Решение от 11 июля 2018 г. по делу № А05-595/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Логинова, д. 17, г. Архангельск, 163000, тел. (8182) 420-980, факс (8182) 420-799

E-mail: info@arhangelsk.arbitr.ru, http://arhangelsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А05-595/2018
г. Архангельск
11 июля 2018 года



Резолютивная часть решения объявлена 04 июля 2018 года

Решение в полном объёме изготовлено 11 июля 2018 года

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Калашниковой В.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании 27.06.2018 – 04.07.2018 дело по заявлению администрации муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» (ОГРН <***>; Россия, 164110, г.Каргополь, Архангельская область, ул.Победы, дом 20)

к Контрольно-счетной палате Архангельской области (ОГРН <***>; Россия, 163069, г Архангельск, Архангельская область, пл. В.И.Ленина, дом 1)

о признании недействительными акта проверки от 10.07.2017 и представления от 17.10.2017 №01-02/280,

третье лицо, не заявляющее самостоятельного требования относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью «СТК Кладезь» (ОГРН <***>; 123098, <...>, подвал пом.I, ком.5; 123007, <...>).

В заседании суда принимали участие представители:

заявителя – ФИО2 по доверенности (после перерыва);

ответчика – ФИО3 по доверенности (до перерыва); ФИО4 по доверенности (до и после перерыва);

от третьего лица – ФИО5 по доверенности (до и после перерыва),

Суд установил следующее:

администрация муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд области с заявлением к Контрольно-счетной палате Архангельской области (далее - ответчик, КСП АО) о признании недействительными акта совместной с правоохранительными органами проверки использования средств государственной программой Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области 2013-2018 годы» и направленных муниципальному образованию «Каргопольский муниципальный район» на строительство школы-сада в правобережной части <...>» от 10.07.2017 и пунктов с 1 по 20 представления от 17.10.2017 №01-02/280, в которых содержится информация о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов (иных правовых актов, договоров, соглашений, недостатках, а также распорядительной части представления (пункты 2 и 3, подпункты 2.1, 2.2, 2.5 пункта 2), в которой содержатся требования в установленный срок рассмотреть указанную информацию, принять меры по их устранению (с указанием конкретных мер, в том числе, по возмещению причиненного вреда), а также меры по пресечению, устранению и предупреждению таких нарушений (в ряде случаев – привлечь к ответственности лиц, виновных в совершении выявленных нарушений), в том числе, требование о предоставлении в КСП информации о рассмотрении представления и принятых объектом контроля и иным лицом мерах в установленный срок (требование сформулировано с учетом его уточнения заявителем от 12.03.2018 №595/2018).

В ходе судебного разбирательства по делу, заслушивания позиции представителей лиц, участвующих в деле, и исследования представленных по делу доказательств у суда возникла необходимость в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечь к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «СТК Кладезь», чьи права и обязанности как генерального подрядчика по муниципальному контракту №0124300007013000002-0060806-02 от 20.09.2013 могут быть затронуты принятием судебного акта по спору. Определением от 18.04.2018 суд привлек ООО «СТК Кладезь» к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора.

Заявитель в обоснование заявленных требований ссылается в заявлении и дополнении к нему на то, что выводы проверяющих, изложенные в акте проверки от 10.07.2017, представлении от 17.10.2017 возлагают на Администрацию обязанности, исполнение которых не предусмотрено нормами действующего законодательства, а также дополнительные обязанности по устранению несуществующих нарушений.

Ответчик заявленные требования не признал, ссылаясь в отзыве от 14.02.2018 №01-02/177, в отзыве от 10.04.2018 №01-02/402, в дополнении к отзыву от 30.05.2018 №01-02/571 на правомерность позиции КСП АО.

В судебном заседании 27.06.2018 был объявлен перерыв до 13 час. 30 мин. 04.07.2018, после объявленного судом перерыва в судебном заседании 04.07.2018 участвовали представители сторон и третьего лица.

Поводом к оспариванию указанных актов ответчика послужили следующие фактические обстоятельства, установленные арбитражным судом при рассмотрении дела.

Как видно из материалов дела, на основании плана экспертно-аналитической и контрольной деятельности КСП АО на 2017 год, распоряжения от 05.04.2017 №9-р, ответчиком проведено контрольное мероприятие «Проверка использования средств областного бюджета, выделенных на реализацию мероприятий, предусмотренных государственной программой Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области на 2013-2018 годы», направленных муниципальному образованию «Каргопольский муниципальный район» на строительство школы-сада в правобережной части <...>».

По итогам проверки составлен акт совместной с правоохранительными органами проверки использования средств государственной программы Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области 2013-2018 годы» и направленных муниципальному образованию «Каргопольский муниципальный район» на строительство школы-сада в правобережной части <...>» от 10.07.2017 №б/н.

На основании этого акта проверки КСП АО вынесла Администрации представление от 17.10.2018 №01-02/820 по принятию мер по устранению выявленных недостатков и нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, установленных при проведении указанной проверки (20 пунктов описательной части и пункты 1 - 3 заключительной части представления), а также вернуть в областной бюджет сумму ущерба в размере 1 238 387 руб. 50 коп. (пункты 11 и 2.1 представления).

Не согласившись с законностью вынесенных КСП АО акта и представления, заявитель обратился в Арбитражный суд Архангельской области с рассматриваемым заявлением.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Из смысла приведенных норм следует, что определяющими моментами отнесения того или иного дела к подведомственности арбитражных судов является субъектный состав и предмет спора (экономический характер требований).

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

Характерной особенностью ненормативного правового акта как результата проверки является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что заявителем оспаривается акт проверки от 10.07.2017, который является промежуточным процессуальным документом.

Оспариваемый акт проверки не является ненормативным правовым актом, поскольку не отвечает перечисленным признакам, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей. Данный документ является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний для осуществления каких-либо действий.

Таким образом, в силу части 1 статьи 198 АПК РФ законность акта проверки не может быть оспорена в арбитражном суде.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Указанная позиция подтверждается определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.05.2017 №305-КГ1-6646 по делу №А40-98032/2016.

В указанной части производство по делу подлежит прекращению - в связи с отсутствием надлежащего предмета спора.

В ходе судебного заседания представитель заявителя заявленные требования по оспариванию представления от 17.10.2018 поддержал, представители ответчика просили отказать в удовлетворении заявленных требований.

Представитель третьего лица поддержала позицию заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации Кодекса при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (принцип эффективности использования бюджетных средств).

Как разъяснено в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Строительство школы-сада в г.Каргополе (далее – Объект) предусмотрено долгосрочной целевой программой Архангельской области «Строительство и капитальный ремонт образовательных учреждений в Архангельской области на 2012-2018 годы», утвержденной постановлением Правительства Архангельской области от 11.10.2011 №372-пп, а также государственной программой Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области на 2013-2018 годы», утвержденной постановлением Правительства Архангельской области от 12.10.2012 №463-пп.

На строительство Объекта между министерством промышленности и строительства Архангельской области (далее – Минстрой АО), министерством образования Архангельской области (далее – ФИО6) и администрацией в 2014 году были заключены соглашения о предоставлении субсидии из областного бюджета на реализацию мероприятий по модернизации муниципальных систем на софинансирование объектов областной адресной инвестиционной программы от 17.02.2014 №04/2014 и от 11.08.2014 №14-ФБ/2014-2.

В дальнейшем на строительство Объекта между Минстроем АО и Администрацией в 2015 году заключены соответствующие соглашения о предоставлении субсидии на софинансирование объектов областной адресной инвестиционной программы от 04.03.2015 №09/2015; в 2016 году - от 24.02.2016 №05/2016.

Администрацией и ООО «СТК Кладезь» (Генеральный подрядчик) заключен муниципальный контракт на выполнение работ по строительству объекта «Строительство школы-сада в правобережной части <...>» от 20.09.2013 №0124300007013000002-0060806-02 (далее – Контракт). Срок выполнения работ по Контракту определен с даты его заключения до 31.03.2016. Дополнительными соглашениями к Контракту срок выполнения работ увеличен до 31.12.2016, в связи с чем фактически строительство Объекта осуществлялось ООО «СТК Кладезь» до 31.12.2016.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд пришёл к следующим выводам.

Заявитель полагает, что при проведении контрольного мероприятия должностные лица КСА АО вышли за пределы предоставленных им полномочий.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон №6-ФЗ), контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 1, 4, 9 части 1 статьи 9 Закона №6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет, в том числе, контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверку местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Аналогичные полномочия предусмотрены подпунктами 1, 4, 9 пункта 1 статьи 8 Областного закона от 30.05.2011 №288-22-ОЗ «О контрольно-счетной палате Архангельской области».

В силу положений пункта 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с названным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных названным Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Согласно части 3 статьи 268.1 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Под проверкой в целях названного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

В соответствии с положениями части 1 статьи 16 Закона №6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии с подпунктами 2, 3 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. В соответствии с частью 3 статьи 16 Закона №6-ФЗ органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Оспариваемое представление вынесено по результатам проверки использования средств, выделенных из областного бюджета Администрации и на основании акта проверки от 10.07.2017, оно содержит требование о возврате средств областного бюджета и требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; указывает на устранение нарушений условий муниципального контракта.

Названное представление по форме и содержанию соответствует требованиям указанных выше нормативных правовых актов.

В пункте 1 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение пункта 3 статьи 79.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) в решении о бюджете муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» на 2016 год бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций (КБК 0702 120080300 414) на осуществление капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, софинансирование капитальных вложений в которые осуществляется за счет межбюджетных субсидий, отражены не раздельно по каждому объекту.

Заявителем при оспаривании данного пункта указаны следующие доводы - решение о бюджете принимается не Администрацией, в связи с чем в оспариваемое представление такое нарушение включено быть не может.

КСП АО ссылается в своей позиции на следующие обстоятельства. Обжалуемое представление вынесено в адрес главы муниципального образования «Каргопольский муниципальный район».

Согласно пункту 5 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. К органам местного самоуправления относятся администрация муниципального образования, являющаяся исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, представительный орган муниципального образования и пр.

Согласно пункту 1 статьи 31 Устава муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» глава муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» является высшим должностным лицом муниципального образования «Каргопольский муниципальный район», наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, возглавляет администрацию муниципального образования «Каргопольский муниципальный район».

Пунктом 3 статьи 31 Устава установлено, что глава Каргопольского района подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые Собранием депутатов МО Каргопольского района. При этом глава муниципального образования обладает правом отклонения решения, принятого Собранием депутатов МО Каргопольского района.

В силу статьи 5 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «Каргопольский муниципальный район», утвержденного решением Собрания депутатов МО Каргопольского района от 25.02.2014, к полномочиям главы в числе прочих МО Каргопольского района относится: 1) организация и обеспечение составления проекта решения о бюджете и проектов иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 2) внесение на рассмотрение Собрания депутатов проекта решения о бюджете с необходимыми документами и материалами; 3) внесение на рассмотрение Собрания депутатов проектов решений о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете.

Статья 14 указанного Положения предусматривает обязательность подписания проекта местного бюджета и решения об утверждении местного бюджета главой МО Каргопольского района.

Исходя из приведенных выше положений, деятельность представительного органа по утверждению бюджета Каргопольского района не может осуществляться без формирования проекта бюджета администрацией района.

Соглашение от 24.02.2016 № 05/2016, на основании которого в 2016 году представлены средства областного бюджета на строительство Объекта, заключено между министерством строительства и архитектуры Архангельской области и Администрацией в лице и.о. главы муниципального образования.

Согласно пункту 2.2.1 данного соглашения Администрация обязана представить выписку из решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете в части финансирования данного объекта. Данное требование установлено в пункте 12 Правил финансирования областной адресной инвестиционной программы и осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области или в приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность муниципальных образований Архангельской области, утвержденных постановлением Правительства Архангельской области от 17.01.2008 № 6-па/1[1] (в редакции 2016 года).

