18 по признакам нарушения требований части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Письмом от 28.04.2018 администрация сообщила управлению, что договор аренды от 18.07.2017 № 3 заключен с АО «АОЭК» на основании решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций Няндомского района. Режим повышенной готовности на территории МО «Няндомское» не отменен. Принятие решения комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Няндомского района о введении режима повышенной готовности и заключения договора с АО «АОЭК» было продиктовано необходимостью предотвращения ситуации, при которой отсутствие теплоснабжения населения и объектов социальной сферы могли повлечь неблагоприятные и необратимые последствия. Администрацией принято решение об объединении объектов тепло-, водоснабжения в один лот для заключения концессионного соглашения, за исключением объектов водоснабжения МО «Няндомское». Постановлением администрации Няндомского района от 31.01.2018 № 49 утвержден перечень объектов, в отношении которых планируется заключение концессионного соглашения. Подготовлена конкурсная документация, проводится работа по разработке перечня мероприятий с ценовыми показателями стоимости этих мероприятий. Проект решения о заключении концессионного соглашения будет направлен в адрес губернатора Архангельской области после согласования с Агентством по тарифам и ценам Архангельской области и Министерством топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области перечня мероприятий с ценовыми показателями.

В заседании комиссии УФАС 04.05.2018 представитель администрации пояснял, что администрацией проводятся работы по заключению концессионного соглашения, утверждена схема теплоснабжения МО «Няндомское», готовятся документы в Агентство по тарифам и ценам Архангельской области.

АО «АОЭК» представило письменное мнение, согласно которому договор аренды от 18.07.2017 № 3 заключен в целях предотвращения чрезвычайной ситуации на территории МО «Няндомское».

Комиссией УФАС 06.06.2018 принято заключение об обстоятельствах дела № 14-18.

Письмом от 27.07.2018 № 2302 администрация пояснила, что единственной теплоснабжающей организацией в районе является АО «АОЭК», других организаций не имеется. Для подготовки и проведения конкурсных процедур необходимо длительное время. Принятие комиссией по чрезвычайным ситуациям решения о введении режима повышенной готовности и заключения договора с обществом продиктовано необходимостью предотвращения ситуации, при которой отсутствие теплоснабжения населения и объектов социальной сферы могли повлечь неблагоприятные и необратимые последствия.

При рассмотрении дела № 14-18 управлением установлено следующее.

Ранее объекты теплоснабжения на территории МО «Няндомское» находились в пользовании общества с ограниченной ответственностью «Соловки Электросбыт» на основании договора аренды муниципального имущества от 18.04.2012 № 3, заключенного по результатам открытого конкурса по извещению от 11.03.2012 № 110312/0263361/01.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 29 июня 2017 года по делу № A05-5555/20I7 указанный договор расторгнут.

На основании решения муниципального Совета МО «Няндомское» третьего созыва от 19.12.2014 № 95, Устава МО «Няндомское», Устава муниципального образования «Няндомский муниципальный район» полномочия администрации МО «Няндомское» исполняет администрация муниципального образования «Няндомский муниципальный район».

На основании протокола заседания КЧС и ПБ МО «Няндомский муниципальный район» от 18.07.2017 № 9 и постановления администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» от 18.07.2017 № 974 «О заключении договора аренды в отношении объектов теплоснабжения», которым комитету поручено заключить договор аренды с АО «АОЭК» для оказания услуг теплоснабжения населению, организациям на территории муниципального образования «Няндомское», комитет передал АО «АОЭК» муниципальное имущество (объекты теплоснабжения) по договору аренды объектов теплоснабжения от 18.07.2017 № 3. Перечень передаваемого в аренду имущества указан в приложении 1 к договору.

В акте приема-передачи имущества АО «АОЭК» по вышеуказанному договору аренды переданы объекты теплоснабжения, указанные в приложении 1 к договору и, адреса и наименования которых перечислены также в решении суда первой инстанции (котельные, тепловые пункты, тепловые сети).

