Постановление от 27 февраля 2024 г. по делу № А45-13107/2023

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, https://7aas.arbitr.ru



П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



г. Томск Дело № А45-13107/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 февраля 2024 года.


Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Зайцевой О.О.,

судей: Кривошеиной С.В.

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, с использованием средств аудиозаписи,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом посредством применения системы веб – конференции, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Д54 Развитие» (№07АП-501/2024) на решение от 28.11.2023 Арбитражного суда Новосибирской области по делу №А45-13107/2023 (судья Галкина Н.С.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Д54 Развитие» (ИНН <***>) к Прокуратуре города Новосибирска (ИНН <***>) о признании незаконным представления,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Мэрия города Новосибирска (ИНН <***>), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новосибирской области и аппарат уполномоченного, Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска (ИНН <***>) Министерство строительства Новосибирской области (ИНН <***>),


при участии в судебном заседании:

- от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новосибирской области – ФИО2, паспорт, диплом, доверенность;

- от заявителя – ФИО3, паспорт, диплом, доверенность, ФИО4, паспорт, диплом, доверенность,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Д54 развитие» (далее по тексту – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к прокуратуре города Новосибирска (далее - заинтересованное лицо, прокуратура) о признании незаконным представления прокурора города Новосибирска об устранении нарушений требований градостроительного, лесного законодательства от 09.02.2023 № 795-ж-2020 (далее - представление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены мэрия города Новосибирска (далее - мэрия), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новосибирской области и аппарат уполномоченного (далее - уполномоченный), Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска (далее - департамент), Министерство строительства Новосибирской области (далее - министерство).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 28.11.2023 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с данным решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование к отмене решения податель жалобы указывает, что оспариваемое представление нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и экономической деятельности, поскольку направлено на прекращение действия проекта планировки территории (ППТ), который был разработан по заказу и по инициативе общества, на основании указанного представления обществу отказывается в выдаче разрешения на строительство

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) от Уполномоченного поступил отзыв на апелляционную жалобу, в которой просит оспариваемое решение отменить, ссылаясь на необоснованность выводов суда первой инстанции.

В порядке статьи 81 АПК РФ от Общества поступили письменные пояснения.

В судебном заседании представители поддержали свои правовые позиции.

В соответствии со статьей 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие заинтересованного лица и третьих лиц надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда по приведенным подателем жалобы доводам, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, что Общество осуществляет свою предпринимательскую деятельность как застройщик, осуществляющий многоквартирное строительство на территории города Новосибирска. На основании договора аренды земельного участка с выкупом № 20220916/1 от 16.09.2022 общество владеет земельным участком с кадастровым номером 54:35:091270:273 (далее - земельный участок), расположенным по адресу: Новосибирская область, город Новосибирск.

С целью осуществления строительства общество в 2021 году обратилось в мэрию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, в выдаче разрешения было отказано. Одним из оснований отказа являлось то, что согласно Решению Совета депутатов г. Новосибирска от 24.06.2009 № 1288 «О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска» земельный участок расположен в территориальной зоне «Зона застройки жилыми домами смешанной этажности (Ж-1), что противоречит проекту планировки территории, утвержденному постановлением мэрии от 21,09.2012 № 9615, по которому в границах земельного участка установлена зона отдыха и оздоровления (Р-3) и не предусматривается строительство жилых домов.

Поскольку действующий на тот момент ППТ, ограниченный границей города Новосибирска, полосой отвода железной дороги, границей Первомайского района, в Советском районе, утвержденный постановлением мэрии от 21.09.2012 № 9615 не соответствовал действующему Градостроительному кодексу Российской Федерации, положениям Генерального плана города Новосибирска в редакции решения Совета депутатов г. Новосибирска от 24.03.2021 № 105), Правилам землепользования и застройки города Новосибирска, обществом было принято решение о подготовке ППТ в границах территории Нижняя Ельцовка.

Общество обратилось в мэрию с предложением о подготовке ППТ. В ответе от 09.06.2021 № 30/05.2/10210 мэрией было указано, что обращение рассмотрено на заседании комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с подготовкой документации по планировке территории..., результатам заседания принято решение о подготовке ППТ «Нижняя Ельцовка». Постановлением мэрии от 30.08.2022 № 3016 была утверждена разработанная обществом документация по планировке территории «О проекте планировки и проекте межевания территории, ограниченной границей Советского района, границей города Новосибирска, границей городских лесов и Бердским шоссе, в Советском районе».

