Решение от 17 сентября 2019 г. по делу № А03-5793/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АЛТАЙСКОГО КРАЯ

656015, Барнаул, пр. Ленина, д. 76, http:// www.altai-krai.arbitr.ru,

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А03-5793/2019
17 сентября 2019 года
г. Барнаул


Резолютивная часть решения объявлена 11 сентября 2019 года

Полный текст решения изготовлен 17 сентября 2019 года

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Ильичевой Л.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению муниципального казенного учреждения «Управление капитального строительства администрации города Бийска» к инспекции строительного и жилищного надзора Алтайского края о признании незаконным постановления от 09.04.2019 № 52-ГСН о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

при участии в заседании:

- от заявителя – ФИО2, доверенность от 01.10.2018, ФИО3, доверенность от 01.07.2019,

- от административного органа – не явился, извещен надлежащим образом,

У С Т А Н О В И Л:

муниципальное казенное учреждение «Управление капитального строительства администрации города Бийска» (далее по тексту – заявитель, Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к инспекции строительного и жилищного надзора Алтайского края (далее по тексту – Инспекция) о признании незаконным постановления от 09.04.2019 № 52-ГСН о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ).

В обоснование требований заявитель указал на отсутствие состава административного правонарушения, также просил суд признать правонарушение малозначительным.

Административный орган в отзыве на заявление и дополнении к нему указал, что оспариваемое постановление вынесено с соблюдением требований законодательства и является законным и обоснованным.

Инспекция явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, на основании чего судебное заседание проводится в отсутствие не явившегося представителя инспекции согласно статье 156 АПК РФ.

Выслушав представителей заявителя, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что в период с 14.02.2019 по 15.02.2019 Инспекцией проведена внеплановая выездная проверка сведений, содержащихся в извещении о сроках завершения работ, подлежащих проверке от 30.01.2019 № 2 (вх. 31/ВП/1007 от 05.02.2019).

В результате проведенной Инспекцией проверки обнаружено, что Учреждением в нарушение требований статей 52,53 ГрК РФ, п. 2, 3 и 6 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468 (далее - Положение № 468) ненадлежащим образом осуществляется строительный контроль, в результате чего нарушены требования проектной документации шифр 319-6-024-ПО/00, разработанной ООО «Проектное объединение Сибгипросельхозмаш», имеющей положительное заключение: №22-1-1-3-001809-2018 от 29.04.2018, выданное КАУ «Государственная экспертиза Алтайского края» (далее - Проект), а именно:

- вспомогательные здания, бытовые помещения, въездные ворота на территорию строительства, расположены с северной стороны, тогда как согласно утверждённому в установленном порядке, стройгенплану, разработанному в составе Проекта, должны располагаться с южной стороны строительной площадки (лист 1 Стройгенплана);

- движение строительной техники вне площадки строительства, осуществляется по дорогам не предусмотренным Проектом: въезд на строительную площадку осуществляется с ул. Митрофанова (с западной части строительной площадки) в непосредственной близости к жилым многоквартирным домам, тогда как проектом предусмотрен въезд на строительную площадку с ул. Зеленая и с ул. Митрофанова (с юго-западной части строительной площадки) (лист 1 Стройгенплана);

- периметр строительной площадки не оборудован освещением (лист 1 Стройгенплана);

- отсутствует пункт мойки колес (лист 1 Стройгенплана).

Указанные нарушения были зафиксированы в акте проверки от 15.02.2019 года.

25.03.2019 по данному факту в отношении заявителя был составлен протокол об административном правонарушении № 52-ГСН по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ и 09.04.2019 года вынесено постановление, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения с назначением наказания в виде административного предупреждения.

Не согласившись с указанным постановлением, Учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое постановление в полном объеме.

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно ч. 3 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) лицом, осуществляющим строительство объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик, либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо.

В соответствии с ч. 6 ст. 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства в соответствии с проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов.