Таким образом, фактическое распределение обязанностей между Администрацией и Собранием депутатов Каргопольского района не могло повлиять на обязанность муниципального образования, возглавляемого единоличным представителем, выполнять условия предоставления средств областного бюджета, в том числе по утверждению в бюджете района объема софинансирования из местного бюджета строительства школы-сада.

Кроме того, обязанность соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации (в том числе положений статьи 79.1 БК РФ) при предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам установлена пунктом 1 статьи 136 БК РФ.

По мнению заявителя, пункт 3 статьи 79.1 БК РФ применим только к учреждениям, унитарным предприятиям при предоставлении им субсидий на осуществление капитальных вложений.

Между тем, положения БК РФ предусматривают несколько форм капитальных вложений: - предоставление субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность (статья 79.2 БК РФ); - предоставление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (статья 79 БК РФ).

При этом пункт 6 статьи 79 БК РФ содержит запрет на предоставление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, по которым принято решение о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений.

Предоставление из областного бюджета объема средств на строительство Объекта осуществлялось в форме бюджетных инвестиций по виду расходов 414 «Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности».

Соглашением от 24.02.2016 №05/2016 в редакции дополнительного соглашения от 18.04.2016 предусмотрено финансирование из областного бюджета еще одного объекта: Строительство центра культурного развития.

В решении о бюджете на 2016 год по подразделу 07 02 «Общее образование» утверждено несколько источников финансирования по разным целевым статьям. При этом из решения о бюджете не ясно по каким объектам предусмотрено финансирование, не ясен объем софинансирования из местного бюджета, установленный по каждому из объектов, то есть требование пункта 3 статьи 79.1 БК РФ муниципальным образованием, получателем бюджетных инвестиций, оказалось не выполнено.

Заявитель полагает, что поскольку данное нарушение не является бюджетным нарушением, предусмотренным главой 30 БК РФ, оно не подлежало отражению в оспариваемом представлении.

Данное утверждение противоречит положениям БК РФ, в части устанавливающей полномочия органов внешнего финансового контроля по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета.

Исходя из пункта 1 статьи 306.4 БК РФ бюджетным нарушением является нарушение бюджетного законодательства, за совершение которого главой 30 БК РФ установлена ответственность в виде применения бюджетных мер принуждения. Таким образом, БК РФ установлен особый вид нарушения, за совершение которого к участникам бюджетного процесса возможно применение бюджетных мер принуждения.

Вместе с тем, нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации являются и иные нарушения, за совершение которых не предусмотрена бюджетная мера ответственности, но которые влекут за собой, к примеру, требование о возврате причиненного бюджету ущерба или об устранении нарушений при формировании бюджетной отчетности.

Таким образом, довод заявителя основан на неверном толкования норм БК РФ.

В пункте 2 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение пунктов 141, 143 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправлении, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 №157н (далее – Инструкция №157н), пункта 38 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Минфина России от 06.12.2010 №162н (далее - Инструкция №162н), в администрации в период с даты признания права собственности на незавершенный строительством Объект до момента, указанного в акте проверки, на счете 010851000 «Недвижимое имущество, составляющее казну» не учтен в стоимостном выражении.

Заявителем при оспаривании данного пункта приведены доводы об отсутствии полномочий КСП АО проводить проверку правильности ведения бухгалтерского учета, о рекомендательном характере указанных в представлении инструкций по применению плана счетов, о независимости органов местного самоуправления.

Согласно статье 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 БК РФ.

К бюджетным правоотношениям, исходя из положений статьи 1 БК РФ, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Таким образом, учитывая приведенные нормы, в полномочия КСП входит контроль за использованием средств межбюджетных трансфертов, проводимый в виде ревизии, проверки или обследования, в рамках которых изучаются как законность финансовых и хозяйственных операций, так и достоверность бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Указанное в представлении нарушение заключается в отсутствии отражения в бухгалтерском учете администрации стоимости незавершенного строительством Объекта, что противоречит пунктам 141, 143 Инструкции №157н, распространяющей свое действие в том числе на органы местного самоуправления, которым является Администрация.

Кроме того, полномочия КСП АО по проверке соблюдения требований Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и Инструкций по ведению плана счетов были предметом рассмотрения в рамках дела №А05-8186/2016, решением Арбитражного суда Архангельской области от 06.12.2016, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.09.2017, полномочия КСП АО по проверке законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности подтверждены.

Согласно статье 4 Закона о бухучете №402-ФЗ законодательство Российской Федерации о бухгалтерском учете состоит из: - Закона №402-ФЗ; - других федеральных законов; - принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов.

К документам в области регулирования бухгалтерского учета в соответствии с частью первой статьи 21 Закона о бухучете №402-ФЗ относятся в числе прочих федеральные стандарты. Согласно части 3 этой же статьи федеральные стандарты независимо от вида экономической деятельности устанавливают в том числе план счетов бухгалтерского учета и порядок его применения.

Согласно приказу Минфина России от 01.12.2010 №157н Единый план счетов бухгалтерского учета и Инструкция по применению Единого плана счетов утверждены в целях установления единого порядка ведения бухгалтерского учета органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственными (муниципальными) учреждениями.

Приказом Минфина России от 06.12.2010 №162н в целях нормативно-правового регулирования в сфере ведения бюджетного учета органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами управления территориальными государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) казенными учреждениями, иными юридическими лицами, осуществляющими согласно законодательству Российской Федерации бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, утверждены План счетов бюджетного учета и Инструкция по применению Плана счетов бюджетного учета

Таким образом, в силу статьи 4 Закона о бухучете №402-ФЗ планы счетов и инструкции по их применению являются законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, следовательно, обязательны к применению всеми органами власти и казенными учреждениями.

Согласно пункту 141 Инструкции №157н счет 010851000 предназначен для учета объектов имущества (нефинансовых активов), составляющих государственную (муниципальную) казну Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в разрезе материальных основных фондов, нематериальных основных фондов, непроизведенных активов и материальных запасов. Пунктом 143 Инструкции №157н установлено, что объекты имущества в составе казны отражаются в бюджетном учете в стоимостном выражении без ведения инвентарного и аналитического учета объектов имущества, если иное не предусмотрено учетной политикой субъекта учета.

Согласно пункту 38 Инструкции №162н поступление по сформированной стоимости безвозмездно полученных нефинансовых активов имущества казны отражается по дебету соответствующих счетов аналитического учета счета 010850000 «Нефинансовые активы, составляющие казну» (010851310 - 01085310, 010854320, 010855330, 010856340).

На основании решения Арбитражного суда Архангельской области от 01.10.2010 по делу №А05-8619/2010 право собственности на незавершенный строительством объект здание школы-сад, расположенное по адресу: <...>, признано за МО Каргопольского района.

При принятии объекта к бухгалтерскому учету оценка незавершенного строительством объекта, полученного безвозмездно, произведена не была, карта реестра недвижимого имущества не содержит балансовую стоимость объекта.

Соответственно, выводы КСП АО по данному пункту оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 3 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение положений статьи 162, пункта 3 статьи 219 БК РФ Контракт на сумму 171 871 522 руб. 15 коп. был заключен Администрацией в отсутствие доведенных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований).

Заявителем при оспаривании данного пункта приведены доводы об отсутствии нарушений БК РФ при заключении Контракта, о заключении Контракта на условиях оплаты не ранее 2014 года, о доведении бюджетных ассигнований в процессе исполнения Контракта.

Пунктом 3 статьи 219 БК РФ предусмотрено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Таким образом, принятие заявителем бюджетных обязательств должно осуществляться в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. Иными словами, на момент принятия бюджетного обязательства заявитель должен был иметь лимиты бюджетных обязательств по соответствующему коду бюджетной классификации.

На реализацию мероприятий по строительству Объекта в 2013 году средства областного бюджета не предоставлялись.

Администрацией были получены «первые» бюджетные ассигнования (лимиты бюджетных обязательств) в размере 40 000 000 руб. только 10.01.2014, на данный момент Контракт от 20.09.2013 был уже заключен, однако, из областного бюджета ассигнования не доводились, местный бюджет также не предусматривал средства в размере 171 871 522 руб. 15 руб., в связи с чем КСП АО правомерно был сделан вывод заключении Контракта в отсутствие доведенных бюджетных ассигнований (лимитов бюджетных обязательств) в нарушение заявителем части 5 статьи 161, статьи 162, части 3 статьи 219 БК РФ.

Следовательно, оснований для признания указанного пункта представления недействительным у суда не имеется.

В пункте 4 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение положений статьи 309, пункта 1 статьи 746 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пункта 4.7 Контракта от 20.09.2013 Администрацией произведен окончательный расчет с подрядчиком до подписания акта формы КС-11 и получения заключения Инспекции государственного строительного надзора в Архангельской области.

Пунктом 6.1 контракта от 20.09.2013 установлен срок выполнения работ: с даты заключения контракта по 31 марта 2016 года согласно календарному графику производства работ.


Сторонами дважды подписывались соглашения к Контракту от 23.03.2016 и 01.07.2016, в которых сроки исполнения обязательств продлевались сначала до 30.06.2016, затем до 31.12.2016, однако, несмотря на согласование новых сроков, работы в полном объеме к 31.12.2016 выполнены не были.

Таким образом, условиями документации и Контракта предусмотрена следующая схема приемки и оплаты выполненных работ: ежемесячно до 25-го числа предъявление подрядчиком актов формы КС-2 и справок формы КС-3, до 5 числа следующего месяца подписание данных актов заказчиком, ежегодная (по мере поступления бюджетных средств) оплата принятых работ в течение 10 рабочих дней с даты подписания указанных форм. При этом оплата в течение года должна составлять не более 95% от размера бюджетных обязательств, предусмотренных на соответствующий год, а окончательный расчет в размере 5% - после подписания как всех форм КС-2, КС-3, так и акта формы КС-11, то есть после окончательной приемки объекта заказчиком.

Проверкой установлено и в акте формы КС-11 от 31.03.2017 указано, что работы по озеленению, устройству верхнего покрытия подъездных дорог, тротуаров, площадок, а также отделке элементов фасадов зданий на момент приемки объекта приемочной комиссией 31.03.2017, выполнены не были. Однако акты формы КС-2 на указанные работы подписаны и оплачены до 01.01.2017 (на 29.12.2016 оплачена полная стоимость Контракта).

При этом согласно пункту 4.7 Контракта окончательный расчет за выполненные работы по нему осуществляется после выполнения подрядчиком всех работ по Контракту, сдачи объекта в эксплуатацию и подписания сторонами «Акт о приёмке законченного строительством Объекта».

Исходя из представленных условий Контракта, невыполненные работы оплате не подлежали, более того, Контракт не мог быть оплачен на 100% до подписания акта формы КС-11.

Таким образом, Администрацией при перечислении всей суммы Контракта в отсутствие всего объема выполненных работ и до приемки объекта заказчиком нарушены условия оплаты, предусмотренные Контрактом.

Обязанность осуществлять приемку выполненных работ, вести учет объемов и стоимости выполненных и оплаченных работ предусмотрена пунктом 2.2.4 Контракта, контролировать соблюдение подрядчиком графика производства работ – пунктом 2.2.9, производить расчеты с подрядчиками с учетом объемов выполненных работ – пунктом 2.2.11 соглашения от 24.02.2016 № 05/2016, заключенного с министерством строительства и архитектуры Архангельской области, следовательно, перечисление всей суммы контракта не в соответствии с его условиями и за невыполненные работы противоречит условиям предоставления бюджетных средств.

