Решение от 13 февраля 2017 г. по делу № А17-6222/2015

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Б.Хмельницкого, 59-б, г.Иваново, 153022

тел/факс (4932) 42-96-65, http://ivanovo.arbitr.ru, е-mail: info@ivanovo.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А17-6222/2015
14 февраля 2017 года
г. Иваново


Резолютивная часть решения объявлена 09 февраля 2017 года

Арбитражный суд Ивановской области в составе судьи Калиничевой М.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Администрации городского округа Кинешма (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

о признании незаконным Предписания №23 от 18.08.2015, вынесенного Территориальным Управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ивановской области,

заинтересованное лицо: Управление Федерального казначейства по Ивановской области,

при участии в заседании:

- от заявителя - ФИО2 по доверенности от 06.12.2016;

- от заинтересованного лица – ФИО3 по доверенности от 09.01.2017,

установил:

Администрации городского округа Кинешма (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным Предписания №23 от 18.08.2015 (далее- Предписание № 23), вынесенного Территориальным Управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ивановской области (далее - Управление).

Определением от 15 октября 2015 заявление Администрации принято к производству, возбуждено дело № А17-6222/2015.

Определением от 03.12.2015 производство по делу № А17-6222/2015 было приостановлено до вступления в законную силу итогового судебного акта по находящемуся в производстве арбитражного суда делу № А17-5857/2015 по заявлению Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации городского округа Кинешма (далее - УЖКХ) о признании незаконным Предписания Управления № 20 от 05.08.2015.

Определением от 26.12.2016 производство по делу № А17-6222/2015 возобновлено судом.

После возобновления дела суд установил, что Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" предусмотрено упразднение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора с передачей функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере Федеральному казначейству (п. п. 1, 2 Указа). Пунктом 3 названного Указа установлено, что Федеральное казначейство является правопреемником упраздняемой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений. Постановлением Правительства РФ от 13.04.2016 N 300 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" в постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" в число полномочий Федерального казначейства включены функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Согласно пункту 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703, Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, к которым относится Управление Федерального казначейства по Ивановской области.

Учитывая изложенное, на основании ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке процессуального правопреемства суд произвел процессуальную замену на стороне заинтересованного лица – Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ивановской области на Управление Федерального казначейства по Ивановской области (далее - Казначейство).

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что полученные Муниципальным образованием «Городской округ Кинешма» от Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области (далее- Департамент) по Договору № 03/п-2014 от 25.03.2014 о долевом финансировании региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда денежные средства, предназначенные на обеспечение мероприятий по реализации региональной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Ивановской области на 2013 - 2017 годы», утвержденной постановлением Правительства Ивановской области от 15.04.2013 № 134-п (далее - Региональная программа), были зачислены целевым назначением на лицевой счет главного распорядителя бюджетных средств – УЖКХ и были использованы на цели, соответствующие условиям получения указанных средств. Заявитель пояснил, что Муниципальной адресной программой "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в муниципальном образовании "Городской округ Кинешма" на 2013 - 2015 годы" в рамках реализации Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", утвержденной постановлением администрации городского округа Кинешма от 09.08.2013 N 1773п (далее-Муниципальная программа) предусмотрена площадь аварийного жилищного фонда - 1629, 3 кв. м., а также оговорена площадь предоставляемых жилых помещений, превышающая общую площадь ранее занимаемых жилых помещений, оплата которой осуществляется за счет средств местного бюджета - 45 кв. м. Учитывая объемы и источники финансирования, а также стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Ивановской области, которая составляла 26 750 рублей, сумма расходов на переселение граждан из аварийного жилищного фонда составила 44 787 525 рублей (1629, 3 кв.м. х 26 750 рублей + 45 кв. м х 26 750 рублей = 44 787 525 рублей). Муниципальный контракт от 07 апреля 2014 № 2 на покупку квартир между УЖКХ и ОАО «Ивановская ДСК» предусматривал цену контракта 44787525 рублей. В разделе 2 муниципального контракта установлено, что цена контракта является твердой и не подлежит изменению в ходе исполнения контракта, в случае изменения общей площади квартиры в сторону увеличения Поставщик не вправе претендовать на оплату излишних площадей. Стоимость 1 кв.м. общей площади в муниципальном контракте установлена 26 750 рублей. Согласно муниципального контракта ОАО «ДСК» поставило УЖКХ квартиры общей площадью 2 466,6 кв.м. Площадь, превышающая необходимую, для реализации мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (2466,6 кв.м - 1674,3 кв.м = 792,3 кв.м), УЖУХ не оплачивалась. Заявитель также указал на несоответствие Предписания № 23 требованиям Правил осуществления полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, пояснив, что в предписании не указаны требования об устранении выявленных нарушений и возмещении причиненного указанными нарушениями ущерба Российской Федерации. Из Предписания № 23 невозможно установить какие действия необходимо совершить Администрации, чтобы обеспечить возврат УЖКХ правлением использованных не по целевому назначению денежных средств в сумме 6640010, 33 руб. в доход областного бюджета. Сумма ущерба, указанная в Предписании № 23, не обоснована расчетом.