В силу частей 1 и 2 ст. 53 ГрК РФ, пунктов 2,3 Положения № 468 на застройщика (заказчика) возложена обязанность по осуществлению строительного контроля в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 6 Положения № 468 строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает проведение контрольных мероприятий, в числе которых: проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства; освидетельствование скрытых работ и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства.

В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения (ч. 4 ст. 53 ГрК РФ).

Кроме того, в силу ч. 6 ст. 52 ГрК РФ, пункта 4.4 «СП 48.13330.2011. Свода правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004», утвержденных Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 № 781 базовыми функциями застройщика являются, в том числе, обеспечение строительства в соответствии с проектной документацией, прошедшей экспертизу и утвержденной в установленном порядке; обеспечение строительного контроля застройщика (заказчика).

Застройщиком является юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство объектов капитального строительства (п. 16 ст. 1 ГрК РФ)

Следуя материалам дела, 14.02.2018 между МКУ «Управление муниципальным имуществом Администрации города Бийска» и муниципальным казенным учреждением «Управление капитального строительства администрации города Бийска» заключен договор № 3 о предоставлении последнему, земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г. Бийск, в 197м западнее жилого дома по ул. Зеленый клин, 30, в безвозмездное пользование.

Таким образом, в соответствии с п. 16 ст. 1 ГрК РФ, упомянутым договором от 14.02.2018 № 3, на основании разрешения на строительство от 29.11.2018 №22-RU22304000-l 14-2018, застройщиком объекта является Учреждение.

Учитывая вышеприведенные нормы, у Учреждения, как у застройщика Объекта, имелась обязанность осуществления строительного контроля за соблюдением при выполнении работ на объекте капитального строительства требований законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии с п. 3.19 ГОСТ Р 55260.1.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Гидроэлектростанции. Часть 1-8. Сооружения ГЭС гидротехнические. Общие правила организации строительного производства при возведении, утвержденного и введённого в действие Приказом Росстандарта от 06.09.2013 № 1056-ст, строительный генеральный план (стройгенплан): план участка строительства, на котором показаны расположение строящихся объектов, расстановка монтажных и грузоподъемных механизмов, а также всех прочих объектов строительного хозяйства. Стройгенплан является графической частью раздела 6 «Проект организации строительства» проектной документации (п. 23 постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»).

Таким образом, имеет место событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Учреждение имело возможность по выявлению нарушений требований проектной документации (в том числе ее составной части - стройгенплана), принятию мер по своевременному устранению указанных нарушений, а также не направлению извещения о сроках завершения работ, подлежащих проверке, до фактического выполнения указанных работ в соответствии с требованиями проекта, но им не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению названных требований, что свидетельствует о наличии вины в действиях Учреждения (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Доказательств принятия всех необходимых и достаточных мер для соблюдения обязательных требований градостроительного законодательства Учреждением, на момент вынесения оспариваемого постановления, не представлено (ч. 2 ст.2.1 КоАП РФ).

Учитывая изложенное, принимая во внимание представленные в материалы дела доказательства, суд считает доказанным факт наличия в действиях Учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Ссылка Учреждения о том, что вменяемые нарушения требований проекта не относятся к предмету строительного контроля, предусмотренному пунктом 6 Положения № 468, является несостоятельной. Подпунктами «в», «е» пункта 6 указанного Положения № 468, предусмотрено проведение строительного контроля застройщика в том числе: полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов; иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством Российской Федерации и (или) заключенным договором. Следовательно, указанный в пункте 6 Постановления № 468 предмет строительного контроля заказчика не является исчерпывающим.

В нарушение требований пункта 3 части 1 статьи 39 Федерального закона № 384- ФЗ, статьи 53 ГрК РФ не обеспечило соблюдение установленного порядка проведения строительного контроля застройщика, что привело к нарушению обязательных требований проектной документации.