Соответственно, выводы КСП АО по данному пункту оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 5 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение пункта 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации Администрацией распоряжением №833-ро утвержден откорректированный в части технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, проект строительства Объекта без наличия положительного заключения государственной экспертизы.

После заключения Контракта распоряжением Администрации от 31.10.2013 №481/1-ро утверждена проектная документация, разработанная ООО «Инвестстройпроект», получившая положительное экспертное заключение, выданное ГАУ АО «Управление государственной экспертизы», утвержденная 22.04.2013 руководителем агентства архитектуры и градостроительства Архангельской области.

В ходе строительства Объекта внесены изменения в проектную документацию, разработаны разделы проекта с шифром «к» (корректировка) по следующим разделам: 1. АС «Архитектурно строительные решения»; 2. ВК «Водопровод и канализация»; 3. ГП «Генплан»; 4. ОВ «Отопление и вентиляция»; 5. ЭМ «Электромонтажные работы»; 6. ЭО «Электроосвещение».

В раздел АС «Архитектурно строительные решения» «3301.10-1-АС(к), разработанный в 2016 году, внесены изменения в части технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, в частности: – на листе 2 данного альбома, указано: «В связи с аварийным состоянием ранее возведенных конструкций здания школы, подрядчик разобрал стены и фундаменты по согласованию с Администрацией и проектной организацией ООО «Архземкадастр». Ленточные фундаменты на естественном основании были смонтированы на глубину промерзания грунтов. Заказчик предъявил исполнительную съемку возведенных фундаментов и согласовал с проектной организацией ООО «Архземкадастр»». В результате изменена глубина заложения фундаментов согласно положительному заключению государственной экспертизы -1150 мм от планировочной отметки земли (стр.13), при этом согласно откорректированному проекту 1980 мм и 1400 мм (листы АС-34, АС-35).

В ходе исполнения Контракта в архитектурно-строительные решения (альбом 3301.10-1-АС) внесены иные многочисленные изменения, в частности: актом от 19.11.2015 №1/к, подписанным комиссией в составе представителей заказчика, строительного контроля, авторского надзора, генерального подрядчика, принято решение изменить состав работ, предусмотренных проектной документацией, получившей положительное заключение повторной государственной экспертизы, без снижения конструктивных и других характеристик надежности здания и без увеличения сметной стоимости муниципального контракта от 20.09.2013: исключены 11 видов работ (устройство подпольных каналов; устройство кирпичных перегородок отм. ± 0,00 отм. + 3,00; устройство канализационных чугунных труб отм. ± 0,000; покрытие пола (бетон мозаичного типа) тип №№ 4, 7, 8, 13, III; устройство деревянного пола (спортивный зал); двери наружные деревянные; Устройство карнизных ж/б плит на отм. + 6,800; устройство дорожного полотна с асфальтобетонным покрытием шириной 6 м.п.; оштукатуривание и покраска стен помещения №№ 134, 139, 142; устройство пола по плитам каналов (тип I, II, IV, V); утепление фундамента керамзитовым гравием, и напротив, включены: устройство перегородок из пазогребневых блоков на отм. 0,000., +3,000; устройство канализационных труб ПВХ на отм.0,000; покрытие пола тип №№ 4, 7, 8, 13, III керамической плиткой; устройство спортивного покрытия с утеплением пола спортивного зала; устройство наружных дверей ПВХ; устройство деревянных карнизов с подшивкой металлическим сайдингом; устройство дорожного полотна с ж/б покрытием шириной 3,5 м; облицовка стен помещений №№ 134, 139,142 керамической плиткой; устройства покрытия пола по грунту (тип 1-13); утепление отмостки утеплителем «Пеноплекс» толщ 50 мм.


Указанные изменения включены в рабочий проект «Архитектурно-строительная часть» (шифр 3301.10-АС(к)).


Распоряжением главы Администрации от 08.12.2016 №833-ро (далее – распоряжение №833-ро) по внесенным иным проектантом - ООО «Архземкадастр» изменениям утверждена в новой редакции проектная документация по Объекту. В состав документации вошли исходные, корректировочные, измененные разделы, а также технические отчеты по инженерно-геодезическим, инженерно-геологическим изысканиям, а также отчет по техническому обследованию здания.


Таким образом, Администрацией утверждена откорректированная, в том числе в части технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, проектная документация без наличия положительного заключения экспертизы откорректированных разделов проектной документации.


Согласно части 15 статьи 48 ГрК РФ «проектная документация утверждается застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором. В случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации».


Проектная документация на строительство Объекта в силу части 3.4 статьи 49 ГрК РФ (финансирование из бюджетов РФ) подлежит государственной экспертизе. При этом частью 3.6 статьи 49 ГрК РФ предусмотрено, что в случае изменений, внесенных в проектную документацию после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, затрагивающих конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, такая проектная документация подлежит повторной экспертизе.


В силу пункта 44 Порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 №145 (далее – Порядок проведения экспертизы №145), проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы, или при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства.


Таким образом, Администрацией утверждена откорректированная в части технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, проектная документация, без прохождения государственной экспертизы, что является нарушением части 15 статьи 48 ГРК РФ, пункта 44 Порядка проведения экспертизы № 145.


В силу пунктов 1, 2 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 №427 (далее – Положение о проверке сметной стоимости №427), сметная стоимость строительства, финансирование которого планируется осуществлять полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежит проверке на предмет ее достоверности определения.


Согласно пункту 3 Положения о проверке сметной стоимости №427 проверка сметной стоимости может осуществляться одновременно с проведением государственной экспертизы проектной документации в случае, если проведение государственной экспертизы проектной документации является обязательным, при этом проверка сметной стоимости осуществляется после подготовки положительного заключения экспертизы проектной документации.


При этом в соответствии с подпунктом б(2)) пункта 3 Положения о проверке сметной стоимости №427 проверка сметной стоимости может осуществляться после проведения государственной экспертизы проектной документации - одновременно с подготовкой заключения, подтверждающего, что изменения, внесенные в проектную документацию после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, не затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства и не приводят к увеличению сметы на его строительство или реконструкцию в сопоставимых ценах.


Исходя из изложенного, с учетом того, что изменения в проектную документацию, утвержденную Администрацией 08.12.2016, влияли на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, проектная документация подлежала проверке определения достоверности сметной стоимости одновременно с проведением государственной экспертизы.


Согласно пункту 18 Положения о проверке сметной стоимости №427 предметом проверки сметной стоимости является изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия утвержденным сметным нормативам, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией, а также в целях установления непревышения сметной стоимости над укрупненным нормативом цены строительства. То есть фактически проверка сметной стоимости осуществляется с целью прохождения контроля за ценами строительных работ, финансируемых из бюджетов Российской Федерации.


Согласно условиям предоставления средств областного бюджета, администрация при внесении изменений в проектную документацию в любом случае должна была направить ее на повторную государственную экспертизу.

Исходя из изложенного, КСП АО при исследовании проектной документации, а также внесенных в нее изменений были проверены условия предоставления бюджетных средств, установленные главным распорядителем средств областного бюджета.

В отношении вывода КСП АО об изменении конструктивных и других характеристик безопасности объекта капитального строительства, следует отметить, , что в проект были внесены следующие изменения: толщина несущих наружных стен от нулевой отметки до отметки +4,25 м уменьшена с 770 мм до 640 мм (на 17%), то есть изменены такие характеристики объекта, которые влияют на его конструктивные особенности и характеристики безопасности. О том, что стены являются конструктивом здания, указано в положительном заключении государственной экспертизы проектной документации от 22.04.2013 №29-1-5-0065-13, где указано следующее: «конструктивная схема здания - с продольными и поперечными несущими стенами» (абзац 4 стр.7).

В соответствии с абзацем 1 пункта 44 Порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 №145, проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно «…при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства».


Следовательно, осуществление контроля за проведением государственной экспертизы проектной документации, проверки сметной стоимости как одного из этапов планирования и (или) расходования средств областного бюджета при строительстве Объекта относится к полномочиям КСП АО, в связи с чем доводы заявителя не могут быть признаны судом правомерными.

Соответственно, оснований для признания указанного пункта представления недействительным у суда не имеется.

В пункте 6 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в связи с тем, что в разделе 9 «Проемы» локального сметного расчета №3301/2-1 «Общестроительные работы» дважды включена стоимость оконных блоков: сначала в закрытых расценках на установку оконных блоков из ПВХ (позиции №№479-481), затем повторно включена стоимость деревянных оконных блоков, начальная максимальная цена Контракта открытого аукциона в электронной форме №0124300007013000002 завышена на 835 125 руб. 71 коп. в базисных ценах 2001 года.

Заявитель не оспаривает факт двойного применения расценок в сметном расчете, однако считает, что данный факт нарушением не является, в ходе исполнения Контракта «задвоение» исключено.

Довод об уменьшении стоимости оконных блоков в результате корректировки сметного расчета в ходе исполнения Контракта не изменяет факта завышения начальной цены контракта, указанной в аукционной документации.

Вместе с тем, несмотря на завышение сметной стоимости на 9 882 357 руб. 48 коп., цена контракта в процессе исполнения снижена не была.

Частью 1 статьи 16 Закона №6-ФЗ установлено право контрольно-счетных органов выносить представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда и пр.

Выявленный при проверке факт завышения сметной стоимости строительства Объекта не квалифицирован как нарушение нормативных правовых актов, отражен в представлении в качестве недостатка, обнаруженного при определении начальной (максимальной) цены контракта.

Соответственно, выводы КСП АО по данному пункту оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 7 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение статей 158, 162 БК РФ, положения частей 1.2 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ), пункта 1 статьи 740, пункта 1 статьи 746, пункта 2 статьи 763 ГК РФ, пунктов 1,3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункта 18 Правил финансирования областной адресной инвестиционной программы и осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области или в приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность муниципальных образований Архангельской области, утвержденных постановлением Администрации Архангельской области от 17.01.2008 №6-па/1 (далее – Правила №6-ПА/1), пункты 4.5, 7.3, 7.6, 8.2 Контракта от 20.09.2013, пункты 1.2, 2.5.3, 2.5.11 соглашения от 11.08.2014 №14-ФБ/2014-2, пункты 2.2.7, 2.2.11 соглашения от 17.02.2014, пункты 2.2.7, 2.2.11 соглашения от 04.03.2015 №09/15, пункты 2.2.7, 2.2.11 соглашения от 24.02.2016 №05/2016 оплачены фактически не выполненные работы на общую сумму 4 711 403 руб. 23 коп., в том числе: - по усилению существовавших фундаментов обоймами из металлических конструкций с последующим обетонированием на сумму 318 052 руб. 30 коп., ремонту кирпичных стен на сумму 119 724 руб. 92 коп. (акт КС-2 от 25.12.2013 №1), по устройству теплоизоляции из керамзитового гравия на сумму 283 167 руб. 53 коп. (акт КС-2 от 25.05.2014 №4); по изготовлению и монтажу железобетонных карнизных плит (козырьки КВ1 и КВ2) на сумму 1 347 261 руб. 88 коп. (акт КС-2 от 25.09.2015 №35); - по монтажу оборудования вентиляционных систем П-1 и П-2 (управляющий блок, дистанционное управление) на сумму 123 166 руб. 17 коп. (акты КС-2 от 26.10.2015 №41, от 25.03.2016 №48); - по укладке теплосетей за границами земельного участка, выделенного для строительства школы-сада, на сумму 656 851 руб. 95 коп. (акт КС-2 от 25.08.2016 №69); - по установке оборудования отопления (106 секций радиаторов, клапанов отопления) на сумму 725 903 руб. 79 коп. (акты КС-2 от 25.07.2015 №26 и от 25.08.2015 №30); - по устройству проездов на сумму 810 989 руб. 98 коп. (акты КС-2 от 25.09.2015 №38, от 25.05.2016 №57); - по установке двух колодцев системы канализации на сумму 85 151 руб. 47 коп. (акт КС-2 от 25.08.2015 №33); - по погрузке и перевозке мусора на сумму 241 133 руб. 24 коп. (акт КС-2 от 25.07.2014 №5).

