Решение от 14 ноября 2019 г. по делу № А76-23648/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-23648/2019
14 ноября 2019 года
г. Челябинск


Резолютивная часть решения оглашена 7 ноября 2019 года

Решение в полном объеме изготовлено 14 ноября 2019 года

Арбитражный суд Челябинской области в составе судьи Наконечной О.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

администрации города Челябинска, г. Челябинск (ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, г. Челябинск (ОГРН <***>)

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципального автономного учреждения «Привокзальная площадь», г.Челябинск; управления культуры администрации города Челябинска, г.Челябинск; индивидуального предпринимателя ФИО2 Оглы, г.Челябинск; комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, г. Челябинск

о признании недействительным пункта 7 решения от 11.03.2019 № 2730/07

при участии в заседании:

заявителя: ФИО3 – представителя по доверенности от 12.03.2019, паспорт;

заинтересованного лица: ФИО4 – представителя по доверенности от 10.01.2019 № 104, удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

администрация города Челябинска (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным пункта 7 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) от 11.03.2019 № 2730/07 по делу № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

Заявитель считает пункт 7 оспариваемого ненормативного правового акта антимонопольного органа необоснованным, противоречащим законодательству Российской Федерации, нарушающим его права и законные интересы в экономической сфере.

Челябинское УФАС России представило отзыв на заявление от 05.08.2019 № 10379/07 (т.6 л.д.116-120), в котором с требованием Администрации не согласилось, оспариваемое решение (пункт 7) находит правомерным.

На основании статьи 51 АПК РФ определением суда от 05.08.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное автономное учреждение «Привокзальная площадь» (далее - МАУ «Привокзальная площадь», Учреждение, третье лицо); управление культуры администрации города Челябинска (далее - Управление культуры, третье лицо); индивидуальный предприниматель Рустамов Чингиз Закир Оглы (далее – ИП Рустамов Ч., третье лицо) и комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее – КУИиЗО г. Челябинска, третье лицо).

КУИиЗО г. Челябинска представило письменное мнение от 04.10.2019, в котором выразило единство с позицией Администрации (т.6 л.д.128-132).

Управление культуры, МАУ «Привокзальная площадь» и ИП ФИО2 Ч. письменные мнения по спору не представили, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом посредством направления в их адрес копий определений заказными письмами с уведомлениями (т.3 л.д.109-114, 138), а также размещением данной информации на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определениях суда.

При таких обстоятельствах на основании статей 156 АПК РФ судебное заседание проведено в отсутствие представителей указанных третьих лиц.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные ими в заявлении, в отзывах, в дополнении к отзыву, письменных пояснениях соответственно.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле письменные доказательства, арбитражный суд считает заявление подлежащим отклонению по следующим мотивам.

Из материалов настоящего дела следует, что 11.12.2017 в адрес Челябинского УФАС России поступила жалоба ИП ФИО2 нарушении порядка предоставления в пользование земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929 МАУ «Привокзальная площадь», с использованием которых последним осуществляется организация ярмарок.

При этом Учреждением на указанных участках под видом ярмарки размещены нестационарные торговые объекты (далее – НТО) без проведения предусмотренной законодательством процедуры проведения торгов, что, по мнению Заявителя, приводит к ограничению прав иных хозяйствующих субъектов, поскольку отсутствует возможность приобретения данных земельных участков для организации объектов торговли на равных условиях путем участия в аукционе, и нарушает положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения заявления и документов, представленных по запросам Челябинского УФАС России с целью проверки обстоятельств и фактов, изложенных в заявлении, в действиях (бездействии) Администрации по предоставлению МАУ «Привокзальная площадь» возможности организации и проведения с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия распоряжения Администрации от 20.07.2017 № 8917 «О разрешении на проведение ярмарок МАУ «Привокзальная площадь», ярмарок, а также по необеспечению контроля за правомерностью организации и непринятию мер по прекращению организации и проведения МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок с нарушением требований действующего законодательства на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929; по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м от ул. Худякова до ул. Образцова, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», Челябинским УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона «О защите конкуренции» Администрации выдано предупреждение от 07.03.2018 № 20-07/18 о необходимости прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и принятия мер по устранению последствий такого нарушения, путем:

1)в срок до 01.05.2018 отмены распоряжения Администрации от 20.07.2017 № 8917 «О разрешении на проведение ярмарок МАУ «Привокзальная площадь» и уведомления МАУ «Привокзальная площадь» о его отмене;

2)с даты получения настоящего предупреждения непринятия акты о разрешении на проведение МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок, не соответствующих деятельности в сфере культуры, в целях которых Учреждение создано;

3)с даты получения настоящего предупреждения обеспечения контроля за прекращением организации и проведения ярмарок МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок, не соответствующих деятельности в сфере культуры, на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929; по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м от ул. Худякова до ул. Образцова.