Срок действия договора аренды имущества определен сторонами до заключения и передачи имущества, указанного в приложении 1, по концессионному соглашению, заключенному в соответствии с Федеральным законом от 21.07.208 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон № 115-ФЗ).

Дополнительным соглашением от 18.07.2017 к договору аренды перечень передаваемого в аренду имущества дополнен объектом: Котельная <...> (с оборудованием).

Дополнительным соглашением от 10.08.2017 к договору аренды изменены следующие пункты договора: 2.2, 2.5, 2.6, 3.5, 10; раздел 4.

Дополнительным соглашением от 04.09.2017 к договору аренды в оборудование теплового пункта, расположенного по адресу: г. Няндома, мкр. Каргополь-2, ул. Гагарина, д. 1 включен Насос К8/18, в оборудование котельной, расположенной по адресу: <...> включен Насос КС 20/50.

При этом проверкой установлено, что конкурсные процедуры при передаче муниципального имущества, предназначенного для теплоснабжения МО «Няндомское», в аренду АО «АОЭК» не проводились.

Постановлением администрации от 20.07.2017 № 1036 на территории МО «Няндомское» введен режим повышенной готовности для органов управления» сил и средств Няндомского муниципального звена областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением администрации от 31.01.2018 № 49 утвержден перечень объектов, находящихся в муниципальной собственности МО «Няндомское» и муниципального образования «Няндомский муниципальный район», в отношении которых планируется заключение концессионного соглашения в 2018 году.

Управление установило, что согласно перечню передаваемого в аренду имущества по договору аренды от 18.07.2017 № 3 срок ввода в эксплуатацию муниципального имущества, переданного АО «АОЭК», превышает 5 лет.

В связи с этим, учитывая положения части 3 статьи 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон № 190-ФЗ), УФАС пришло к выводу о том, что передача прав владения и (или) пользования рассматриваемыми объектами могла быть осуществлена только по концессионному соглашению, и, принимая решение о заключении договора аренды в отношении объектов теплоснабжения МО «Няндомское» с АО «АОЭК», администрации не могла не учитывать требования Закона № 115-ФЗ. Заключая договор аренды с АО «АОЭК» на срок действия соглашения с момента подписания акта приема-передачи имущества до заключения и передачи имущества по концессионному соглашению, комитет в полной мере осознавал необходимость заключения концессионного соглашения.

При этом действий по передаче муниципального имущества в соответствии с требованиями Закона № 190-ФЗ и Закона № 115-ФЗ комитетом на момент проверки и принятия оспариваемых решения и предписания не совершено.

Решением управления от 08.08.2018 по делу № 14-18 действия администрации по изданию постановления от 18.07.2017 № 974 «О заключении договора аренды в отношении объектов теплоснабжения», комитета по передаче муниципального имущества, предназначенного для теплоснабжения МО «Няндомское», АО «АОЭК» по договору аренды объектов теплоснабжения от 18.07.2017 № 3 (с учетом дополнительных соглашений от 18.07.2017, 10.08.2017, 04.09.2017), при том что торги, предусмотренные статьей 28.1 Закона № 190-ФЗ, не проводились, признаны нарушением требований части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В связи с этим администрации и комитету выдано предписание от 08.08.2018, которым предписано в срок до 15.11.2018:

- администрации – отменить постановление от 18.07.2017 № 974 «О заключении договора аренды в отношении объектов теплоснабжения»;

- комитету – принять меры, направленные на прекращение неправомерного пользования АО «АОЭК» муниципальным имуществом, предназначенным для теплоснабжения МО «Няндомское», переданным обществу по договору аренды объектов теплоснабжения от 18.07.2017 № 3 (с учетом дополнительных соглашений от 18.07.2017, 10.08.2017, 04.09.2017), и возврата муниципального имущества в казну.

Не согласившись с решением и предписанием управления, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона № 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

На основании статей 23, 39 названного Закона антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 этого же Закона антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Законе.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (предупреждение).

Согласно части 2 упомянутой статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Закона.