Администрация как главный распорядитель и получатель средств областного бюджета обязана обеспечить целевой характер и результативность использования предоставленных межбюджетных трансфертов, в связи с чем оплата невыполненных работ в соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств.

Администрацией оспариваются выводы о нецелевом использовании средств при оплате невыполненных работ, при этом заявитель ссылается на неверную квалификацию выявленных нарушений и непринятие КСП АО актов формы КС-2, представленных после корректировки проектных решений.

Учитывая целевой характер предоставленных бюджетных средств (строительство Объекта), оплата фактически не выполненных работ квалифицируется как нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении средств бюджета на цели, не соответствующие целям, определенным, в данном случае, пунктом 1.25 задачи №1 подпрограммы №7 «Строительство и капитальный ремонт объектов инфраструктуры системы образования в Архангельской области» ГП №463-пп, чем оказались нарушены положения статьи 162 БК РФ (в части обязанности обеспечивать целевой характер использования бюджетных ассигнований), условия соглашений с Минстроем АО (в части выполнения обязанности Администрации направлять средства эффективно, в соответствии с их целевым назначением, на оплату выполненных работ по мероприятиям ГП №463-пп), на основании которых предоставлены бюджетные средства.

Данный подход подтверждается судебной практикой о нецелевом использовании бюджетных средств при оплате невыполненных работ (постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу №А46-6010/2013, Арбитражного суда Северо-Западного округа по делам №А21-5308/2012, №А56-23761/2013, №А56-44618/2012, решением Арбитражного суда республики Хакасия по делу №А74-4961/2015). Решением Арбитражного суда Архангельской области по делу № А05-3773/2017, вступившим в законную силу, подтверждены выводы КСП АО о нецелевом использовании бюджетных средств при оплате невыполненных работ (строительство детского сада).

Кроме того, министерством финансов Архангельской области на основании уведомления КСП АО от 03.10.2017 №01-02/755, содержащего изложенные в пункте 7 представления факты нецелевого использования бюджетных средств, в рамках полномочий, предоставленных статьей 306.3 БК РФ, 02.11.2017 вынесено распоряжение №146-рф о приостановлении предоставления МО «Каргопольский муниципальный район» межбюджетных трансфертов. Распоряжением от 05.12.2017 №178-рф министерство финансов Архангельской области сократило предоставление трансфертов МО «Каргопольский муниципальный район» на сумму нецелевого использования бюджетных средств, в том числе на сумму невыполненных работ 4 711 403 руб. 23 коп.

Факты нецелевого использования бюджетных средств при оплате невыполненных работ по монтажу оборудования на сумму 123 166 руб. 17 коп. (дефис третий пункта 7), укладке теплосетей на сумму 656 851 руб. 95 коп. (дефис четвертый пункта 7) подтверждены постановлениями мирового судьи судебного участка №3 Няндомского судебного района Архангельской области от 15.12.2017 по делу №5-1135/2017, от 28.12.2017 по делу №5-1137/2017, которыми Администрация признана виновной в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ (в отношении остальных эпизодов пункта 7 представления дела об административных правонарушениях не возбуждались в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности).

Администрацией в адрес КСП АО 13.09.2017 представлены на рассмотрение акты выполненных работ по форме КС-2, откорректированные в соответствии с заключением экспертизы №29-1-3-0067-17 от 21.03.2017, №29-1-3-0238-17 от 06.07.2017. Акты представлены выборочно, часть актов (с №71 по №90) представлена вновь, то есть во время проверки они не были представлены. Часть актов (с №2 по №41) представлены с измененным составом работ, с измененной стоимостью актов по сравнению с актами, представленными во время проверки.

КСП АО данные акты формы КС-2 приняты к рассмотрению не были, поскольку не могут служить первичными учетными документами, подтверждающими выполнение работ, а также допустимым доказательством по делу в связи со следующим.

Согласно условиям Контракта с учетом дополнительных соглашений срок выполнения обязательств ООО «СТК Кладезь» заканчивался 31.12.2016. По состоянию на 31.12.2016 акты выполненных работ формы КС-2 (№1 - №70) и справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 (№1 – №28) за период с 20.09.2013 по 25.12.2016 приняты к бухгалтерскому учету и оплачены на всю сумму контракта - 171 871 522 руб. 15 коп.

Согласно пункту 7.7 Контракта сдача-приемка Объекта осуществляется приемочной комиссией Заказчика и оформляется актом о приемке законченного строительством Объекта. В соответствии с пунктом 4.7 Контракта окончательный расчет за выполненные работы осуществляется после подписания сторонами акта о приемке законченного строительством объекта КС-11.

Акт о приемке законченного строительством объекта формы КС-11 подписан сторонами 31.03.2017, 03.04.2017 получено разрешение на ввод Объекта в эксплуатацию №29-512101-206-2013, подписанное главой МО «Каргопольский муниципальный район».

Таким образом, Администрацией к моменту сдачи и приемки Объекта (31.03.2017) уже были приняты и оплачены все акты формы КС-2 на сумму 171 871 522 руб. 15 коп., т.е. исполнение Контракта оказалось законченным к 31.03.2017. Изменение документов, содержащих объемы выполненных работ, после окончания исполнения по Контракту противоречит как нормам статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе…», статьи 9 Федерального закона №402-ФЗ «О бухгалтерском учете», так и положениям самого Контракта (пункты 4.7, 7.7).

Кроме того, представленные в сентябре 2017 года акты формы КС-2 содержат расчеты, отклоняющиеся от фактических обстоятельств, подтвержденных натурным осмотром Объекта, проведенным во время контрольного мероприятия.

Более того, суммы, указанные в данных актах формы КС-2, различаются между собой (сумма работ в итоговой части акта не совпадает с суммой, указанной в преамбуле акта, что свидетельствует о внесении изменений в акты «вручную», без применения автоматического расчета стоимости работ ПК «Гранд-Смета», в связи с чем признать такие акты достоверными доказательствами выполнения работ нельзя.

Представленные в сентябре 2017 года акты формы КС-2 появились после ознакомления Администрации с актом проверки от 10.07.2017 и представления ею разногласий (26.07.2017). Принятие данных документов после установленного областным законом от 30.05.2011 №288-22-ОЗ «О контрольно-счетной палате Архангельской области» 10-дневного срока противоречит пункту 9 статьи 9.2 указанного закона.

В связи с изложенным, довод заявителя о том, что действия КСП АО при непринятии актов формы КС-2, составленных после приемки Объекта заказчиком, незаконны, безосновательны и противоречат изложенным выше обстоятельствам.

Соответственно, оснований для признания указанного пункта представления недействительным у суда не имеется.

В пункте 8 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение положений пунктов 1,3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» Администрацией приняты и оплачены акты формы КС-2, содержащие недостоверные сведения относительно объемов и видов выполненных работ: - в спортивном зале пол выполнен из гладкого синтетического покрытия, в акте формы КС-2 от 25.11.2015 №43 предъявлены затраты на устройство лаг для пола и пола из деревянных брусков сечением 50х50мм; - в тамбурах, холле, гардеробе, обеденных залах, вестибюле отсутствуют полы из бетона мозаичного состава (полы тип №№4,7,8,13, III), фактически полы выполнены из карамической плитки, в актах формы КС-2 предъявлено покрытие полов из бетона мозаичного состава; - установлены двери: наружные - ПВХ, противопожарные – металлические, внутренние – деревянные, покрытые пленкой, в актах формы КС-2 предъявлены двери: наружные – деревянные усиленные ГОСТ 24698-81, двери внутренние ГОСТ 6629-88; - установлены окна: из материала ПВХ с поворотно-откидными створками и подоконными досками из ПВХ, в актах формы КС-2 предъявлены монтаж окон ПВХ и стоимость окон деревянных с фрамугами ГОСТ 24700-99 и деревянных подоконных досок ГОСТ 8242-88; - установлен в тепловом пункте аппарат теплообменный пластинчатый марки ФИО7 №19, серийный номер 019-10474, в акте формы КС-2 от 25.05.2016 №61 предъявлен теплообменник пластинчатый марки НН №7А; - установлены светильники иных производителей и характеристик, в актах формы КС-2 от 25.06.2015 №23, от 26.10.2015 №42 предъявлены светильники согласно проектной документации; - в школе-саду установлено оборудование, не соответствующее акту формы КС-2 от 25.03.2016.

В данном пункте перечислены случаи, когда в ходе проверки и осмотра Объекта было установлено, что выполнены работы, отличные от предъявленных в актах формы КС-2. Так, осмотром выявлено, что в здании установлены окна из материала ПВХ с поворотно-откидными створками и подоконными досками из ПВХ, в актах формы КС-2, принятых к бухгалтерскому учету заказчиком предъявлены монтаж окон ПВХ и стоимость окон деревянных с фрамугами ГОСТ 24700-99 и деревянных подоконных досок ГОСТ 8242-88.

КСП АО данные несоответствия не квалифицированы в качестве нецелевого использования бюджетных средств, поскольку фактически одни работы были заменены на другие. Однако, исходя из требований статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и условий Контракта, первичные учетные документы (акты формы КС-2, справки формы КС-3) должны содержать имевшие место быть факты хозяйственной жизни, то есть фактически выполненные работы и их стоимость.

Выявленные в ходе осмотра несоответствия противоречат указанным требованиям статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

Заявитель, возражая по данному пункту представления, ссылается на акты выполненных работ от июля 2017 года, которые составлены после окончания строительства Объекта, осуществленного по Контракту, и после составления акта проверки КСП АО.

Между тем, как обоснованно в своем отзыве указывает КСП АО, данные акты не могут быть признаны допустимыми доказательствами по делу, поскольку «новые» акты формы КС-2 к бухгалтерскому учету Администрацией приняты не были, иного в материалы дела доказательств заявителем не представлено, в связи с чем отменить выявленные КСП АО в ходе проверки нарушения не могут.

Кроме того, данные документы появились после применения к заявителю мер, предусмотренных БК РФ, Законом №6-ФЗ.

Заявитель в своих возражениях по пунктам 7 (невыполненные работы) и 8 (несоответствие принятых к бухгалтерскому учету работ фактически выполненным работам) представления ссылается на данные осмотра представителя ООО «Межрегиональный центр экспертиз «Северо-запад».

Суд считает обоснованной позицию КСП АО о том, что представленное заявителем заключение эксперта не может служить доказательством по делу в силу следующего. Согласно данным ПН «Национальная палата судебной экспертизы», членом которой является ООО «Межрегиональный центр экспертиз «Северо-Запад», сотрудники последнего сертифицированы в области «Исследование транспортных средств в целях определения стоимости восстановительного ремонта и остаточной стоимости», «Исследование технического состояния транспортных средств», «Основы судебной экспертизы по экспертным специальностям автотехнической экспертизы».

В соответствии со сведениями НП «Саморегулируемая организация «Национальная коллегия специалистов-оценщиков», членом которой является ФИО8 - сотрудник ООО «Межрегиональный центр экспертиз «Северо-Запад», осуществлявший осмотр Объекта, данный специалист в течение 2014-2017 годов выполняла определение рыночной стоимости оборудования автосервиса, земельных участков, работ и материалов, необходимых для восстановления отделки помещений, поврежденных в результате залива, квартир и пр. (данные сайта www.mb.nkso). ФИО8 согласно заключению эксперта 16093-О-ИГ-Э-БН имеет дополнительное образование (профессиональная переподготовка) по программе: оценка стоимости предприятия (бизнеса), то есть является оценщиком.