Довод Учреждения, о том, что последнее не является субъектом вменяемого правонарушения, в связи с наличием заключенного договора оказания услуг авторского надзора от 28.12.2018 №6-038-ПО, заключенного с ООО «ПО Сибгиппросельхозмаш», не может быть принят во внимание, так как предметом указанного договора является оказание услуг авторского надзора за строительством объекта заказчиком, направленных на обеспечение качества строительно-монтажных работ и законченных строительством объектов в соответствии с требованиями документов и проектной документации (п.п. 1.1, 4.1 договора).

Согласно Своду правил СП 11-110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений», одобренному, введенному в действие и рекомендованному к применению в качестве нормативного документа Системы нормативных документов в строительстве Постановлением Госстроя России от 10.06.1999 № 44, авторский надзор является одним из видов услуг, оказываемых заказчику в соответствии с договором разработчиком рабочей документации на строительство объекта.

Основанием возникновения авторского надзора является договор об оказании услуг, заключенный между застройщиком (заказчиком) и автором или другими разработчиками проектной документации (физическими и юридическими лицами). Данный вывод следует из п. 2 ст. 53 ГрК РФ и ст. 12 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений утвержденного Приказом Минстроя России от 19.02.2016 N 98/пр, определяет понятия авторского надзора и строительного контроля:

- авторский надзор представляет собой контроль лица, осуществившего подготовку проектной документации, за соблюдением в процессе строительства требований проектной документации и подготовленной на ее основе рабочей документации (п. 3.1);

- строительный контроль – контроль лица, осуществившего строительство (подрядчика), застройщика, заказчика или организации, осуществившей разработку проектной документации и на ее основе рабочей документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной и рабочей документации) (п. 3.2);

В соответствии с п. 4.7 указанного Положения, авторский надзор, выполняемый проектной организацией, осуществляется во взаимодействии со специалистами, осуществляющими строительный контроль.

Пунктом 5.2 Положения определены функции проектировщика при осуществлении авторского надзора в процессе строительства объекта капитального строительства, в числе которых: информирование заказчика о несвоевременном и некачественном выполнении указаний специалистов, осуществляющих авторский надзор, для принятия оперативных мер по устранению выявленных отступлений от рабочей документации (подпункт К).

Анализ указанных положений свидетельствует о том, что авторский надзор может являться частью строительного контроля, при наличии заключенного застройщиком договора на оказание услуг с проектировщиком. При этом авторский надзор не подменяет собой строительный контроль, а осуществляется во взаимосвязи со строительным контролем. При выявлении нарушений на объекте строительства специалистами авторского надзора, извещается застройщик (заказчик), которой принимает меры по их устранению.

При этом указанным выше Сводом правил 11-110-99 предусмотрено, что необходимость проведения авторского надзора является добровольной и относится к компетенции заказчика. Кроме того, документ носит рекомендательный характер, т.е. не является обязательным при строительстве объектов капитального строительства, в связи с чем авторский надзор не может подменять собой строительный контроль, определение которому дано в пункте 2 Положения № 468, а также ст. 53 ГрК РФ.

Анализ положений договора от 28.12.2018 (об оказании услуг авторского надзора) свидетельствует об отсутствии в нем указания на передачу полномочий застройщика по осуществлению строительного контроля при строительстве объекта ООО «ПО Сибгиппросельхозмаш».

Заключение договора на оказание услуг по осуществлению авторского надзора не изменяет правового статуса Учреждения как застройщика, а, следовательно, и лица, осуществляющего строительство и не освобождает от исполнения возложенной на него обязанности по осуществлению строительного контроля в процессе строительства объекта. Административная ответственность наступает не в результате неисполнения обязательств по заключенным застройщиком договорам, а в результате нарушения публично-правовой обязанности и требований законодательства, в данном случае, требований ГрК РФ.

На основании изложенного, в рассматриваем случае, именно Учреждение являясь застройщиком объекта, обязано осуществлять строительный контроль вне зависимости от заключенного договора, в связи с чем именно Учреждение является субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.4 КоАП.