Процедура выдачи предупреждений детально прописана в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16.

Исходя из положений главы 9 Закона № 135-ФЗ предупреждение является предварительной стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, которая предшествует другим этапам процесса рассмотрения данного дела. В силу положений части 2 статьи 39.1 данного Закона вынесение предупреждений в связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства является не правом, а обязанностью антимонопольного органа.

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (часть 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В силу части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

В материалах дела усматривается, что с учетом того, что за продления срока исполнения предупреждения администрация и комитет не обращались, заявителю надлежало в срок до 09.04.2018 отменить постановление администрации МО «Няндомский муниципальный район» от 18.07.2017 № 974 «О заключении договора аренды в отношении объектов теплоснабжения», которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства; комитету – принять меры по прекращению договора аренды объектов теплоснабжения от 18.07.2017 № 3, заключенного с АО «АОЭК» в отношении муниципального имущества, предназначенного для теплоснабжения МО «Няндомское», без проведения торгов, обеспечив возврат соответствующего муниципального имущества в казну.

Суд первой инстанции верно посчитал обоснованным вывод УФАС о том, что по состоянию на 09.04.2018 предупреждение не исполненным.

Предупреждение, выданное антимонопольным органом, о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, может быть оспорено в арбитражном суде. В рассматриваемом случае предупреждение заявителем и комитетом не оспаривалось.

Согласно части 5 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

На основании части 6 упомянутой статьи антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Администрацией не доказана невозможность исполнения предупреждения № 61ш-2017 в установленный в нем срок.

В силу частей 1 и 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В рассматриваемом случае дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено в соответствии с положениями указанного Закона.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для констатации события нарушения статьи 15 названного Закона необходимо установить факт ограничения, недопущения, устранения конкуренции или возможность наступления таких последствий.

В статье 4 Закона № 135-ФЗ даны следующие понятия:

- товарный рынок – сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4);

- конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7);

- признаки ограничения конкуренции – сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17).

С позиции законодательства о защите конкуренции все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В рассматриваемом случае администрация не оспаривает тот факт, что торги по передаче спорного имущества не проводились.

Согласно пункту 1 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В силу пункта 2 статьи 125 и пункта 2 статьи 215 названного Кодекса от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пунктом 3 статьи 215 ГК РФ установлено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно абзацу пятому пункта статьи 216 этого же Кодекса право хозяйственного ведения относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества.

В силу статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

При этом из норм, содержащихся в статье 51 Закона № 131-ФЗ и статье 209 ГК РФ, следует, что собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе соблюдать установленные этими законами и нормативными актами ограничения.

В частности, такие ограничения установлены Законом № 190-ФЗ.

В силу части 1 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

Согласно части 3 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет, либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

На основании части 5 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ договоры аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам проведения конкурсов на право заключения этих договоров в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, указанных в конкурсной документации и в заявках на участие в таких конкурсах, поданных участниками торгов, с которыми заключаются эти договоры, за исключением случая, предусмотренного статьей 28.5 Закона о теплоснабжении.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона № 115-ФЗ концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 данного закона.

Управление верно отметило, что если хотя бы один объект из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в отношении которых планируется передача прав владения и (или) пользования, был введен в эксплуатацию менее чем пять лет назад, в отношении таких объектов может быть заключен договор аренды, в ином случае - только концессионное соглашение.

Заявитель не оспаривает, что срок ввода в эксплуатацию муниципального имущества, переданного АО «АОЭК», превышает 5 лет.

При этом нормативное закрепление процедуры торгов обеспечивает соблюдение принципа единства экономического пространства на территории Российской Федерации, расширения возможностей для получения физическими и юридическими лицами прав в отношении государственного или муниципального имущества, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности при передаче прав в отношении государственного или муниципального имущества, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

Вход на рынок услуг теплоснабжения обусловлен приобретением права владения или пользования объектами коммунальной инфраструктуры, предназначенными для теплоснабжения.