После утверждения ППТ обществом получен градостроительный план земельного участка РФ-54-2-03-0-00-2022-1144, выданный департаментом 14.09.2022. Из ГПЗУ следует, что земельный участок расположен в зоне застройки жилыми домами смешанной этажности.

10.03.2023 (вх. № 11.1-03-0681) общество направило в мэрию заявление о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Многоквартирный многоэтажный дом с объектами обслуживания жилой застройки во встроенных помещениях, дошкольной образовательной организацией, магазином, автостоянками и трансформаторными подстанциями), расположенного на земельном участке с кадастровым номером 54:35:091270:273 по адресу: г. Новосибирск, Советский район ул. Иванова. 16.03.2023 письмом № 11/1/11.1-104/00745 управление архитектурно-строительной инспекции мэрии отказало обществу в выдаче разрешения на строительство. Отказ мотивирован несоответствием представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ и тем, что «в мэрию поступило представление об устранении требований градостроительного и лесного законодательства, согласно которому действие ППТ подлежит отмене, детальной проработке и устранению ряда замечаний при его повторном рассмотрении и утверждении».

Также, в ответе на обращение по проекту строительства к администрации Советского района г. Новосибирска от 09.03.2023 № 58/01-15/01955, было указано, что «в настоящее время, учитывая позицию прокуратуры города Новосибирска в части необходимости устранения нарушений требований градостроительного законодательства, рассматривается вопрос подготовке правового акта мэрии города Новосибирска о прекращении действия данного постановления».

Согласно оспариваемому представлению прокуратурой проведена проверка соблюдения требований градостроительного и лесного законодательства при утверждении постановления мэрии от 30.08.2022 № 3016. В ходе проверки установлено, что в нарушение Местных нормативов градостроительного проектирования города Новосибирска, утвержденных постановлением мэрии г. Новосибирска от 23.07.2007 № 563-а, а также СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89 *» ППТ и материалы по его обоснованию не содержат требований о возможности застройки территории многоквартирными домами с учетом ее обеспеченности образовательными организациями, не предусматривают этапы проектирования строительства и реконструкции объектов в сфере образования, здравоохранения, транспортной инфраструктуры, не содержат информации об обеспеченности территории объектами здравоохранения для стационарного лечения, парковочными местами; допущены нарушения положений Лесного кодекса Российской Федерации (статьи 116 Лесного кодекса Российской Федерации, в которой прямо установлен запрет на строительство объектов капитального строительства в городских лесах за исключением велосипедных и беговых дорожек и гидротехнических сооружений); нарушен порядок организации и проведения общественных слушаний при процедуре принятия ППТ.

В представлении, адресованном мэрии, указано на необходимость безотлагательно рассмотреть преставление с участием представителя прокуратуры, в течение месяца со дня поступления представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а также недопущению подобных нарушений впредь. О результатах принятых мер сообщить в прокуратуру в течение месяца со дня поступления представления.

Указывая, что представление нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и экономической деятельности, поскольку на основании представления обществу отказано в выдаче разрешения на строительство, мэрией принято постановление о признании ППТ не подлежащим применению в части территории квартала, на котором расположен земельный участок общества и на котором обществом планируется осуществление застройки, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание не нарушает права и законные интересы общества.

Арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда первой инстанции исходя из следующего.

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в пункте 1 статьи 21, пункте 3 статьи 22, статьях 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

В соответствии с пунктом 3 статьи Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона. Пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 N 84-О, по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Прокуратурой при изучении ППТ обоснованно установлено, что ППТ предусматривают строительство сетей водоснабжения и водоотведения, трубопроводов в границах городских лесов, что противоречит статье 116 Лесного кодекса Российской Федерацией. Мэрия в своем ответе от 02.03.2023 № 01/40/01263 данный вывод не отклонила, указав только на то, что ППТ содержит схему инженерных сетей, на которой трассировки нанесены схематически, окончательное размещение трассы определяется на последующих этапах проектирования.

Общество, указывая на неправомерность данного вывода, сослалось на то, что прокуратурой не указано, в каких кварталах предусмотрено такое строительство, однако в свою очередь доказательств того, что в границах городских лесов такого строительства не планируется, не представило.

Обратного из материалов дела не следует.

Кроме того, прокуратурой установлено нарушение организации и проведения общественных слушаний.