Таким образом, привлеченный заявителем эксперт не обладает необходимыми навыками и опытом проведения строительно-технической экспертизы, предполагающей знание строительных норм и правил, а не правил оценки рыночной стоимости объектов.

Кроме того, следует отметить, что в своем заключении эксперт отвечает на вопросы сжато, без описания данных проведенного им осмотра, что лишает данное заключение объективизма и возможности сопоставить данные эксперта с данными осмотра КСП АО.

Соответственно, выводы КСП АО по данным пунктам оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 9 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение пункта 5 статьи 753 ГК РФ, пунктов 5.2.20.1, 5.2.20.2 Контракта от 20.09.2013 администрацией приняты работы в сумме 805 989 руб. 74 коп. по монтажу вентиляционных систем, выполненные с недостатками (отсутствует необходимое для подключения к электроснабжению оборудование).

В ходе контрольного мероприятия дважды проведен визуальный осмотр пяти систем приточной вентиляции и составлены акты осмотра от 14.04.2017 и от 17.05.2017 (приложения № 10,11 к акту проверки), в результате осмотров установлено следующее: строительные конструкции венткамеры на отметке минус «-» 2,50 м имеют повышенную влажность, на стенах - следы подтопления помещения, в помещении венткамеры имеется электрощиток, в который заведены входящий кабель и выходящие кабели, которые подключены к оборудованию вентиляционных систем П-1 и П-2, но не подключены к оборудованию электрощитка. При этом входящий и выходящие кабели не только не подсоединены к щитку, но и не имеют подсоединяющих клемм и их концы не освобождены от изоляции. Кроме того, не смонтировано оборудование (управляющий блок, дистанционное управление). Данный факт свидетельствует о том, что системы П-1 и П-2 не подключались к системе электроснабжения, следовательно, не проводились индивидуальное и комплексное испытание указанных систем. Т.е. фактически монтаж указанных систем ООО «СТК Кладезь» не завершен.

Однако, в актах формы КС-2 от 26.10.2015 №41 и от 25.03.2016 №48 предъявлены затраты на монтаж данных систем и их стоимость на общую сумму 805 989 руб. 74 коп. (приложение № 13 к акту проверки), в том числе на сумму 123 166,17руб. (приложение №14 к акту проверки) не смонтировано оборудование: - Система П-1 - отсутствует следующее оборудование: управляющий блок CHU 220-W-30-831*40*1.06/7.28, дистанционное управление RTF-85*40*1.06/7.28, предъявленные в акте формы КС-2 от 28.03.2016 № 48; - Система П-2 - отсутствует оборудование: управляющий блок CHU 220-W-30-831*40*1.06/7.28, дистанционное управление RTF-85*40*1.06/7.28, предъявленные в акте формы КС-2 от 28.03.2016 №48.

На приемо-сдаточном акте по монтажу системы вентиляции от 23.07.2015 подпись представителя организации ООО Фирма «Осень», осуществляющей строительный контроль, отсканирована, при этом подписи остальных членов комиссии - в оригинале.

Из пояснения представителя Администрации следует, что ответственный работник, осуществляющий строительный контроль, на момент оформления акта отсутствовал (приложение №15 к акту проверки).

Следовательно, строительный контроль не осуществлялся, то есть не была проведена оценка соответствия систем вентиляции требованиям рабочей документации.

В соответствии с частью 5 статьи 53 ГрК РФ при выявлении по результатам проведения контроля недостатков акты освидетельствования таких работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения должны составляться только после устранения выявленных недостатков».

Согласно пункту 5 статьи 753 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) в случаях, когда это предусмотрено договором строительного подряда либо вытекает из характера работ, приемке результата работ должны предшествовать предварительные испытания, в этих случаях приемка может осуществляться только при положительном результате предварительных испытаний.

В соответствии с пунктом 5.2.20.1 Контракта приемка работ по Контракту может осуществляться только при документальном подтвержденном Подрядчиком положительном результате предварительных испытаний инженерных систем и оборудования на Объекте.

Согласно пункту 5.2.20.2. Контракта от 20.09.2013 если Объект или какая-либо его часть не выдержали испытаний до приемки Объекта, то это является основанием для отказа в приемке работ, а Подрядчик определяет причину и, в случае, если отрицательный результат испытаний вызван поставкой некачественного оборудования, выставляет претензию заводу изготовителю. Если отрицательный результат испытаний не связан с поставкой оборудования, Подрядчик после устранения неполадок проводит повторные испытания. В любом случае повторные испытания проводятся до положительного результата и осуществляются за счет Подрядчика. Подрядчик будет нести ответственность перед Заказчиком за увеличение сроков по Контракту, связанного с проведением повторных испытаний.

Поскольку из характера работ по монтажу систем вентиляции приемке работ должны предшествовать предварительные испытания и приемка может осуществляться только при положительном результате предварительных испытаний, Администрацией в нарушение пункта 5 статьи 753 ГК РФ, пунктов 5.2.20.1, 5.2.20.2 Контракта приняты работы в сумме 805 989 руб. 74 коп. по монтажу вентиляционных систем, выполненных с недостатками, без предварительного их испытания.

Также факт оплаты невыполненных работ по монтажу оборудования на сумму 123 166 руб. 17 коп. подтвержден постановлением мирового судьи судебного участка №3 Няндомского судебного района Архангельской области от 15.12.2017 по делу №5-1135/2017, которым Администрации назначен административный штраф за нецелевое использование бюджетных средств в указанном размере (статья 15.14 КоАП РФ).

Заявитель, оспаривая данный пункт представления, ссылался на акт от 26.12.2016, согласно которому проверенное оборудование отключено. Указанный акт ни во время проверки, ни на стадии разногласий к акту проверки КСП АО представлен не был. Вместе с тем, его наличие не опровергает выявленное нарушение, поскольку противоречит изложенным обстоятельствам, а именно: при отключении систем вентиляции не было бы неподсоединенных кабелей к электрощитку, присутствовали бы блоки управления систем. Таким образом, довод заявителя об «успешном» проведении испытания системы вентиляции не соответствует действительности.

Соответственно, оснований для признания указанного пункта представления недействительным у суда не имеется.

В пункте 10 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение пункта 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 №15/1, непредвиденные затраты, предъявленные подрядчиком в размере 2% от стоимости работ не расшифрованы (за период сентябрь 2013 – декабрь 2015 непредвиденные затраты предъявлены в актах формы КС-2 №№1-46 на сумму 2 523 368 руб. 58 коп., за период декабрь 2015 – август 2016 актом формы КС-2 от 25.12.2016 №70 на сумму 573 486 руб. 78 коп.

Согласно статье 763 ГК РФ по государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

В силу статьи 746 ГК РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда.

Статьей 709 ГК РФ предусмотрено, что в договоре подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. Цена работы (смета) может быть приблизительной или твердой. При отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой. Подрядчик не вправе требовать увеличения твердой цены, а заказчик ее уменьшения, в том числе в случае, когда в момент заключения договора подряда исключалась возможность предусмотреть полный объем подлежащих выполнению работ или необходимых для этого расходов. При существенном возрастании стоимости материалов и оборудования, предоставленных подрядчиком, а также оказываемых ему третьими лицами услуг, которые нельзя было предусмотреть при заключении договора, подрядчик имеет право требовать увеличения установленной цены, а при отказе заказчика выполнить это требование - расторжения договора в соответствии со статьей 451 настоящего Кодекса.

Как установлено судом, цена полного объема работ – 171 871 522 руб. 15 коп., указанная в пункте 4.3 Контракта, является твердой. Контрактом не определен порядок оплаты непредвиденных работ и затрат.

Сторонами при заключении Контракта в сводном сметном расчете стоимости строительства согласован резерв средств на непредвиденные работы и затраты, определенный в размере 2% стоимости работ.

В ходе проверки установлено, что подрядчиком предъявлены, а заказчиком оплачены непредвиденные затраты в размере 2% от стоимости работ без их расшифровки: за период сентябрь 2013 – декабрь 2015 года непредвиденные затраты предъявлены в актах формы КС-2 №№1- 46 на сумму 2 523 368 руб. 58 коп., за период декабрь 2015 - август 2016 года предъявлены актом формы КС-2 от 25.12.2016 №70 на сумму 573 486 руб. 78 коп.

В связи с тем, что расходы Администрации на оплату непредвиденных затрат не подтверждены результатами выполнения работ, КСП АО сделан вывод об их использовании на цели, не связанные со строительством Объекта, в связи с чем данные расходы на сумму 3 096 855 руб. 36 коп. квалифицированы в качестве нецелевого использования бюджетных средств, предусмотренного пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ.

Из сводного сметного расчета стоимости строительства следует, что в состав цены общего объема работ включена стоимость непредвиденных расходов в размере 2% от стоимости работ в соответствии с требованиями пунктов 4.33, 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 №15/1 (в редакции Приказа Минрегиона России от 01.06.2012 №220, далее - Методика).

Согласно пункту 4.33 Методики с целью определения полной стоимости объекта, необходимой для расчетов за выполненные работы между заказчиком и подрядчиком, в конце объектной сметы к стоимости строительных и монтажных работ, определенной в текущем уровне цен, рекомендуется дополнительно включать средства на покрытие лимитированных затрат, в том числе, часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты, предусмотренного в сводном сметном расчете, с учетом размера, согласованного заказчиком и подрядчиком для включения в состав твердой договорной цены на строительную продукцию.

Согласно пункту 4.96 Методики в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

В соответствии с доводами ответчика при выполнении Контракта в полном объеме государственному подрядчику выплачивается твердая цена контракта в полном объеме и в таком случае расшифровка непредвиденных расходов не требуется. В случае если контракт в полном объеме не выполнен, то непредвиденные расходы не могут быть выплачены без расшифровки этих расходов в актах выполненных работ.

Суд согласен с данным доводом КСП АО.

Согласно абзацу 5 пункта 4.33 Методики при расчетах между заказчиком и подрядчиком за фактически выполненные объемы работ часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты подрядчику не передается, а остается в распоряжении заказчика. В этом случае объемы фактически выполняемых работ фиксируются в обосновывающих расчеты документах, в том числе и тех работ, которые дополнительно могут возникать при изменении заказчиком в ходе строительства ранее принятых проектных решений.

Пунктом 4.96 Методики в редакции, действующей до 01.06.2012, действительно было предусмотрено, что при расчетах за выполненные работы по договорам с установленной твердой договорной ценой резерв средств на непредвиденные работы и затраты в актах приемки выполненных работ не расшифровывается и оплачивается заказчиком по норме, согласованной при формировании договорной цены.

Однако Приказом Минрегиона России от 01.06.2012 №220 редакция пункта 4.96 была изменена, указанный выше абзац исключен.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что так как Контракт в полном объеме не выполнен, а, значит, сумма Контракта в полном объеме генеральному подрядчику не может быть выплачена, непредвиденные работы и затраты должны быть расшифрованы в актах выполненных работ с целью их оплаты.

В связи с тем, что непредвиденные работы и затраты в актах выполненных работ не расшифрованы и выполнение таких работ и несение затрат ничем не подтверждено, ответчик по праву вынес в адрес Администрации представление, в пункте 10 которого, указав на необходимость расшифровать и подтвердить фактически оплаченные непредвиденные работы и затраты на общую сумму 3 096 855 руб. 36 коп.

Кроме того, суд считает правомерным указание КСП АО на тот факт, что оплата непредвиденных затрат без расшифровки фактически выполненных работ противоречит принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 БК РФ, поскольку при перечислении бюджетных средств на затраты подрядчика, факт осуществления которых не подтвержден, не достигается заданный результат расходования указанных средств.