Следовательно, передача права владения и (или) пользования указанными объектами без проведения торгов приводит к устранению конкуренции за доступ на рынок теплоснабжения.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 05.04.2011 № 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить право пользования муниципальным имуществом, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Применительно к рынку теплоснабжения необходимость правомерной конкурентной борьбы (соперничества) возникает при входе на товарный рынок именно тогда, когда формируются законные условия определенной сферы обращения товара. При этом самостоятельные действия каждого из конкурентов, их соперничество предполагаются ранее, нежели товар вводится в оборот.

Апелляционная инстанция считает обоснованными вывод управления о том, что географическими границами рассматриваемого рынка являются границы присоединенных сетей на территории МО «Няндомское», а также позицию управления относительно того, что причины, по которым муниципальное имущество передано АО «АОЭК» (в том числе введение режима повышенной готовности), не имеют правового значения для установления признаков нарушения Закона № 135-ФЗ.

При этом суд обоснованно исходил из того, что причиной выдачи предупреждения а затем – предписания послужило вменение администрации бездействия по непроведению конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов централизованной системы теплоснабжения МО «Няндомское».

Фактические обстоятельства передачи имущества АО «АОЭК» в том числе, как отражает заявитель в условиях крайней необходимости, не имеют правового значения, поскольку указанные обстоятельства не являются препятствием для проведения конкурентных процедур в отношении спорного имущества.

Коллегия судей не может не согласиться с данным выводом суда.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил довод администрации о том, что фактически ограничения конкуренции не имелось, поэтому не выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, продублированный в апелляционной жалобе, с учетом ранее приведенной правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 05.04.2011 № 14686/10, согласно которой достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

До проведения конкурентных процедур в отношении спорного имущества наличие либо отсутствие потенциальных участников конкурса на право заключения концессионного соглашения не установить.

В связи с указанным коллегией судей не принимаются также доводы апеллянта о наличии обстоятельств, подтверждающих отсутствие конкуренции, связанных с отсутствием на территории МО «Няндомское» хозяйствующих субъектов, способных оказывать спорный вид услуг.

Как разъяснено в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушения в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, антимонопольный орган в рамках статьи 15 Закона № 135-ФЗ вправе вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. При этом в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Вместе с тем из материалов дела следует, что управлением выявлен товарный рынок и состояние конкуренции на нем, одновременно верно определено, что нормами Закона № 115-ФЗ установлен порядок передачи муниципального имущества и до проведения конкурентных процедур рынок участников не установить.

При этом администрацией не указаны положения федерального закона, разрешившие предоставить обществу муниципальное имущество без проведения названных процедур, а антимонопольным органом подтверждены и раскрыты негативные последствия для определенной конкурентной среды.

Администрация ссылается на то, что законодательством не определён срок проведения конкурсных процедур, а также не определён и не регламентирован тот период, когда возникает непредвиденная ситуация, которую необходимо разрешить для предотвращения возникновения аварийных ситуаций и надлежащего жизнеобеспечения граждан. Для подготовки и проведения конкурсных процедур необходимо длительное время.

По мнению подателя жалобы, ситуация, при которой теплоснабжающая организация перестала осуществлять теплоснабжение населения, могла повлечь за собой ущерб здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ) данная ситуация может рассматриваться как чрезвычайная,

В такой ситуации, как считает апеллянт, орган местного самоуправления вправе установить местный уровень реагирования в порядке, определенном пунктом 3 статьи 4.1 Закона № 68-ФЗ и по решению комиссии муниципального образования по чрезвычайным ситуациям определить организацию, имеющую право на оказание коммунальных услуг, ответственной за оказание населению услуг на период проведения конкурса и до заключения концессионного соглашения.

В рассматриваемом случае принятие комиссией решения о введении режима повышенной готовности и заключения договора с АО «АОЭК» было продиктовано необходимостью предотвращения ситуации, при которой отсутствие теплоснабжения населения и объектов социальной сферы могли повлечь неблагоприятные и необратимые последствия.