Однако, Администрация, не согласившись с выданным Предупреждением № 20-07/19, обратилась в Арбитражный суд Челябинской области (дело № А76-14034/2018) с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным.

По результатам рассмотрения названного дела суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали Администрации в удовлетворении заявленных требований, выданное Администрации Предупреждение № 20-07/18 признано законным и обоснованным.

Согласно часть 4 статьи 39.1 Федерального закона «О защите конкуренции» Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении и при условии его выполнения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В установленный срок Предупреждения от 07.03.2018 № 20-07/18 Администрацией не исполнены, в связи с чем, на основании Приказа Челябинского УФАС России «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» от 21.05.2018 № 69, возбуждено дело № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

По итогам рассмотрения дела № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства Челябинским УФАС России принято решение от 11.03.2019 № 2730/07 о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе, в соответствии с пунктом 7 Решения, признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закопают 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» действия (бездействие) Администрации города Челябинска по предоставлению последовательно на протяжении пяти лет МАУ «Привокзальная площадь» возможности организации торговой деятельности в виде ярмарки с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия Распоряжений от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 «О разрешении на проведение ярмарки МАУ «Привокзальная площадь», необеспечению контроля за правомерностью организации ярмарки и непринятию мер по прекращению организации МАУ «Привокзальная площадь» такой деятельности.

Не согласившись с пунктом 7 вышеуказанного решения антимонопольного органа, полагая, что последнее нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как следует из материалов настоящего дела, 23.10.2009 Администрацией принято распоряжение № 4435-д «О создании МАУ «Привокзальная площадь».

Согласно распоряжению Администрации от 23.06.2011 № 3861-к учредителем МАУ «Привокзальная площадь» является Управление культуры.

Приказами Управления от 07.07.2011 № 105 № 153 от 15.10.2015 года, № 178 от 22.12.2017 года утверждён Устав Учреждения (далее – Устав).

Согласно пункту 13 Устава МАУ «Привокзальная площадь» Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Челябинска в сфере культуры.

Согласно статье 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 № 3621-1 культурная деятельность - деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Пунктом 14 Устава определены основные виды деятельности Учреждения:

1) создание условий для организации досуга и массового отдыха горожан и гостей города Челябинска;

2) организация и проведение культурно-массовых, спортивных, оздоровительных, театрализованных, просветительских мероприятий, праздников, гуляний, концертов, ярмарок, зрелищно-развлекательных мероприятий;

3) организация выставок, в том числе познавательных, популяризирующих искусство и историю города Челябинска;

4) организация выступлений самодеятельных, профессиональных, творческих, музыкальных коллективов;

5) установка, содержание, обслуживание информационно-просветительских стел, афиш, проспектов, объявлений в отношении деятельности муниципальных учреждений культуры, проведения культурно-массовых и иных социально-значимых мероприятий, а также историко-культурных данных;

6) организация уборки, санитарного содержания и иной аналогичной деятельности (исключен на основании Приказа Управления от 15.10.2015 № 153);

7) организация общественного питания, реализация сувениров и иной продукции декоративно-эстетической направленности (исключен на основании Приказа Управления от 15.10.2015 № 153);

8) иные виды деятельности, не запрещенные законодательством Российской Федерации и соответствующие уставным целям деятельности Автономного учреждения.