Казначейство считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, пояснив, что общая площадь жилых помещений, приобретенных УЖКХ в рамках исполнения муниципального контракта от 07 апреля 2014 № 2 для переселения граждан из аварийного жилищного фонда и переданных гражданам, превысила общую площадь ранее занимаемых ими жилых помещений на 837,3 кв.м. (2466,6-1629,3) на общую сумму 15203350 рублей 11 копеек из расчета фактической средней стоимости 1 квадратного метра приобретенного жилья в размере 18157 рублей 59 копеек (44787525:2466,6). В соответствии с разделом 8 Региональной программы и разделом 7 Муниципальной программы превышающую площадь следовало оплатить за счет средств бюджета муниципального образования «Городской округ Кинешма». Фактически в 2014 году за счет средств бюджета муниципального образования «Городской округ Кинешма» произведена оплата стоимости превышения площади, предоставленной гражданам к переселению из аварийного жилищного фонда, над площадью ранее занимаемых помещений, в количестве 45 кв. м. на сумму 1203750 рублей. Оплата стоимости превышения общей площади жилых помещений, предоставленной гражданам к переселению из аварийного жилищного фонда, над площадью ранее занимаемых помещений, в сумме 13999600 рублей 11 копеек (15203350,11-1203750) произведена УЖКХ из трех источников, в том числе средств Фонда с долей финансирования 47,43% в сумме 6640010 рублей 33 копейки, что свидетельствует о произведенном в нарушение требований ст. ст. 28, 38, 158, 162, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевом использовании УЖКХ средств Фонда в сумме 6 640 010 руб. 33 коп. Казначейство пояснило, что, исходя из положений раздела 2 «Права и обязанности сторон», пункта 4.2 раздела 4 договора от 25 марта 2014 № 03/п-2014, в случае нецелевого использования средств Фонда муниципальное образование «Городской округ Кинешма» несет обязательства по возврату денежных средств на счет Департамента. Оспариваемое предписание правомерно выдано Администрации, обеспечивающей реализацию всего комплекса мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, а также осуществляющей контроль за ходом мероприятий. Администрация, исходя из предоставленных ей бюджетных полномочий, может решить вопрос о внесении изменений в решение о бюджете, бюджетную роспись и обеспечить выделение УЖКХ дополнительных лимитов бюджетных обязательств.

Изучив представленные в материалы дела документы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

На основании приказа Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ивановской области от 15 июня 2015 № 66-р «О назначении выездной проверки в Администрации городского округа Кинешма» Управлением проведена выездная проверка на предмет соблюдения законодательства Российской Федерации при предоставлении и использовании средств государственной финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры в 2014 году.

