Решение от 15 марта 2019 г. по делу № А63-22252/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А63-22252/2018
г. Ставрополь
15 марта 2019 г.
Резолютивная часть решения объявлена25 февраля 2019 года

Решение изготовлено в полном объеме15 марта 2019 года

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Орловского Э.И., при ведении протокола секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению федерального казенного учреждения «Управление Федеральных автомобильных дорог «Кавказ» Федерального дорожного агентства», ОГРН <***>, г. Пятигорск,

к Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзор, ОГРН <***>, г. Пятигорск

об отмене распоряжения, акта проверки, протокола, предписания, определения о времени и месте рассмотрения дела и постановления от 09.10.2018 № 4798-Р-ПП-Г/7.4,

УСТАНОВИЛ:

ФКУ УПРДОР «Кавказ» (далее – учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к КУ Ростехнадзора (далее – управление) об отмене распоряжения от 03.09.2018 № 4798-Р-ПП-Г/7.4, акта проверки от 21.09.2018 № 4798-Р-АП-Г/7.4, протокола от 26.09.2018 № 4798/1-Р-ПП-Г/7.4, предписания от 24.09.2018 № 4798-Р-ПП-г/7.4, определения о времени и месте рассмотрения дела от 26.09.2018 и постановления от 09.10.2018 № 4798-Р-ПП-Г/7.4 о привлечении заявления к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Управление в отзыве просило отказать в удовлетворении требований, полагая оспариваемое постановление законным и обоснованным.

Исследовав и оценив доказательства по делу, суд установил следующее.

Распоряжением управления от 03.09.2018 № 4798-Р-ПП-Г/7.4 назначена выездная проверка учреждения, по месту нахождения: автомобильная дорога Р-217 «Кавказ» автомобильная дорога М-4 «Дон» Владикавказ – Грозный-Махачкала-граница с Азербайджанской Республикой на участке км 563+100 – км 589+000, Республика Ингушетия, место осуществления деятельности: Сунженский район, Республика Ингушетия.

По результатам проверки составлен акт от 21.09.2018 № 4798-Р-ПП-Г/7.4.

26 сентября 2018 года управлением в отношении общества составлен протокол № 4798-Р-ПП-Г/7.4 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ.

26 сентября 2018 года вынесено определение о назначении места и времени рассмотрения дела об административном правонарушении на 09.10.2018 на 11-30 час.

09 октября 2018 года управлением вынесено постановление № 6589-Р-ВП-А/1.8 по делу об административном правонарушении, которым заявитель привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 300 000 руб.

В качестве противоправного деяния учреждению вменено начало строительных работ на объекте «Строительство и реконструкция автомобильной дороги М-29 "Кавказ" – из Краснодара (от Павловской) через Грозный, Махачкалу до границы с Азербайджанской Республикой (на Баку). Реконструкция автомобильной дороги Р-217 "Кавказ" автомобильная дорога М-4 "Дон" – Владикавказ – Грозный – Махачкала – граница с Азербайджанской Республикой на участке км 563-100 - км 589+000, Республика Ингушетия» ранее направления извещения и даты, указанной в извещении.

Ссылаясь на незаконность вынесения распоряжения, определения о времени и месте рассмотрения дела и постановления, составления акта проверки и протокола, а также выдачи предписания, учреждение обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс, Кодекс) в случае, если в соответствии с Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, извещение о начале таких работ.

Пунктом 1 статьи 54 Градостроительного кодекса предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется при:

1) строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса;

2) реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса.

В обоснование заявления общество указывает на нарушения норм Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Между тем, согласно части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:

1) проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок;

2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора:

а) извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 Кодекса, а также об устранении нарушений, об окончании строительства;

б) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда;

в) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах привлечения денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в нарушение законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Согласно подпункту «а» пункта 3 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса основанием для проведения проверки помимо основания, указанного в пункте 2 указанной части, является программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора.

В пункте 5 распоряжения указано, что проверка проводится в рамках Федерального государственного строительного надзора.

Подпунктом 1 пункта 6 распоряжения установлено, что проверка проводится с целью проверки соблюдения обязательных требований законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов и проектной документации при строительстве, реконструкции автомобильной дороги на основании пункта 1 Программы проверок от 30.08.2018.

Таким образом оснований для признания недействительным распоряжения не имеется.

Как следует из обстоятельств дела, 20 августа 2018 года учреждению выдано разрешение на строительство № 06-000-074-2018 на реконструкцию линейного объекта (объекта капитального строительства, входящего в состав линейного объекта) – в пределах полосы отвода автомобильной дороги Р-217 «Кавказ» автомобильная дорога М-4 «Дон» Владикавказ – Грозный-Махачкала-граница с Азербайджанской Республикой.

Извещением от 22.08.2018 (согласно входящему штампу получено 22.08.2018) учреждение уведомило управление о начале строительства с 31.08.2018.