В соответствии с пунктом 17 Устава, автономное учреждение вправе осуществлять следующие виды деятельности, не относящиеся к его основной деятельности:

1) управление недвижимым имуществом;

2) предоставление имущества (части имущества) в пользование, в аренду или по иным договорам, предусматривающим переход прав владения (пользования) в отношении имущества;

3) предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений;

4) организация площадок и мест мелкорозничной торговой сети и услуг населению (лотки, палатки, торговые автоматы, трейлеры и иные подобные объекты) на территории города;

5) обеспечение безопасности на территории, на которой предоставляются муниципальные услуги;

6) услуги общественного туалета;

7) информационно-рекламная деятельность;

8) деятельность ярмарок и парков с аттракционами;

9) предоставление посреднических услуг, связанных с недвижимым имуществом;

10) розничная торговля;

11) организация мест стоянок для посадки-высадки пассажиров легкового такси, автопарковок, автостоянок на территории города;

12) эксплуатация гаражей, стоянок, парковок для автотранспортных средств, велосипедов и т. п.;

13) эксплуатация автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях) законодательством РФ могут устанавливаться ограничения на виды деятельности, которыми вправе заниматься некоммерческие организации, а в части учреждений, в том числе, отдельных типов.

Виды деятельности автономных учреждений ограничены федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Следовательно, автономное учреждение может быть создано исключительно в сферах, прямо установленных федеральным законодательством.

При этом, исходя из буквального толкования данной нормы, автономные учреждения создаются в целях выполнения работ или оказания услуг, а не в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ установлено:

- имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование (часть 1 статьи 3);

- земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (часть 7 статьи 3).

МАУ «Привокзальная площадь» предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки:

- с кадастровым номером 74:36:0513004:929 из земель населенных пунктов площадью 1378 кв. м для размещения и эксплуатации ярмарки по адресу: г. Челябинск, Центральный район, ул. Воровского, 40, на основании Распоряжения Администрации от 20.01.2014 № 220-к;

- с кадастровым номером 74:36:0513004:931 из земель населенных пунктов площадью 1378 кв. м для размещения и эксплуатации ярмарки по адресу: г. Челябинск, Центральный район, ул. Воровского, 40, на основании Распоряжения Администрации от 27.01.2014 № 466-о;

- бульвар, протяженностью 230 п.м, по ул. Воровского от ул. Худякова до ул. Образцова в г. Челябинске на основании приказа комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска от 28.09.2012 № 930.

Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ установлено:

- автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 статьи 2 (часть 7 статьи 2);

- земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (часть 7 статьи 3);

- основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (часть 1 статьи 4);

- государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг (часть 2 статьи 4);

- автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (часть 6 статьи 4);

- автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе) (часть 7 статьи 4).

учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества (часть 1 статьи 296 ГК РФ).

При рассмотрении материалов настоящего дела судом установлено, что МАУ «Привокзальная площадь» фактически не осуществляет оказание услуг в сфере культуры, не имеет в своем штате работников культуры и не использует предоставленное имущество и земельные участки для целей своего создания – оказания услуг в сфере культуры.

Включение в Устав Учреждения видов деятельности, не относящихся к сфере культуры, привело к финансовому обеспечению Учреждения за счет бюджетных средств на содержание и благоустройство переданного имущества и земельных участков, которые не используются для оказания услуг в сфере культуры и фактически используются Учреждению с целью организации на них торговли, а также обеспечения муниципальных нужд по содержанию указанного имущества в обход требований законодательства о контрактной системе, а не для оказания услуг в сфере культуры, с использованием которого Учреждение осуществляет деятельность, приносящую ему доход.

Так, Управлением и Учреждением ежегодно заключаются соглашения о порядке предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в их числе:

1) соглашение № 88 от 30.12.2015, согласно которому размер субсидии в 2016 году составил 238 497 руб.;

2) соглашение № 68 от 30.12.2016, согласно которому размер субсидии в 2017 году составил 519 195 руб.;

3) соглашение № 138 от 29.12.2017, согласно которому размер субсидии в 2018 году составил 447 195 руб.;

4) соглашение № 55 от 29.12.2018, согласно которому размер субсидии в 2019 году составил 638 920 руб.

Таким образом, Учреждение получает субсидии на содержание, в том числе земельных участков с кадастровым номером 74:36:0513004:929, с кадастровым номером 74:36:0513004:931, а также бульвара протяжённостью 230 п.м.