В ходе проверки Управлением установлено, что во исполнение Региональной программы постановлением администрации городского округа Кинешма от 09.08.2013 № 1773п утверждена Муниципальная адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в муниципальном образовании «Городской округ Кинешма» на 2013-2015 годы.

Региональной и муниципальной программами предусмотрено расселение граждан из аварийного фонда в городском округе Кинешма в 4 кв. 2014 общей площадью 1629,3 кв. м. Площадь помещений, предоставляемых к переселению, составляет 1674,3 кв. м. Объем финансирования мероприятий по переселению аварийного жилищного фонда на предоставление финансовой поддержки на 2013 - 2015 годы, в соответствии с Программами, предусмотрен из трех источников: средств Фонда с долей софинансирования 47,43%, средств бюджета Ивановской области с долей софинансирования 45,57% и средств местного бюджета с долей софинансирования 7%. Указанными программами для соответствующего этапа определена стоимость 1 кв.м. жилья, составившая 26 750 руб.

Разделом 8 Региональной программы и разделом 7 Муниципальной программы предусмотрено, что при предоставлении жилого помещения площадью большей ранее занимаемого помещения, но не более определяемой в соответствии с жилищным законодательством нормы предоставления площади жилого помещения на одного человека, финансирование расходов на оплату стоимости такого превышения осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования «Городской округ Кинешма».

Из бюджета городского округа Кинешма на покрытие разницы между предоставляемой и переселяемой площадью в количестве 45 кв.м. предусмотрено выделение дополнительных средств в сумме 1 203 750 руб.

В рамках исполнения Договора от 25.03.2014 г. № 03/п-2014, заключенного между Администрацией и Департаментом, бюджету муниципального образования городской округ Кинешма были предоставлены средства Фонда для реализации Региональной и Муниципальной программ.

Справкой-уведомлением об изменении бюджетных ассигнований по расходам и лимитам бюджетных обязательств от 25 марта 2014 № 21 Финансовым управлением администрации городского округа Кинешма, доведены до УЖКХ лимиты бюджетных обязательств на выполнение Муниципальной программы по средствам Фонда в сумме 20671784 рублей (код главного распорядителя 955, подраздел 0501, целевая статья расходов 4529502, вид расходов 244, КОСГУ 310) и по средствам областного бюджета в сумме 19861126 рублей (код главного распорядителя 955, подраздел 0501, целевая статья расходов 4529602, вид расходов 244, КОСГУ 310).

В показателях сводной бюджетной росписи УЖКХ на очередной финансовый год и плановый период, утвержденной начальником Финансового управления администрации городского округа Кинешма 31 декабря 2013 года, предусмотрены средства местного бюджета на реализацию мероприятий Муниципальной программы в 2014 году в сумме 4254700 рублей (код главного распорядителя 955, подраздел 0501, целевая статья расходов 4522006, вид расходов 244, КОСГУ 310) (из них на покрытие разницы между предоставляемой и переселяемой площадью, в сумме 1203750 рублей).

В ходе проведенной Управлением проверки соблюдения УЖКХ законодательства Российской Федерации при предоставлении и использовании средств государственной финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры в 2014 году (акт от 01 июня 2015 года) установлено нецелевоеиспользование УЖКХ средств Фонда.

05.08.2015 Управлением в адрес УЖКХ было вынесено предписание № 20 с требованием осуществить возврат денежных средств в доход областного бюджета Ивановской области, из которого они были предоставлены, в сумме 6 640 010 руб.33 коп., использованных не по целевому назначению, в срок не позднее 15.12.2015.