Поскольку на территории МО «Няндомское» был введен режим повышенной готовности, а решения комиссии по ЧС, принимаемые в соответствии с её компетенцией, являются обязательными для администрации района и администраций муниципальных образований, организаций и предприятий района.

Суд отклонил ссылку администрации на протокол заседания КЧС и ПБ от 18.07.2017, при этом правомерно исходил из следующего.

В силу части 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ органами местного самоуправления при местном уровне реагирования вводится режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций специальными подразделениями МЧС.

Согласно тому же закону чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций – это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В данном случае, как верно отмечено судом, организация обеспечения надлежащего теплоснабжения не является обстоятельством, установленным Законом № 68-ФЗ в качестве чрезвычайной ситуации.

При этом достижение целей обеспечения населения и организаций услугами теплоснабжения не исключает необходимости соблюдения требований статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ, которой определен особый порядок распоряжения централизованными системами теплоснабжения, находящимися в муниципальной собственности, в целях обеспечения равного доступа для всех заинтересованных лиц к государственному или муниципальному имуществу, предназначенному для теплоснабжения, и выбора наиболее эффективного правообладателя.

Между тем законодательством, регулирующим спорные правоотношения, органам местного самоуправления не предоставлено право передавать муниципальное имущество во владение и пользование лицам до момента заключения концессионного соглашения.

При этом материалами дела подтверждается, что администрации была предоставлена возможность устранения последствий нарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (выдано предупреждение № 61ш-2017).

Поскольку рынок получения права владения и (или) пользования муниципальным имуществом по общему правилу является конкурентным, а предоставление права пользования объектами теплоснабжения обуславливает получение возможности доступа на рынок теплоснабжения в границах присоединенных сетей на территории соответствующего муниципального образования, то для АО «АОЭК», которому объекты переданы без проведения торгов, были созданы преимущественные условия в получении муниципального имущества в пользование, что лишает иных лиц, занимающихся аналогичной хозяйственной деятельностью, возможности получить права на эти объекты в порядке, предусмотренном статьей 28.1 Закона № 190-ФЗ.

Также администрация ссылается на то, что ответчиком нарушена часть 4 статьи 41 Закона № 135-ФЗ, так как УФАС выдало одно предписание для двух лиц, содержащее требования совершить определенные действия.

Вместе с тем, как верно казано судом в обжалуемом решении, оформление одного предписания, адресованного в одном документе и администрации, и комитету, не является основанием для признания его недействительным.

В соответствии с частью 4 статьи 41 Закона № 135-ФЗ на основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

Материалами дела № 14-18 установлено, что действия комитета по передаче обществу по договору аренды объектов теплоснабжения находятся в непосредственной зависимости и были осуществлены на основании постановления администрации от 18.07.2017 № 974.

Следовательно, оформление одним документом предписания по данному делу не нарушает законных прав администрации и комитета (как структурного подразделения заявителя) и продиктовано необходимостью осуществления ими последовательных действий, при выполнении которых достигается цель выдачи предписания – устранение нарушения антимонопольного законодательства.

Оспариваемым решением УФАС администрация обоснованно признана нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, согласно которой органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Ссылка подателя жалобы на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09 апреля 2018 года и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 августа 2018 года по делу № А05-13838/2017 не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку судебные акты по данному делу приняты в отношении иных лиц, по иным обстоятельствам, не аналогичным рассматриваемому спору.

На основании вышеизложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции констатирует, что доводы апелляционной жалобы, аналогичные по смыслу и содержанию аргументам, приведенным заявителем суду первой инстанции, были предметом исследования арбитражного суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, с которой апелляционная коллегия согласна. Иное толкование апеллянтом норм материального права не свидетельствуют о неправильном их применении судом первой инстанции.

Апелляционная жалоба не содержит фактов, которые не были проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с этим изложенные в жалобе аргументы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд



п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 декабря 2018 года по делу № А05-13657/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.




Председательствующий А.Ю. Докшина


Судьи Н.В. Мурахина


Н.Н. Осокина