Как установлено судом, по заявлениям граждан, проживающих в микрорайоне Нижняя Ельцовка, о совершении неустановленными лицом (лицами) противоправных действий, выразившихся в неправомерном получении доступа к личным данным граждан, в том числе, путем незаконного завладения логинами и паролями к порталу Государственных и муниципальных услуг (функций), через который в период с 17.06.2022 по 21.06.2022 был осуществлен вход на портал ГИС НСО «Электронная демократия» и принято участие в голосовании по реализации на территории микрорайона Нижняя Ельцовка проекта застройки, возбуждено уголовное дело, в ходе которого установлено, что часть лиц, от имени которых голоса отданы за реализацию проекта застройки, фактически не принимали участия в голосование, подтвердились сведения о голосовании нескольких десятков лиц, умерших на момент проведения голосования.

Судом верно установлено, что при разработке ППТ не учтен минимально допустимый уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, предусмотренный местными нормативами.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что необходимость указывать этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и этапы строительства, реконструкции, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур с обоснованием их очередности императивно установлена частью 3 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ).

Названная статья не содержит каких-либо исключений для правоприменения при разработке и утверждении проектов планировок территорий в зависимости от наличия (отсутствия) решения о комплексном развитии территории.

Тот факт, что при наличии решения о комплексном развитии территории, в соответствии с п. 9 ст. 1, п. 4 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте устанавливаются расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения не означает, что при отсутствии указанного решения в проекте планировки не должны содержаться сведения, предусмотренные п. 3 ч. 3, п. 7 ч. 4 ст. 42 ГрК РФ.

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Одним из механизмов обеспечения интересов местного населения является утверждение документации по планировке территории на основании нормативов градостроительного проектирования, а также определение в проектах планировки территории этапности ее развития.

Указанный механизм позволяет, в том числе обеспечить синхронизацию строительства жилья, социальных и иных объектов для соблюдения конституционных прав проживающих на территории граждан (образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду и т.д.) (определения Верховного суда РФ от 03.07.2019 № 53-АПА19-23, от 06.03.2019 № 78-АПА19-5)

Между тем, отсутствие в ППТ «Нижняя Ельцовка» этапов проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и этапы строительства, реконструкции необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур создает возможность осуществления жилищного строительства при отсутствии необходимой социальной инфраструктуры и нарушает права неопределенного круга лиц – граждан, проживающих в границах ППТ «Нижняя Ельцовка».

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2023 по делу №А45-9429/2023 ООО «Д54 Развитие» отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным уведомления УАСИ мэрии города Новосибирска от 16.03.2023 № 11/1/11.104/00745 об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Судом установлено, что территория планировочного квартала 211.01.02.03, в границах которого расположен земельный участок с кадастровым номером 54:35:091270:273, не обеспечена социальными объектами в соответствии с проектом планировки территории (111IT), ограниченной границей Советского района, границей города Новосибирска, границей городских лесов и Бердским шоссе, в Советском районе, утвержденным постановлением мэрии города Новосибирска от 30.08.2022 №3016.

Выдача разрешения на строительство при таких обстоятельствах будет противоречить требованиям законодательства, приведет к нарушению прав неограниченного круга лиц, в том числе несовершеннолетних.

При таких обстоятельствах решение заинтересованного лица, изложенное в оспариваемом уведомлении от 16.03.2023 № 11/1/11.1-04/00745, об отказе в выдаче разрешения на строительство принято в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, при внесении представления от 09.02.2023 №795ж-2020 оценены возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, представлением прокурора мэрия города не ограничена в способе приведения в соответствие с действующим законодательством правового акта.

При таких обстоятельствах, у прокуратуры имелись основания для вынесения представления.

В рассматриваемом случае представление вынесено в отношении мэрии. Мэрии предписано рассмотреть представление, принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений федерального законодательства и недопущению их впредь.

Апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, что указанное представление обществу не адресовано, не возлагает непосредственно на заявителя какие-либо обязанности.

Учитывая изложенное, оспариваемое представление не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, при внесении представления оценены возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, представлением прокурора мэрия не ограничена в способе приведения в соответствие с действующим законодательством правового акта.

Суд апелляционной инстанции не усматривает процессуальных нарушений со стороны суда первой инстанции, на которые ссылается апеллянт, которые могли бы привести к принятию неправильного решения и влекут безусловную отмену судебного акта.

Иное толкование заявителем апелляционной жалобы положений примененных судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а также иная оценка обстоятельств дела и имеющихся в нем доказательств, не свидетельствуют о неправильном в конечном итоге разрешении спора по существу и не являются основанием к отмене законного и обоснованного судебного акта.

Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, п. 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд


п о с т а н о в и л:

решение от 28.11.2023 Арбитражного суда Новосибирской области по делу №А45-13107/2023 - оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно – Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Постановление, выполненное в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».


Председательствующий О.О. Зайцева


Судьи С.В. Кривошеина


С.Н. Хайкина