В пункте 11 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение условий Контракта (согласно пункту 6.1.1 утвержден календарный график выполнения работ, согласно которому подрядчик обязан был выполнять строительные работы) и приемке работ в более поздние сроки по большей цене (в связи с предъявлением работ с опозданием относительно календарного графика в актах формы КС-2 применены индексы следующих лет), Администрацией осуществлено излишнее расходование бюджетных средств в общем размере 1 239 825 руб. 70 коп. при приемке следующих работ: - по укладке теплосети в размере 173 186 руб. 13 коп.; - по монтажу отопления в размере 159 891 руб. 62 коп.; - по устройству теплопункта в размере 61 248 руб. 33 коп.; - по благоустройству в размере 456 078 руб. 37 коп.; - по устройству проездов в размере 57 896 руб. 74 коп.; - по установке малых архитектурных форм в размере 225 861 руб. 90 коп.; по устройству наружного водопровода и канализации в размере 105 662 руб. 61 коп. При расходовании указанной суммы Администрацией, по мнению КСП АО, нарушены пункт 2.2.7 Соглашения от 04.03.2015 №09/2015, пункт 2.2.7 Соглашения от 24.02.2016 №05/2016, положения статьи 162 БК РФ, чем Архангельской области нанесен ущерб в размере 1 238 387 руб. 50 коп. (с учетом софинансирования из местного бюджета равного 0,116%).

В соответствии с пунктом 6.1 Контракта генеральный подрядчик обязан соблюдать сроки выполнения этапов работ, предусмотренных Календарным графиком производства работ. Пунктом 6.1.1 Контракта установлено, что сроки завершения этапов работ по Контракту установлены в Календарном графике производства работ Технического задания (Приложение 3 к Контракту).

Календарным графиком производства работ, являющимся приложением №4 к Техническому заданию (приложение №3 к Контракту), установлены этапы производства работ. Изменений Контракта в части корректировки этапов и их стоимости (календарного графика производства работ) не было.

В ходе проверки установлены факты предъявления ООО «СТК «Кладезь» работ, выполненных позже сроков, установленных в Календарном графике производства работ, за пределами того календарного года, в котором они должны были быть выполнены. При этом при к стоимости таких работ предъявлены дополнительно индексы следующих лет, например, к работам 2014 года помимо индекса 106,8 дополнительно применен индекс 2015 года – 105,6, в связи с чем стоимость работ по отдельным сметам возросла по сравнению со сметным расчетом, являющимся приложением №2 к контракту и стоимостью Календарного графика производства работ.

КСП АО рассчитана разница стоимости работ, предъявленной к оплате с применением дополнительных индексов, и стоимости работ, подлежащей применению в случае своевременного выполнения подрядчиком работ, предусмотренных Календарным графиком производства работ, и таким образом определено излишнее расходование бюджетных средств в указанном выше размере.

КСП АО указывает, что исходя из принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 БК РФ, участник бюджетного процесса при исполнении бюджета должен достигнуть заданного результата с использованием наименьшего объема средств или наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно подпункту 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий условий, целей и порядка, установленных при ее предоставлении.

Условием предоставления средств из областного бюджета являлась обязанность муниципального образования эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением и действующим законодательством (пункты 2.2.7 Соглашения №05/2016, Соглашения №04/2015, Соглашения №04/2014).

Таким образом, ответчик пришел к выводу, что Администрацией при приемке и оплате работ, выполненных не в соответствии с Календарным графиком производства работ, осуществлено излишнее расходование средств областного бюджета, что противоречит указанным выше положениям БК РФ, условиям соглашений.

Кроме того, КСП АО указывает на обязанности подрядчика, установленные Контрактом, а именно: - пунктом 5.2.5 контракта установлена обязанность подрядчика выполнить все работы в полном соответствии с требованиями к качеству выполнения строительно-монтажных работ, установленных действующими нормативными актами РФ и техническим заданием заказчика (приложение № 3) и организационно-технологической документацией, разработанной подрядчиком согласно контракту; - согласно пункту 5.2.4 контракта до начала работ подрядчик на основе предоставленной ему технической документации обязан разработать организационно-техническую документацию по производству работ по контракту. Одновременно с указанными обязанностями подрядчика пунктом 9.2 контракта предусмотрена обязанность подрядчика возместить заказчику убытки в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязательств по контракту.

В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Ответчиком не представлено доказательств того, что поставленные перед заявителем задачи по исполнению Контракта могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

С учетом изложенных норм права, правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и установленных по делу обстоятельств суд пришел к выводу о том, что вывод ответчика о неэффективном использовании средств федерального бюджета в результате применения повышающих коэффициентов-дефляторов является необоснованным.


Из оспариваемого представления следует, что ответчиком установлено неправомерное использование Администрацией денежных средств областного бюджета, в результате невыполнения подрядчиком Календарного графика производства работ, подписанного сторонами, по строительству Объекта и изменение цены Контракта (снижение) в результате сопоставления данных проектно-сметной документации с данными актов выполненных работ. При этом КСП АО не выявлены основания возникновения выявленных отклонений, не исследована правильность включения каждого выполненного вида работ в тот или иной акт о приемке выполненных работ либо напротив невключения. Указанные обстоятельства лишают суд возможность проверить обоснованность расчётов ответчика по фактам выявленных отклонений, что исключает возможность вменения Администрации выявленного нарушения в определенном КСП АО размере по данному пункту оспариваемого представления.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что выявленное нарушение не является доказанным.

В связи с чем, представление КСП АО в части пункта 11 и пункта 2.1, согласно которому на Администрацию возложена обязанность вернуть в областной бюджет сумму ущерба в определенном ответчиком размере денежных средств - 1 238 387 руб. 50 коп., подлежит признанию судом недействительным.

В пункте 12 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение пункта 1 статьи 9 Федерального закона №402-ФЗ, пункта 2.2.11.Соглашения от 24.02.2016 №05/2016, пункта 4.5.2 Контракта Администрацией принят к бухгалтерскому учету акт формы КС-2 от 25.05.2016 №61, которым оформлены не имевшие места на момент оплаты этого акта факты хозяйственной жизни (работы по тепловому пункту), т.е. фактически осуществлена предварительная оплата невыполненных работ. При оплате невыполненных работ Администрацией нарушены условия предоставления межбюджетных трансфертов, определенные пунктом 18 Правил №6-па/1, пунктом 2.2.11 Соглашения от 24.02.2016 №05/2016.

Абзацем 4 пункта 18 Правил финансирования областной адресной инвестиционной программы и осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области или в приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность муниципальных образований Архангельской области, утвержденных постановлением Администрации Архангельской области от 17.01.2008 №6-па/1, установлено, что оплата стоимости товаров, работ, услуг, предусмотренных в муниципальных контрактах, заключенных в целях строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) объектов капитального строительства и (или) приобретения объектов недвижимого имущества, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с объемами фактически переданных товаров, выполненных работ, оказанных услуг с учетом ранее уплаченного аванса и которые ранее не были оплачены. Контрактом авансирование не предусмотрено.

Таким образом, при оплате работ по тепловому пункту по акту формы КС-2 от 25.05.2016 №61, которая осуществлена 31.05.2016, Администрацией нарушены положения указанных Правил. Кроме того, обязанность производить расчеты с подрядными организациями с учетом объемов выполненных работ (услуг) установлена пунктом 2.2.11 Соглашения №05/2016.

Доводы заявителя об отсутствии обязанности подрядчика вести журнал производства работ противоречит условиям контракта, согласно которым: - пунктом 1.4 установлен состав исполнительной документации; - подрядчик обязан вести исполнительную документацию, журнал производства работ и другие журналы с момента начала и до завершения работ (пункт 5.2.5.1); - передача исполнительной документации заказчику предусмотрена пунктом 5.2.20 Контракта.

Таким образом, вывод КСП АО о фактически скрытом авансировании подрядчика подтвержден документально.

Соответственно, оснований для признания указанного пункта представления недействительным у суда не имеется.

В пункте 13 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение положений статей 158 и 162 БК РФ, пункта 2.2.7 Соглашения от 04.03.2015 №09/2015, пункта 2.2.7 Соглашения от 24.02.2016 №05/2016, пункты 4.4, 4.5, 5.1.1 Контракта, при приемке и оплате работ на сумму 835 564 руб. 86 коп. по акту формы КС-2 от 25.05.2016 №60 по сносу многоквартирного дома по адресу: <...> в связи с переселением граждан из аварийного жилищного фонда, не находившегося на земельном участке, на котором осуществлено строительство Объекта, т.е. при расходовании бюджетных средств на цели, не связанные со строительством, что в соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств.

Как установлено в ходе проверки, согласно пункту 4.1 технического задания (приложение №3 к Контракту) «Перечень зданий, строений и сооружений объектов капитального строительства, подлежащих сносу (демонтажу): объектами сноса являются 5 жилых домов и самовольных построек по ул.Лесной №35, 37, 39, 41,12, 15 сараев, туалет и 2 помойных ямы. Разбираемые жилые дома и сараи – деревянные одноэтажные…». Выполнение указанных работ по демонтажу отражено также в проекте и положительном заключении от 22.04.2013 №29-1-5-0065-13.

В ходе контрольного мероприятия выявлено, что в рамках Контракта выполнены и оплачены работы по сносу жилого многоквартирного дома по адресу: <...>, находившегося на земельном участке с кадастровым номером 29:05:130202:445 с разрешенным использованием (на момент проверки) под среднеэтажную жилую застройку.

Согласно постановлению Администрации от 18.10.2012 №824 для размещения Объекта Администрация предоставляет земельный участок, расположенный по адресу: <...>, площадью 15070 кв.м., с кадастровым номером 29:05:130202:393 (свидетельство о праве собственности на указанный земельный участок от 30.10.2012). Постановлением Администрации от 29.06.2012 №493 утверждена схема расположения земельного участка, согласно которой земельный участок по адресу ул.Чеснокова, д. 12а не входит в границы предоставленного для Объекта участка.

В разрешении на ввод объекта в эксплуатацию от 03.04.2017 №29-512101-206-2013 указано здание школы-сада, расположенного на земельном участке с кадастровым номером: 29:05:130202:393. В постановлении Администрации от 15.04.2013 №315 указано, что зданию школы-сада, расположенному на земельном участке с кадастровым номером 29:05:130202:393, присваивается адрес: <...>.

Согласно межевому плану технического плана здания, подготовленного 06.07.2016 в результате выполнения кадастровых работ кадастровым инженером ФИО9, границы земельного участка с кадастровым номером 29:056130202:393 не включают в себя земельный участок, на котором располагался жилой дом по ул.Чеснокова, 12а.

Многоквартирный дом по адресу: ул.Чеснокова, 12а подлежал расселению за счет средств адресной программы Архангельской области «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 2013-2020 годы» и сносу за счет средств местного бюджета.

Стоимость работ по сносу дома на земельном участке, не относящемуся к земельному участку под Объектом, представлена подрядчиком в акте формы КС-2 от 25.05.2016 №60 на сумму 835 564 руб. 86 коп., справке формы КС-3 от 25.05.2016 №24 и оплачена заказчиком платежным поручением от 31.05.2016 №443550 из средств областного бюджета.

Таким образом, осуществлено направление бюджетных средств в размере 835 564 руб. 86 коп. на оплату работ, выполнение которых не направлено на достижение цели предоставления бюджетных средств (строительство Объекта) Администрацией, в связи с чем расходование средств в размере 835 564 руб. 86 коп. не привело к достижению цели, установленной при их выделении (результатом расходования указанных средств не являлось выполнение строительных работ).

Согласно пункту 5.2.23.3 Контракта подрядчик обязан ограничивать свои действия территорией строительной площадки, а также дополнительными площадями, которые могут предоставляться подрядчику по согласованию с заказчиком и на которые есть правоустанавливающие документы на земли в качестве рабочих зон.