В тоже время, МАУ «Привокзальная площадь» на земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929 на бульваре, протяженностью 230 п.м. по ул. Воровского от ул. Худякова до ул. Образцова, осуществляется организация и проведение торговых ярмарок.

Так, распоряжениями Администрации, в том числе от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 принято решение о разрешении на проведение МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок по реализации продовольственных и промышленных товаров в 2014-2018 годы.

В заявлениях МАУ «Привокзальная площадь» о разрешении на проведение ярмарок последним было указано:

- цель организации ярмарки: реализация пенсионерами-садоводами собственной продукции и иных товаров;

- место проведения ярмарки: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова;

- тип ярмарки: универсальная;

- ассортимент реализуемых на ярмарке товаров: продукция, выращенная в личных подсобных хозяйствах; продукция растениеводства и цветоводства, продукты питания, народные промыслы;

- количество торговых мест на ярмарке - 100 ед.

Таким образом, распоряжения Администрации от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 о разрешении МАУ «Привокзальная площадь» проведения универсальной ярмарки по реализации продовольственных и промышленных товаров противоречат целям, указанным последним в заявлениях о разрешении на проведение ярмарок (реализация пенсионерами-садоводами собственной продукции и иных товаров, ассортимент реализуемых на ярмарке товаров: продукция, выращенная в личных подсобных хозяйствах; продукция растениеводства и цветоводства, продукты питания, народные промыслы).

Кроме того, цели проведения ярмарки, как указанные в распоряжениях Администрации, так и в заявлениях МАУ «Привокзальная площадь», ассортимент реализуемых на ярмарке товаров, а также информация об итогах проведенных последним ярмарках не относятся к деятельности в сфере культуры, в целях которых создано МАУ «Привокзальная площадь».

Постановлением Правительства Челябинской области от 16.02.2011 № 31-П утверждено Положение о порядке организации ярмарок и продажи товаров на них и требованиях к организации продажи товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках на территории Челябинской области (далее – Положение № 31-П).

Так, согласно пункту 2 данного Положения № 31-П ярмарка - самостоятельное рыночное мероприятие, имеющее временный характер, организованное в установленном месте, вне пределов розничных рынков и на установленный срок, в целях продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) участниками ярмарки.

Распоряжением Администрации № 4028 принято решение о разрешении Учреждению проведение универсальной ярмарки с 18.08.2014 по 16.08.2015 по графику:

- летне-осенняя – с 18.08.2014 по 16.11.2014;

- осенне-зимняя – с 17.11.2014 по 14.02.2015;

- зимне-весенняя – с 15.02.2015 по 15.05.2015;

- весенне-летняя – с 16.05.2015 по 13.08.2015.

Распоряжением № 7724 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальной ярмарки с 17.08.2015 по 10.08.2016 по графику:

- летне-осенняя – с 17.08.2015 по 14.11.2015;

- осенне-зимняя – с15.11.2015 по 12.02.2016;

- зимне-весенняя – с 13.02.2016 по 12.05.2016;

- весенне-летняя – с 13.05.2016 по 10.08.2016.

Распоряжением № 8917 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальной ярмарки с 01.07.2017 по 25.06.2018 по графику:

- летне-осенняя – с 01.07.2017 по 28.09.2017;

- осенне-зимняя – с 29.09.2017 по 27.12.2017;

- зимне-весенняя – с 28.12.2017 по 27.03.2018;

- весенне-летняя – с 28.03.2018 по 25.06.2018.

Распоряжением Администрации № 10936 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальных ярмарок с 01.10.2018 по 29.12.2018.

Таким образом, судом установлено, что Администрацией принимались распоряжение на проведение МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет, что противоречит самому понятию «ярмарка», установленному в пункте 2 Положения № 31-П.

Вместе с тем, нормативного правового обоснования принятия решений о разрешении проведения МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет Администрация не приводит.

Положением об организации ярмарок не предусмотрено возможности определения сроков проведения ярмарки органом местного самоуправления, соответственно, если указанные организатором ярмарки сроки не соответствуют Положению об организации ярмарок, то есть годичный срок не отвечает требованиям временного характера, то по итогам рассмотрения орган местного самоуправления отказывает в проведении ярмарки.