На основании раздела 2 «Права и обязанности сторон», пункта 4.2 раздела 4 договора от 25 марта 2014 № 03/п-2014, предусматривающих, что в случае нецелевого использования средств Фонда, муниципальное образование «Городской округ Кинешма» несет обязательства по возврату денежных средств, Управление сделало вывод, что Администрацией, действующей от имени и в интересах муниципального образования «Городской округ Кинешма», не обеспечен контроль за использованием бюджетных средств, в том числе источником которых являлись средства Фонда, что привело к нецелевому использованию указанныхсредств УЖКХ, выразившемуся в оплате стоимости превышения площади жилых помещений, выделенных гражданам к переселению из аварийного жилищного фонда, над площадью ранее занимаемых жилых помещений

18 августа 2015 Администрации выдано Предписание № 23 с требованием обеспечить возврат УЖКХ использованных не по целевому назначению денежных средств в сумме 6640010 рублей 33 копейки в доход областного бюджета - Ивановской области, из которого они были предоставлены (для последующего возврата в Фонд) в срок не позднее 20.12.2015; о результатах исполнения предписания проинформировать Управление в срок не позднее в срок не позднее 25.12.2015.

Не согласившись с Предписанием № 23, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании его незаконным.

Суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Подпунктом б) пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (в редакции от 29.10.2014), предусмотрено, что Служба направляет предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации.

При этом под предписанием, согласно п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Предписание органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательно для исполнения и его неисполнение влечет привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Соответственно, предписание по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе властные предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, невыполнение которых влечет привлечение к административной ответственности.

Как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, то есть содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Изучив текст предписания № 23, суд приходит к выводу о его несоответствии критерию конкретности и исполнимости.

В предписании содержится указание Администрации обеспечить возврат иным юридическим лицом - УЖКХ, использованных не по целевому назначению денежных средств в сумме 6640010 рублей 33 копейки в доход областного бюджета. При этом 05.08.2015 Управлением в адрес УЖКХ было вынесено отдельное предписание № 20 с требованием осуществить возврат денежных средств в доход областного бюджета Ивановской области, из которого они были предоставлены, в сумме 6 640 010 руб.33 коп., использованных не по целевому назначению, в срок не позднее 15.12.2015.

В соответствии с Приложением 1 к Постановлению главы администрации городского округа Кинешма от 28.03.2008 № 800п «Об установлении подведомственности распорядителей и получателей бюджетных средств  главным распорядителям бюджетных средств городского округа Кинешма» УЖКХ является главным распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств с присвоением кода распорядителя 955.  Администрация также указана в числе главных распорядителей бюджетных средств, с присвоением кода распорядителя 961, при этом УЖКХХ в числе подведомственных Администрации распорядителей и получателей бюджетных средств не указано.   

Из содержания предписания невозможно установить, какие действия в отношении УЖКХ должна совершить Администрация для исполнения предписания, какие меры будут признаны обеспечивающими возврат УЖКХ денежных средств. Доводы Казначейства о наличии у Администрации полномочий по решению вопроса о внесении изменений в решение о бюджете, бюджетную роспись, выделении УЖКХ дополнительных лимитов бюджетных обязательств, суд не оценивает, так как в оспариваемом предписании указаний на необходимость совершения соответствующих действий не указано.

В этой связи выданное заявителю предписание, возможность законного исполнения которого предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону. Исполнимость предписания является одним из элементов его законности. Неисполнимое предписание, то есть предписание, однозначно установить способ исполнения которого не представляется возможным, не является законным.

В связи с неясностью и неисполнимостью предписания № 23 для Администрации существовал реальный риск его неисполнения, либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Таким образом, неисполнение незаконного требования Управления могло повлечь негативные административные и финансовые последствия.

Вопрос о государственной пошлине судом не рассматривался, так как в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

         Руководствуясь статьями 110, 170-176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

1. Требования Администрации городского округа Кинешма удовлетворить.

2. Признать незаконным Предписание Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ивановской области №23 от 18.08.2015.

3. Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия в соответствии со статьями 181, 257, 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу в соответствии со статьями 181, 273, 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Жалобы подаются через Арбитражный суд Ивановской области.


Судья Калиничева М.С.