Правоустанавливающих документов на земельный участок 29:05:130202:445 подрядчику не передавалось.

Факт указанного нарушения со стороны Администрации подтвержден постановлением мирового судьи от 15.12.2017 по делу № 5-1136/2017 (статья 15.14 КоАП РФ).

Соответственно, выводы КСП АО по данному пункту оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 14 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение пунктов 2.2, 5.2.5 Контракта, пункта 4 технического задания к Контракту, материалы от разбора Объекта, не завершенного строительством (бой кирпича, железобетонные плиты и изделия), Администрацией не приняты меры к их максимальному использованию при строительстве школы.

Указанный пункт представления содержит нарушение условий Контракта, технического задания к нему, согласно которым объект, не завершенный строительством, подлежал максимальному использованию при строительстве школы.

Проект предусматривал условие о максимальном использовании незавершенного строительства. Однако, в ходе проверки выявлены факты полного демонтажа незавершенного строительства, при этом подрядчиком материалы от разборки (бой кирпича, железобетонные плиты и изделия) применены не были. Более того, определить их местонахождение и тем более повторное использование в ходе исполнения контракта от 20.09.2013 не удалось.

Учитывая отсутствие необходимости изменения проекта в части конструктивных решений, подрядчиком не только не выполнены работы согласно проекту, имеющему положительное заключение государственной экспертизы от 22.04.2013 и предусматривающего частичный демонтаж аварийных элементов с усилением существующего фундамента, но и не использованы материалы от разбора незавершенного строительства (например, из железобетонных плит могла быть выполнена подъездная дорога к зданию).

Соответственно, оснований для признания указанного пункта представления недействительным у суда не имеется.

В пункте 15 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение требований пункта 106 Инструкции №157н Администрацией не оприходованы материальные запасы, оставшиеся в результате демонтажа здания школы-сада (фактическая стоимость кирпича и железобетонных плит, определенная исходя из сумм, уплаченных при их демонтаже, составила 1 523 521 руб. 50 коп., в том числе бой кирпича – 1 477 048 руб. 21 коп., железобетонные плиты – 46 473 руб. 29 коп.). В нарушение пунктов 23, 120 Инструкции №162н операция по признанию боя кирпича и железобетонных плит, полученных от демонтажа здания школы-сада, не отражена по кредиту счета 040110172 «Доходы от операций с активами».

Таким образом, Администрацией, по мнению КСП АО, не обеспечено принципа полноты отражения доходов, установленного статьей 32 БК РФ.

Согласно пункту 106 Инструкции №157н фактическая стоимость материальных запасов, остающихся у учреждения в результате разборки, утилизации (ликвидации), основных средств или иного имущества, определяется исходя из их текущей оценочной стоимости на дату принятия к бухгалтерскому учету, а также сумм, уплачиваемых учреждением за доставку материальных запасов и приведение их в состояние, пригодное для использования.

В данном случае стоимость материальных запасов определялась из стоимости затрат Администрации по демонтажу кирпичных стен и плит перекрытия (бой кирпича – 1 477 048 руб. 21 коп., ж/б плиты – 46 473 руб. 29 коп.).

Согласно пункту 23 Инструкции по применению плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Минфина России от 06.12.2010 №162н, оприходование материальных запасов, полученных от ликвидации основных средств и остающихся в распоряжении учреждения (в нашем случае материалы от разбора объекта муниципального имущества подлежали передаче администрации), отражается по дебету соответствующих счетов аналитического учета счета 010500000 «Материальные запасы» (010532340, 010533340, 010534340, 010535340, 010536340) и кредиту счета 040110172 «Доходы от операций с активами». Аналогичное требование установлено пунктом 120 указанной инструкции.

Таким образом, Администрацией, которой согласно положениям пункта 1 статьи 703, статьи 136 ГК РФ подлежали передаче материалы от разбора незавершенного строительства, являвшегося муниципальной собственностью, не осуществлены действия по отражению в бухгалтерском учете стоимости полученных материалов.

Суд согласен с данным доводом КСП АО, основания для признания недействительным представления в указанной части отсутствуют.

В пункте 16 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение положений статей 158 и 162 БК РФ, пунктов 2.5.10, 2.5.11 Соглашения от 11.08.2014 №14-ФБ/2014, пункта 2.2.7 Соглашения от 17.02.2014 №04/2014 Администрацией безвозмездно переданы подрядчику полученные в результате демонтажа здания материалы на общую сумму 1 523 521 руб. 50 коп.

Указанный пункт представления содержит нарушение в виде безвозмездной передачи подрядчику полученных от демонтажа здания материалов.

Данное нарушение установлено в ходе выяснения обстоятельств использования подрядчиком демонтированных материалов: полученные в результате демонтажа здания материалы были переданы подрядчику безвозмездно на основании акта от 16.12.2014 и справки от 12.04.2017 №144.

Данное нарушение является следствием изложенных выше нарушений.

Соответственно, оснований для признания указанного пункта представления недействительным, у суда не имеется.

В пункте 17 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение требований статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 №468 (далее – Положение №468), пункта 7.1 «СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004» при строительстве Объекта в период с 16.05.2016 по 31.12.2016 не осуществлялся строительный контроль, соответственно, не была проведена оценка соответствия строительно-монтажных работ, возводимых конструкций, систем и сетей инженерно-технического обеспечения здания или сооружения требованиям технических регламентов, проектной и рабочей документации.

Согласно пункту 2.2.4 соглашения от 17.02.2014 №04/2014 муниципальное образование обязуется эффективно выполнять функции заказчика на Объектах (самостоятельно либо с привлечением заказчика-застройщика): - осуществление контроля за ходом выполнения работ, контроль соответствия применяемых конструкций, изделий, материалов и поставляемого оборудования проектным решениям, требованиям строительных норм и правил, стандартам, техническим условиям и другим нормативным документам; - освидетельствование и оценка выполненных работ и конструктивных элементов, скрываемых при производстве последующих работ, а также предотвращение производства дальнейших работ до оформления актов на освидетельствование скрытых работ; - осуществление приемки выполненных работ, ведение учета объемов и стоимости выполненных и оплаченных работ.

Требование эффективно выполнять функции заказчика предусмотрено и пунктом 2.5.10 соглашения от 11.08.2014 №14-ФБ/2014-2.

Пункт 2.2.4 соглашения от 04.03.2015 №09/2015 аналогичен условиям пункта 2.2.4 соглашения от 17.02.2014 № 04/2014. При этом пунктом 2.2.1 соглашения от 04.03.2015 №09/2015 предусмотрено предоставление Администрацией документов, определяющих объем средств местного бюджета для финансирования Объекта, по которому лимит средств, предусмотренный в местном бюджете, включает оплату услуг авторского надзора и строительного контроля.

Пункт 2.2.4 от 24.02.2016 №05/2016 аналогичен условиям пункта 2.2.4 соглашения от 17.02.2014 №04/2014 и также устанавливает обязанность муниципального образования эффективно выполнять обязанности заказчика. Согласно пункту 2.2.1 соглашения от 24.02.2016 №05/2016 местный бюджет также должен предусматривать расходы на осуществление строительного контроля.

Таким образом, условием предоставления средств областного бюджета на строительство Объекта являлась необходимость осуществления строительного контроля за выполнением работ.

Учитывая условия заключенных соглашений, а также фактическое отсутствие в составе Администрации специалистов, способных осуществлять проверку объемов и стоимости предъявляемых к оплате работ, заявителем 16.12.2013 заключен контракт №222643 с ООО Фирма «Осень» на сумму 1 206 793 руб. 75 коп., согласно которому определен период оказания услуг: с момента заключения контракта до ввода Объекта в эксплуатацию, но не позднее 15.05.2016. Последняя запись об осуществленном на Объекте строительном контроле в журнале производства работ датирована 10.02.2016.

Согласно Контракту его срок действия определен с даты заключения до 31.03.2016. Дополнительными соглашениями к Контракту срок выполнения работ увеличен до 31.12.2016, в связи с чем фактически строительство Объекта осуществлялось ООО «СТК Кладезь» и после 15.05.2016, а именно - до 31.12.2016.

ООО «СТК Кладезь» в период с 25.05.2016 по 25.12.2016 предъявлено 16 актов формы КС-2 на общую сумму 24 096 223 руб. 47 коп., в указанный период договорных отношений с ООО Фирма «Осень» у Администрации уже не было.

Кроме того, в ходе проверки КСП АО установлен факт приемки и оплаты фактически не выполненных работ по укладке теплосети, предъявленных в актах формы КС-2 от 25.08.2016 №69, от 25.12.2016 №70, на общую сумму 656 851 руб. 95 коп. Данные работы приняты также без осуществления строительного контроля.

С учетом изложенного, КСП АО сделан вывод об отсутствии осуществления Администрацией (самостоятельного или с привлечением сторонних организаций) строительного контроля при использовании средств областного бюджета при оплате строительства Объекта.

Таким образом, Администрацией при приемке работ, предъявленных в период с 25.05.2016 ООО «СТК Кладезь», не выполнены условия пунктов 2.2.4 соглашений о предоставлении субсидий из областного бюджета, а при оплате невыполненных работ осуществлено нецелевое использование бюджетных средств, чем нарушен пункт 2.2.7 соглашения от 24.02.2016 №05/2016, предусматривающий обязанность муниципального образования эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.


Кроме того, выявленное нарушение предусмотрено применяемым КСП АО классификатором нарушений: согласно пункту 1.3.5 Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, одобренного Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации 17.12.2014, среди нарушений при реализации ФАИП и АИП выделено «нарушение порядка проведения строительного контроля за ходом строительства объекта капитального строительства», нарушены «статья 53 Градостроительного кодекса, статья 748 Гражданского кодекса Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 №468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства». То же нарушение предусмотрено пунктом 1.3.5 Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, являющегося приложением № 28 к Стандарту внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения контрольного мероприятия, утвержденного постановлением Коллегии Счетной палаты России от 07.09.2017 №9ПК.


Указанные классификаторы по решению Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации применяются контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при осуществлении своей контрольной деятельности.

Соответственно, выводы КСП АО по данному пункту оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 18 оспариваемого представления КСП АО отражено нарушение требований пунктов 1, 2 Положения №468 - представитель ООО Фирма «Осень», осуществлявшего строительный контроль согласно заключенному с администрацией Контракту от 16.12.2013, фактически не присутствовал при проведении контрольных мероприятий, связанных с проверкой достоверности документирования подрядчиком результатов строительства школы-сада.

Данное нарушение выявлено в результате следующего: к проверке была представлена различная исполнительная документация (акты промывки тепловой сети, акт испытания системы пожарной сигнализации, приемо-сдаточный акт по монтажу теплового пункта и т.д.), в которой подписи представителя ООО Фирма «Осень» отсканированы, подписи других членов комиссии являются оригинальными. При этом на части документов карандашом сделаны пометки «август 2014», «июль 2015» «до 15 ноября 2016» «октябрь 2016», которые почти стерты ластиком.

Как пояснил представитель Администрации: «ФИО10 в момент составления актов на объекте отсутствовал, акты необходимо было представить по списку в Ростехнадзор на получение допуска в эксплуатацию энергоустановок, электроустановок (декабрь 2016). Карандашными пометками обозначал примерную дату проведения работ, уточнял у подрядчика, начальника участка ФИО11.». Данные пояснения являются приложением №15 к акту проверки.

Выявление факта ненадлежащего выполнения функций строительного контроля также противоречит условиям заключенных соглашений, то есть условиям предоставления субсидий из областного бюджета.