Отсутствие временного характера ярмарок подтверждается ежегодно заключаемыми Учреждением с хозяйствующими субъектами, в том числе ООО «Совхоз Береговой», ИП Бас, ИП ФИО5, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8, ИП ФИО9, Первый вкус – ООО «ЧГМК-Торг», ООО «Равис птицефабрика Сосновская», на 1 год договорами, на основании которых хозяйствующие субъекты за плату размещают на предоставленных МАУ «Привокзальная площадь» земельных участках НТО, а также поступившим в адрес Челябинского УФАС России обращением жителей многоквартирных домов по ул. Воровского города Челябинска вх. № 6310 от 11.05.2018.

Исследовав материалы настоящего дела, суд приходит к выводу, что МАУ «Привокзальная площадь» при содействии Администрации и Управления на протяжении более чем пяти лет не проводит ярмарки на земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929 на бульваре, протяженностью 230 п.м. по ул. Воровского от ул. Худякова до ул. Образцова, в порядке, предусмотренном Положением об организации ярмарок.

Так представленные в материалы дела документы, в том числе заявления Учреждения и Распоряжения Администрации о разрешении на проведение ярмарок непрерывно и последовательно на протяжении нескольких лет, договоры на участие в ярмарке, пояснения Учреждения, согласно которым торговое оборудование установлено силами МАУ «Привокзальная площадь», закупка материалов производилась более 6 лет назад, собрано оборудование работниками Учреждения, свидетельствуют о фактическом размещении Учреждением НТО на постоянной основе и предоставлении их в пользование третьим лицам, а также о предоставлении хозяйствующим субъектам права размещения НТО на предоставленных ему во владение и пользование земельных участках.

В результате нарушаются требования действующего законодательства.

Так, статьей 10 Закона о торговле установлено:

- размещение НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1);

- порядок размещения и использования НТО в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством РФ (часть 7).

С 25.01.2016 в Челябинской области действует Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения НТО на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утв. постановлением Правительства Челябинской области от 25.01.2016 № 5-П (далее – Порядок № 5-П), которым предусмотрено:

- Схема разрабатывается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, и утверждается правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления (пункт 5);

- при формировании Схемы в нее подлежат включению места размещения всех НТО, установленных на законных основаниях на дату ее формирования на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также местонахождение планируемых к размещению НТО. Утверждение Схемы, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (пункт 7);

- юридические и физические лица в течение 30 рабочих дней с даты размещения проекта Схемы на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет могут направить в уполномоченный орган местного самоуправления заявление о включении в проект Схемы местонахождения новых НТО (пункт 15);

- уполномоченный орган местного самоуправления в срок не более 45 рабочих дней со дня окончания срока, указанного в пункте 15 Порядка № 5-П, принимает решение о включении в проект Схемы местонахождения новых НТО или об отказе во включении его в проект Схемы. В течение 3 рабочих дней со дня принятия указанного решения уполномоченный орган местного самоуправления должен в письменной форме уведомить о нем физическое или юридическое лицо, подавшее заявление (пункт 16).

Таким образом, судом установлено, что в результате указанных действий Администрации МАУ «Привокзальная площадь» фактически предоставлена возможность осуществлять деятельность по размещению нестационарных торговых объектов и предоставлению права хозяйствующим субъектам размещать нестационарные торговые объекты без включения их в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, что противоречит нормам Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и нарушает порядок установленный решением Челябинской городской Думы от 30.06.2015 № 10/6 «Об утверждении Порядка оформления документов для размещения нестационарных объектов на территории города Челябинска» (до 13.04.2018), решением Челябинской городской Думы от 10.04.2018 № 39/17 «Об утверждении Порядка оформления документов для размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска» (после 13.04.2018), постановлением Администрации от 09.09.2016 «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска без предоставления земельного участка».

Кроме того, содержание распоряжения Администрации от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 не позволяет сделать вывод о фактическом месте, на котором Администрацией разрешено Учреждению проведение ярмарок, что противоречит пункту 6 Положения об организации ярмарок.

Так в заявлениях Учреждения 2014 года, 2015 года, 2017 года и 2018 года указано место проведения ярмарки: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова, что является в соответствии с пунктом 9 Положения об организации ярмарок основанием для отказа в предоставлении разрешения на проведения ярмарок.