Доводы Учреждения о нарушении административным органом порядка проведения проверки, а именно: выявление нарушений, выходящих за пределы цели, предусмотренной приказом о проведении проверки, является несостоятельным.

Согласно пункту 18 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) при осуществлении государственного строительного надзора особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок, согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Государственный строительный надзор осуществляется в соответствии со статьей 54 ГрК РФ и Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее - Положение N 54).

Из пункта 8 данного Положения следует, что государственный строительный надзор осуществляется с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок (пункт 9 Положения N 54).

Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации утвержден Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1129 (далее - Порядок № 1129).

Указанными нормами предусмотрена обязанность, лиц, осуществляющих строительство, по предоставлению в надзорный орган извещения об окончании работ, подлежащих проверке (в соответствии с утвержденной программой проведения проверок), а в случае отступления от нее, направление застройщиком извещения об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке.

В соответствии с ч. 6 ст. 52 ГрК РФ, застройщиком в надзорный орган представлено извещение о сроках завершения работ, подлежащих проверке 30.01.2019 № 2, которым застройщик подтвердил факт окончания производства работ по подготовке земельного участка, выполнение земляных работ, которое в силу подпункта «а» пункта 2 части 5 ст. 54 ГрК РФ является основанием для выхода надзорного органа на проверку.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок предусмотренных ст. 54 ГрК РФ.

На основании указанного извещения от 30.01.2019 издан приказ от 05 02 2019 №07-01/63.

Частью 2 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрены обязательные реквизиты приказа, в числе которых цели, задачи и предмет проверки. Типовая форма приказа о проведении проверки утверждена Приказом Минэкономразвития России от30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Реквизиты вышеуказанного приказа надзорного органа от 05.02.2019 полностью соответствуют предъявляемым к нему требованиям законодательства.

В качестве основания для проведения проверки в рассматриваемом случае указано: пп. «а» п. 2 ч. 5 ст. 54 ГрК РФ (извещение поступившее в орган государственного строительного надзора от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частью 6 статьи 52 ГрК РФ); цель проверки: проверка сведений, содержащихся в извещении об окончании работ, подлежащих проверке от 30.01.2019 (работы по подготовке земельного участка, выполнение земляных работ); предмет проверки: п.п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 54 ГрК РФ (проверка соответствия выполненных работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства объекта капитального строительства, а так же результатов таких работ требованиям проектной документации, требований о наличии разрешения на строительство и требований ч. 2, 3 и 3.1 ст. 52 ГрК РФ).

Как указано выше, раздел 6 проектной документации (стройгенплан) предусматривает, в том числе, работы по подготовке земельного участка: места расположения постоянных и временных зданий и сооружений, инженерных сетей и источников обеспечения строительной площадки водой, электроэнергией, связью, а также трасс сетей с указанием точек их подключения и мест расположения знаков закрепления разбивочных осей.

В ходе проверки в период с 14 по 15.02.2019 выявлены нарушения требований проектной документации, лист 1 Стройгенплана.

Таким образом, выявленные в ходе проверки нарушения не выходят за предмет проверки госстройнадзора, выявлены в результате проверки проведенной, при наличии правовых оснований; цель проверки, положенная в основу приказа о проведении проверки от 05.02.2019 является идентичной правовому основанию для ее проведения.

Оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным и применения по данному делу статьи 2.9 КоАП РФ не имеется, поскольку обстоятельств, исключающих привлечение заявителя к административной ответственности, не установлено.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что инспекцией применен обоснованный размер наказания к Учреждению (с учетом смягчающих обстоятельств) в виде административного штрафа в виде предупреждения. В рассматриваемом случае указанный вид административного наказания, по мнению суда, сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

При таких обстоятельствах суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 210,211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд,

Р Е Ш И Л:

муниципальному казенному учреждению «Управлению капитального строительства администрации города Бийска» в удовлетворении требований отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд (г.Томск), через Арбитражный суд Алтайского края в течении десяти дней со дня его принятия.

Судья Л.Ю. Ильичева