Соответственно, выводы КСП АО по данному пункту оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 19 оспариваемого представления КСП АО указано, что в нарушение требований пункта 1 статьи 10 Федерального закона №402-ФЗ, абзаца 3 пункта 3 Инструкции №157н Администрацией не зарегистрированы в регистрах бухгалтерского учета данные, содержащиеся в первичных учетных документах (данные счетов ООО фирма «Осень»), в результате бюджетная отчетность Администрации за 2016 год содержит недостоверную информацию в части кредиторской задолженности и объема капитальных вложений в Объект (в отчете о финансовых результатах деятельности (форма <***>) по состоянию на 01.01.2017 по строке 310 «Операции с нефинансовыми активами» не отражены капитальные вложения в Объект на сумму 433 259 руб. 30 коп.; в балансе главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (форма <***>) по строке 090 не отражены капитальные вложения в Объект на сумму 433 259 руб. 30 коп.; в сведениях по кредиторской задолженности (форма <***>) не отражена реальная задолженность перед ООО фирма «Осень»).

К проверке представлены счета за выполненные работы, предъявленные ООО Фирма «Осень» и не отраженные в регистрах бухгалтерского учета администрации, на общую сумму 433 259,30 руб., в том числе: - за 2014 год – на общую сумму 86 651,86 руб.; - за 2015 год – на общую сумму 303 281,51 руб.; - за 2016 год – на общую сумму 43 325,93 руб.

Указанные счета находились в Финансовом управлении Администрации и не были переданы в бухгалтерию Администрации. Как следует из письменного пояснения первого заместителя главы Администрации ФИО12, счета, предъявленные ООО Фирма «Осень» в 2014, 2015 годах «не были приняты к оплате в связи с неисполнением доходной части бюджета МО «Каргопольский муниципальный район».

К проверке не представлены счета за выполненные ООО Фирма «Осень» работы в 2015 году на сумму 129 977 руб. 79 коп., в 2016 году на сумму 123 045 руб. 49 коп., информация о которых имеется в актах сверки взаимных расчетов между Администрацией и ООО Фирма «Осень».

В связи с повторным представлением ООО Фирма «Осень» счетов, счета за 2015 год в сумме 216 629 руб. 65 коп., за 2016 год в сумме 123 045 руб. 49 коп. зарегистрированы в регистрах бухгалтерского учета администрации только 16.05.2017.

В результате указанного бездействия Администрации бюджетная отчетность за 2016 год содержит в себе недостоверную информацию в части кредиторской задолженности и объема капитальных вложений в Объект, а именно: - в отчете о финансовых результатах деятельности (форма <***>) по состоянию на 01.01.2017 по сроке 310 «Операции с нефинансовыми активами» не отражены капитальные вложения в объект на сумму 433 259 руб. 30 коп..; - в балансе главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (форма <***>) по состоянию на 01.01.2017 по сроке 090 не отражены капитальные вложения в объект на сумму 433 259 руб. 30 коп.; - в сведениях по кредиторской задолженности (форма <***>) не отражена реальная задолженность перед ООО Фирма «Осень» (по коду учета 1 302 26 00 в разделе 1, по контрагенту ООО Фирма «Осень» в разделе 2 (в части задолженности за 2014, 2015 года).

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Федеральный закон №402-ФЗ) бухгалтерская (финансовая) отчетность должна давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный период, необходимое пользователям этой отчетности для принятия экономических решений. Бухгалтерская (финансовая) отчетность должна составляться на основе данных, содержащихся в регистрах бухгалтерского учета, а также информации, определенной федеральными и отраслевыми стандартами.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона №402-ФЗ годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность, за исключением случаев, установленных рассматриваемым Федеральным законом, состоит из бухгалтерского баланса, отчета о финансовых результатах и приложений к ним. Состав бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций государственного сектора устанавливается в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

В пунктах 1 и 3 статьи 264.1 БК РФ определено, что единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Минфином России в соответствии с положениями БК РФ; бюджетная отчетность включает в себя в том числе баланс исполнения бюджета, отчет о результатах финансовой деятельности, пояснительную записку.

Формы бюджетной отчетности, порядок их заполнения установлен Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 28.12.2010 №191н (далее - Инструкция №191н).

Согласно пункту 11 Инструкции №191н в состав бюджетной отчетности включаются формы отчетов: для главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета: Отчет о финансовых результатах деятельности (ф. <***>); Баланс главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. <***>); Пояснительная записка (ф. <***>), в состав которой входят сведения по кредиторской задолженности (ф. <***>).

Пунктом 4 Инструкции №157н предусмотрена обязанность субъекта учета при ведении бухгалтерского учета обеспечить формирование полной и достоверной информации о наличии государственного (муниципального) имущества, его использовании, о принятых учреждением обязательствах, полученных учреждением финансовых результатах, и формирование бухгалтерской (финансовой) отчетности, необходимой внутренним пользователям (руководителям, наблюдательным советам автономных учреждений, органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя, собственникам имущества, на базе которого создано учреждение, участникам бюджетного процесса, осуществляющим в соответствии с бюджетным законодательством соответствующие полномочия), а также внешним пользователям бухгалтерской (финансовой) отчетности (приобретателям (получателям) услуг (работ), социальных пособий, кредиторам и другим пользователям бухгалтерской (финансовой) отчетности).

Следовательно, бюджетная отчетность администрации за 2016 год составлена с нарушением вышеуказанных норм законодательства, следовательно, искажена и является недостоверной.

Во исполнение пунктов 1, 2 статьи 264.2 БК РФ формы бюджетной отчетности, в которых выявлено искажение данных, представлены администрацией, являющейся главным распорядителем бюджетных средств (получателем бюджетных средств), в Свод-смарт 09.02.2017. Данные формы представлены финансовому органу администрации (Финансовое управление) для формирования последним отчета об исполнении бюджета МО «Каргопольский район». Согласно пункту 1 статьи 264.3 БК РФ финансовый орган муниципального района представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта Российской Федерации (отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (ф. <***>).

Таким образом, искаженные формы бюджетной отчетности, представленные администрацией 09.02.2017, привели к искажению отчета об исполнении бюджета муниципального района, что в свою очередь привело к искажению отчета об исполнении консолидированного бюджета Архангельской области.

Факт нарушения подтвержден постановлением мирового судьи судебного участка №3 Няндомского судебного района Архангельской области от 14.11.2017 по делу №5-1138/2017 о привлечении главы администрации ФИО13 к административной ответственности за представление недостоверной бюджетной отчетности (статья 15.15.6 КоАП РФ).

Соответственно, выводы КСП АО по данному пункту оспариваемого представлении суд считает правомерными.

В пункте 20 оспариваемого представления КСП АО отражено, что в нарушение требований части 1 статьи 10 Федерального закона №402-ФЗ, пунктов 127, 130 Инструкции №157н в регистрах бухгалтерского учета не учтены капитальные вложения в Объект в общей сумме 777 079 руб. 44 коп.: - услуги по строительному контролю – 346 607 руб. 44 коп.; - услуги по выполнению второго варианта проекта самотечной канализации, второго варианта проекта наружного водоснабжения, по выполнению корректировки проекта здания школы-сада – 278 230 руб. 00 коп.; - услуги по проведению достоверности сметной стоимости Объекта – 152 242 руб. 00 коп.

Согласно карточкам учета (ф. <***>) за 2011-2017 годы объем капитальных вложений в Объект, учтенный на счете 106 по состоянию на 19.05.2017 составил 174 360 720 руб. 63 коп. (таблица №32 в акте проверки).

При этом по состоянию на 16.05.2017 в нарушение требований части 1 статьи 10 Федерального закона №402-ФЗ, пунктов 127, 130 Инструкции №157н в регистрах бухгалтерского учета Администрации не учтены капитальные вложения в общей сумме 777 079,44 руб.: - услуги по строительному контролю - 346 607 руб. 44 коп.; - услуги по выполнению второго варианта проекта самотечной канализации, второго варианта проекта наружного водоснабжения, а также по выполнению корректировки здания школы-сада – 278 230 руб. 00 коп.; - услуг по проведению достоверности сметной стоимости Объекта - 152 242 руб. 00 коп.

Согласно пункту 127 Инструкции №157н счет 106 «Вложения в нефинансовые активы» предназначен для учета вложений (инвестиций) в объеме фактических затрат учреждения в объекты нефинансовых активов при их приобретении, строительстве (создании), модернизации (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническом перевооружении, достройке, дооборудовании), изготовлении, а также затрат, связанных с выполнением научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических работ, которые впоследствии будут приняты к бухгалтерскому учету в качестве объектов нефинансовых активов.

Таким образом, при осуществлении указанных выше фактических расходов на строительство (проектирование) здания школы-сада Администрацией в регистрах бухгалтерского учета данные расходы не учтены.

Суд согласен с данным доводом КСП АО, основания для признания недействительным представления в указанной части отсутствуют.

Согласно статье 4, части 1 статьи 198 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, для процедуры рассмотрения заявлений в порядке главы 24 АПК РФ законодателем установлено специальное правило, определяющее исход рассмотрения судом таких заявлений. В соответствии с этим правилом, сама по себе констатация факта нарушения государственным органом норм закона не является основанием для удовлетворения судом заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) этого должностного лица государственного органа. Для признания арбитражным судом незаконным ненормативного правового акта , решения и действия (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие этого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение этим актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для вывода о наличии такого нарушения прав и законных интересов заявителя, которое было бы юридически значимым для результата рассмотрения заявления в порядке главы 24 АПК РФ недостаточно ссылки на то, что, поскольку оспариваемые ненормативные правовые акты незаконны, то, тем самым нарушены права и законные интересы подателя такого заявления. В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определенных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Установленные главой 24 АПК РФ особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 АПК РФ.

То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 АПК РФ, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов вследствие совершения должностным лицом государственного органа противоречащих закону действий (бездействия), либо принятия ненормативных правовых актов, решений, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

Судебная защита нарушенных прав направлена на восстановление прав, целью защиты является восстановление нарушенного или оспариваемого права и, следовательно, избранный стороной способ защиты нарушенного права должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление.

Заявитель в нарушение статьи 65 АПК РФ не обосновал, каким образом оспариваемое представление, принятое КСП АО, за исключением пунктов 11 и 2.3, признанных судом недействительными, нарушают его права и законные интересы, а также в защиту и на восстановление каких прав предъявлено требование.

Довод о том, что неисполнение мер, указанных в оспариваемом в части предписания, создает риски привлечения заявителя к ответственности, основан на предположениях, поскольку в подтверждение иного доказательств в материалы дела не представлено.


Следовательно, на момент рассмотрения настоящего дела нарушение прав и законных интересов заявителя отсутствует, иного последним не доказано.


Оценка законности актов каких-либо органов в порядке абстрактного нормоконтроля не входит в задачи арбитражного суда.

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

На основании изложенного, заявленные требования в указанной части подлежат отклонению.

На основании изложенного, заявленные требования подлежат удовлетворению частично.

В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по настоящему делу подлежат отнесению на ответчика. Вместе с тем, в настоящем деле заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины. В связи с этим у суда отсутствуют основания для её распределения.

Руководствуясь статьями 110, 150, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Прекратить производство по делу в части заявленного требования о признании недействительным акта совместной с правоохранительными органами проверки использования средств государственной программы Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области 2013-2018 годы» и направленных муниципальному образованию «Каргопольский муниципальный район» на строительство школы-сада в правобережной части <...>» от 10.07.2017 №б/н.

Признать недействительным, проверенное на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации, представление Контрольно-счетной палаты Архангельской области от 17.10.2017 №01-02/280 в части: пункта 11 и пункта 2.1 оспариваемого представления.

Обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в указанной части.

В остальной части заявленное требование оставить без удовлетворения.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.



Судья


В.А. Калашникова