По результатам их рассмотрения:

- Распоряжениями №№ 4028, 7724 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...> в Центральном районе г. Челябинска;

- Распоряжениями №№ 8917, 10936 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова в Центральном районе г. Челябинска.

Таким образом, несмотря на то, что в заявлениях указано о намерении Учреждения провести ярмарки на территории Бульвара, Администрацией в Распоряжениях №№ 4028 и № 7724 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...> в Центральной районе г. Челябинска, без указания на проведение ее на Бульваре.

Сведений о кадастровых номерах земельных участков ни Распоряжения, ни заявления Учреждения не содержат, что не позволяет определить конкретное место проведения ярмарки.

Вместе с тем, в период с 27.08.2014 по 17.06.2016 у МАУ «Привокзальная площадь» отсутствовали права владения земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931, поскольку право постоянного бессрочного пользования зарегистрировано 17.06.2016 года, Распоряжение Администрации от 27.01.2014 № 466-к отменено Распоряжением Администрации от 27.08.2014 № 5420, Распоряжение Администрации № 5876-е о предоставлении участка принято 30.05.2016 года, т.е. в период с августа 2014 года по май 2016 года у Учреждения отсутствовали права на указанный участок.

Право постоянного бессрочного пользования на участок земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:929 зарегистрировано только 22.07.2015 года.

Как указывалось ранее Распоряжениями №№ 8917, 10936 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова в Центральном районе г. Челябинска.

Однако в Приказе Комитета № 930 от 28.09.2012 не указан такой адрес Бульвара как Воровского 40.

Согласно пояснениям Администрации, Бульвар фактически находится на земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 с кадастровым номерами 74:36:0513004:929, которые находятся по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40 в Центральном районе г. Челябинска.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ», утвержденными Решением Челябинской городской Думы от 09.10 2012 № 37/13:

- земельный участок с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 расположен в природно-рекреационной территориальной зоне А.1.4 – парки, в том числе специализированного назначения, скверы, бульвары, набережные,

- земельный участок с кадастровым номерами 74:36:0513004:929 расположен в территориальной зоне К.3.1 – магистрали городского и районного значения.

Основные виды разрешенного использования зоны А.1.4: все виды озеленения, в том числе защитные древесно-кустарниковые полосы; объекты благоустройства, отдыха и спорта без зрителей; площадки аттракционов; оранжереи; объекты содержания, ухода, экспонирования, изучения флоры и фауны в искусственных условиях.

Вспомогательные виды разрешенного использования зоны А.1.4: объекты инженерной инфраструктуры; дорожно-тропиночная сеть, тротуары, велосипедные дорожки: общественные туалеты.

Условно разрешенные виды использования зоны А.1.4: объекты общественного питания; объекты оздоровительного назначения; объекты хранения автотранспорта; объекты религиозного назначения.

Основные виды разрешенного использования зоны К.З.1: объекты улично-дорожной сети, автомобильные дороги, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары, площади, проезды; все виды озеленения, в том числе защитные древесно-кустарниковые полосы, скверы, бульвары; остановочные пункты; подземные автостоянки; тротуары, велосипедные дорожки; инженерные сети и сооружения.

Вспомогательные виды разрешенного использования зоны К.З.1: объекты инженерной инфраструктуры; автозаправочные станции; объекты хранения автотранспорта; объекты автомобильного сервиса (автомойки, шиномонтажные мастерские).

Таким образом разрешенное использование земельных участков с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 и 74:36:0513004:929 не предусматривает размещение ярмарок.

Кроме того, судом установлено, что фактически спорный Бульвар находится на ином земельном участке: с кадастровым номером 74:36:0513005:656 площадью 5283 кв. м., земли населенных пунктов, адрес: г. Челябинск, по ул. Воровского на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54.

Распоряжением от 07.08.2014 № 4857-к утверждена схема № 009976-05-2014 расположения земельного участка по адресу ул. Воровского на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54 г. Челябинска Центрального района. Данный участок поставлен на кадастровый учет 16.05.2016 с целевым назначением для эксплуатации бульвара

Земельный участок с кадастровым номером 74:36:0513005:656 площадью 5283 кв. м., расположенный по адресу: <...> на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54 в пользование МАУ «Привокзальная площадь» не предоставлялся.