Управление указывает, что извещение о начале строительства объекта капитального строительства направлено 22.08.2018 с указанием даты начала работ 31.08.2018, но фактически работы начаты раньше даты начала работ, что подтверждается служебной запиской государственного инспектора отдела строительного надзора и по надзору за грузоподъемными механизмами от 19.08.2018 № 05-177.4 с приложением фотоматериалов.

На момент начала проверки проводились следующие работы: уплотнение подстилающего слоя из ПГС на ПК246-ПК259, работы по срезке растительного грунта с полосы постоянного и временного отвода на ПК240-ПК235, работы по уплотнению основания из платного грунта на ПК240-246, что подтверждается фотоматериалом и сводным протоколом лабораторных испытаний № 1 от 12.09.2018.

Управление указывает, что данным работам предшествуют следующие работы: вынос осей трассы на местности на весь участок дороги ПК0+00- ПК259+00, рубка лесонасаждений и корчевка пней ПК214-ПК259, установка барьерного ограждения на участках проведения работ, установка фонарей и светоотражающих элементов на барьерное ограждение, демонтаж и установка дорожных знаков.

Однако, вышеуказанная служебная записка от 19.08.2018 № 05-177.4 с фотоматериалами к ней в дело не представлены, а доводы о предшествующих работах являются предположением управления, не подтвержденными конкретными доказательствами.

Кроме того, в соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В пункте 24.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – Пленум № 10) разъяснено, что при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Цель извещения о составлении протокола состоит в том, что лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должно иметь точное представление как о времени и месте составления протокола, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанное в извещении время будет составляться протокол. Надлежащее извещение лица, привлекаемого в ответственности, входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы.

Согласно части 5 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть подписан лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. После составления протокола об административном правонарушении его копия вручается под расписку лицу, в отношении которого возбуждено дело.

В соответствии с пунктом 24 Пленума № 10 суду при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности следует проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Пунктом 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ установлено, что в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

В данном случае протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие представителя учреждения. В уведомлении от 24.09.2018 № 1113-Г17.4 о времени и месте составления протокола в строке «отметка о дате вручения (направления по почте) уведомления (извещения)» содержится подпись с расшифровкой «инженер ФИО2», но доказательств полномочий данного лица не представлено. Причем, в ходе проверки присутствовали представители двух организаций: учреждения и ООО СК «Неон» (осуществляющего работы), работником какого из них является ФИО2 не известно.

Таким образом, доказательства надлежащего извещения заявителя о составлении протокола об административном правонарушении не представлено.

Кроме того, доказательства направления определения о назначении места и времени рассмотрения дела об административном правонарушении от 26.09.2018 либо иное подтверждение извещения учреждения о месте и времени рассмотрения дела в материалах дела также отсутствуют.

В тексте постановления от 09.10.2018 № 4798-Р-ПП-Г/7.4 имеются противоречия в данных о явке заявителя на рассмотрение дела, так во вводной части указано: «при участии заместителя директора представительства ФКУ Упрдор «Кавказ» ФИО3 по доверенности от 21.01.2018 № 06/102», однако, в графе «с постановление ознакомлен» указано: представитель ФКУ Упрдор не явился. Подписей представителя учреждения в постановлении не имеется.

В этой связи суд отмечает, что учитывая противоречивые данные о явке заявителя на рассмотрение дела об административном правонарушении и отсутствие доказательств даты получения учреждением оспариваемого постановления, у суда не имеется оснований для вывода о пропуске срока на обжалование.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ, пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение порядка привлечения к административной ответственности является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

Принимая во внимание изложенное, требование об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности подлежит удовлетворению.

В остальной части суд исходит из следующего.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемые учреждением акт проверки, протокол и определение о времени и месте рассмотрения дела не являются ненормативными правовыми актами, подлежащими обжалованию в судебном порядке, так как по своему содержанию не содержат властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, не нарушают его прав и законных интересов и не влекут для него каких-либо иных неблагоприятных последствий, следовательно, данные акт и протокол не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. КоАП РФ и глава 25 АПК РФ также не предусматривают возможность оспаривания протокола об административном правонарушении и определения о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении.

Таким образом, в указанной части производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ АПК РФ (аналогичный правовой подход содержится в постановлении 19 ААС от 04.05.2012 по делу № А08-7019/2011).

Что касается требования об отмене предписания, то оно суду не представлено ни учреждением, ни управлением.

Заявитель указывает, что предписание в его адрес не поступало, его содержание учреждению неизвестно.

То есть, в этой части отсутствует предмет оспаривания, в связи с чем производство по делу в отношении данного требования также подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Руководствуясь указанными правовыми нормами, а также статьями 110, 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Производство по делу в части требований об отмене акта проверки, протокола, предписания и определения о времени и месте рассмотрения дела прекратить.

Признать незаконным и отменить постановление Кавказского управления Федеральной службы по экономическому, технологическому и атомному надзору от 09.10.2018 № 4798-Р-ПП-Г/7.4 о привлечении федерального казенного учреждения «Управление Федеральных автомобильных дорог «Кавказ» Федерального дорожного агентства» к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

СудьяЭ.И. Орловский