Поскольку земельный участок под Бульваром с кадастровым номером 74:36:0513005:656 Учреждению не передавался, у Администрации отсутствовали основания для принятия Распоряжений по итогам рассмотрения заявлений Учреждения, содержащих сведения о намерении организовать ярмарку на данном Бульваре.

Заявитель в качестве довода указывает, что действия Администрации не могут быть рассмотрены, как необходимое и достаточное основание для признания нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В обоснование своей позиции Заявитель также ссылается на не указание Челябинским УФАС России в Решении конкретных противоправных действий, предусмотренных пунктам части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, к которым относится принятие Администрацией Распоряжений №№ 8917, 10936.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данных в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Федеральный закон «О защите конкуренции» является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции», под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 8 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции» дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Пунктом 17 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции» определено, что одним из признаков ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке.

Положения данной нормы, части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» направлены, в том числе на защиту неопределенного круга лиц.

Поскольку указанный в пунктах 1-10 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» перечень не является закрытым, действия органа местного самоуправления по созданию преимущественных условий осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе ввиду создания неравного положения по сравнению е другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами и дискриминационных условий, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и являются достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства.

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом, из приведенного также следует, что достаточно лишь одной возможности наступления вследствие совершения действий (бездействия) органами, являющимися субъектами проверки по части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», недопущения, ограничения, устранения конкуренции для признания действий противоречащими названной норме данного Федерального закона.

МАУ «Привокзальная площадь» создано на основании Распоряжения Администрации от 23.10.2009 № 4435-д «О создании МАУ «Привокзальная площадь», соответственно, Администрация располагает информацией об Учреждении и целях его деятельности, в связи с чем доводы Администрации об отсутствии обязанности проводить проверки юридического лица (организатора ярмарки) на предмет возможности проведения с его стороны ярмарок и соответствия такой деятельности целям, закрепленным в Уставе юридического лица, не могут быть приняты во внимание.

При этом Администрация продолжала последовательно на протяжении пяти лет предоставляет Учреждению возможность организации торговой деятельности в виде ярмарки с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия Распоряжений № 4028, 7724, 8917 и 10936, не обеспечив контроль за правомерностью организации такой ярмарки, и не принимает мер по прекращению организации МАУ «Привокзальная площадь» торговой деятельности с нарушением требований действующего законодательства, в результате чего Учреждение фактически предоставляло хозяйствующим субъектам право размещения НТО на постоянной основе за плату на предоставленных ему во владение и пользование земельных участках с нарушением требований действующего законодательства на непрозрачной основе, что создает дискриминационные условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе, посредством создания преимущественных условий Учреждению.

С учетом изложенного, положений статьи 41.1. Федерального закона «О защите конкуренции», действия Администрации по принятию Распоряжений №№ 8917 и 10936, а также бездействие по необеспечению контроля за организацией и проведением Учреждением указанных в них ярмарок, противоречат части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» и статье 15 Закона о торговле.

В рамках рассмотрения настоящего дела Челябинским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, в порядке, предусмотренном частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции и пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220.

Действия Управления по утверждению Устава, Заданий 2017-2019 в нарушение требований действующего законодательства привели и (или) могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке деятельности административно-хозяйственной, вспомогательной деятельности по обеспечению функционирования организации, деятельности по предоставлению прочих вспомогательных услуг для бизнеса (раздел 82 ОКВЭД), в том числе деятельности по организации конференций и выставок (82.3 ОКВЭД) – далее – рынок организационно-вспомогательной деятельности; зрелищно-развлекательной прочей, не включенной в другие группировки (93.29.9 ОКВЭД); рекламной деятельности (73.1 ОКВЭД); операций с недвижимым имуществом (раздел 68 ОКВЭД), в том числе по аренде и управлению собственным или арендованным недвижимым имуществом (68.20 ОКВЭД) и деятельности агентств недвижимости за вознаграждение или на договорной основе, включая предоставление посреднических услуг (68.31 ОКВЭД); деятельности в области аренды и лизинга (раздел 77 ОКВЭД), в том числе по аренде и лизингу торгового оборудования (77.39.27 ОКВЭД); по обслуживанию зданий и территорий (раздел 81 ОКВЭД), в том числе по благоустройству ландшафта (81.30 ОКВЭД) – далее – рынок деятельности по обслуживанию и благоустройству; розничной торговли (раздел 47 ОКВЭД); по обеспечению общественного порядка и безопасности (84.24 ОКВЭД); по предоставлению прочих персональных услуг (раздел 96 ОКВЭД), в том числе по предоставлению услуг платных туалетов (96.09 ОКВЭД); деятельности складского хозяйства и вспомогательной транспортной деятельности (раздел 52 ОКВЭД), в том числе деятельности стоянок для транспортных средств (52.21.24 ОКВЭД), деятельности по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей (52.21.22 ОКВЭД).

Действия (бездействие) Администрации по предоставлению последовательно на протяжении пяти лет Учреждению возможности организации торговой деятельности в виде ярмарки с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия Распоряжений №№ 4028, 7724, 8917, 10936, необеспечению контроля за правомерностью организации и непринятию мер по прекращению организации МАУ «Привокзальная площадь» торговой деятельности с нарушением требований действующего законодательства привели и (или) могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке деятельности операций с недвижимым имуществом (раздел 68 ОКВЭД), в том числе по аренде и управлению собственным или арендованным недвижимым имуществом (68.20 ОКВЭД); деятельности в области аренды и лизинга (раздел 77 ОКВЭД), в том числе по аренде и лизингу торгового оборудования (77.39.27 ОКВЭД); розничной торговли (раздел 47 ОКВЭД).

Таким образом, продуктовые границы исследуемых товарных рынков определены как рынок организационно-вспомогательной деятельности, деятельности зрелищно-развлекательной прочей, рекламной деятельности, операций с недвижимым имуществом, деятельности в области аренды и лизинга, по обслуживанию и благоустройству, розничной торговли, по обеспечению общественного порядка и безопасности, по предоставлению прочих персональных услуг, складского хозяйства и вспомогательной транспортной деятельности.

Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 не предусмотрено определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Рынок организационно-вспомогательной деятельности, деятельности зрелищно-развлекательной прочей, рекламной деятельности, операций с недвижимым имуществом, деятельности в области аренды и лизинга, по обслуживанию и благоустройству, розничной торговли, по обеспечению общественного порядка и безопасности, по предоставлению прочих персональных услуг, складского хозяйства и вспомогательной транспортной деятельности является открытым для вхождения любого хозяйствующего субъекта, как города Челябинска, Челябинской области, так и хозяйствующих субъектов других регионов.

Указанные виды экономической деятельности могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы.

С учетом границы территории, на которой осуществляет свои полномочия Управление, Администрация и осуществляются, могут осуществляться виды деятельности МАУ «Привокзальная площадь», географические границы товарного рынка определены территорией города Челябинска.

С учетом изложенного, указание Учреждения о том, что географическими границами рынка оказания услуг по проведению ярмарки по ул. Воровского г. Челябинска являются границами земельных участков, на которых проводится ежегодная ярмарка и единственным правообладателем которых является МАУ «Привокзальная площадь», отсутствует ограничение конкуренции, не может быть принято во внимание.

Кроме того, факт наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации, являлся предметом рассмотрения Арбитражного суда Челябинской области по дело № А76-14034/2018.

Согласно части 2 статьи 69 АПК РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Преюдициальная связь судебных актов обусловлена указанным свойством обязательности как элемента законной силы судебного акта, в силу которой в процессе судебного доказывания суд не должен дважды устанавливать один и тот же факт в отношениях между теми же сторонами. Иной подход означает возможность опровержения опосредованного вступившим в законную силу судебным актом вывода суда о фактических обстоятельствах другим судебным актом, что противоречит общеправовому принципу определенности, а также принципам процессуальной экономии и стабильности судебных решений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 № 2-П).

Преюдициальность предусматривает не только отсутствие необходимости повторно доказывать установленные в судебном акте факты, но и запрет на их опровержение.

При таких обстоятельствах, проанализировав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства каждое в отдельности, а также в их совокупности, арбитражный суд считает, что требования заявителя подлежат отклонению.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины подлежат распределению между сторонами в соответствии со статьей 110 АПК РФ. При этом суд учитывает, что на основании статьи 333.37 НК РФ заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья О.Г. Наконечная