Постановление от 20 декабря 2023 г. по делу № А14-22575/2022

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А14-22575/2022
город Воронеж
20 декабря 2023 года
Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 декабря 2023 года.


Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества «Разнооптторг» на определение Арбитражного суда Воронежской области от 20.10.2023 по делу № А14-22575/2022 о передаче дела по подсудности, принятое по заявлению акционерного общества «Разнооптторг» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании, незаконными действий Управления главного архитектора городского округа город Воронеж, выразившихся в согласовании (утверждении) проведения красной линии перед административным зданием по адресу: <...> согласно схемы масштабом 1:2000; обязании Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж и администрацию городского округа город Воронеж вынести красную линию, проходящую перед административным зданием по адресу <...>, за характерную точку №1 с координатами: Х – 512634, 95; Y – 1305697, 74 и за характерную точку №2 с координатами X – 512560, 34; Y – 1305800, 95, согласно Градостроительного плана земельного участка № РФ – 36-2-02-000-2021-0229 с кадастровым номером 36:34:0305002:18

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Воронежглавснаб Регион»,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество «Разнооптторг» (далее – заявитель) обратилось в арбитражный суд Воронежской области с заявлением об оспаривании действий Управления главного архитектора Администрации городского округа город Воронеж (далее – УГА Администрации ГО г.Воронеж) выразившихся в согласовании (утверждении) проведения красной линии перед административным зданием по адресу: <...> согласно схемы масштабом 1:2000; обязании Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж и администрацию городского округа город Воронеж вынести красную линию, проходящую перед административным зданием по адресу <...>, за характерную точку №1 с координатами: Х – 512634, 95; Y – 1305697, 74 и за характерную точку №2 с координатами X – 512560, 34; Y – 1305800, 95, согласно Градостроительного плана земельного участка № РФ – 36-2-02-000-2021-0229 с кадастровым номером 36:34:0305002:18 (с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ).

Представитель Управления главного архитектора Администрации городского округа город Воронеж обратился с заявлением о передаче дела в суд общей юрисдикции, поскольку утверждение красной линии относится к нормативным актам органа местного самоуправления.

Определением Арбитражного суда Воронежской области от 20.10.2023 дело передано в Воронежский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Не согласившись с указанным определением, АО «Разнооптторг» обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и просит определение суда первой инстанции отменить, оставить дело на рассмотрении в арбитражном суде.

В апелляционной жалобе указывает, что разбивочный чертеж красных линий в масштабе 1:2000 (схема установления красной линии) не может быть отнесен к нормативным правовым актам, так как не отвечает признакам нормативно-правового акта по форме и содержанию. Считает, что данный спор должен быть рассмотрен в арбитражном суде.

К материалам дела приобщено дополнение к апелляционной жалобе, поступившее от АО «Разнооптторг».

Дело рассматривалось без вызова лиц, участвующих в деле, в порядке ст. 117, 259 АПК РФ.

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы судом установлено следующее.

На основании постановления главы городского округа город Воронеж от 14.01.2005 №32 «О предоставлении ОАО «Разнооптторг» (ИНН <***>) и ООО «Воронежглавснаб Регион» (ИНН <***>) земельного участка, фактически занимаемого административным зданием по ул. Димитрова, 120» предоставлен ОАО «Разнооптторг» и ООО «Воронежглавснаб Регион» в аренду сроком на 49 лет из категории земель поселений земельный участок площадью 4155 кв. м. фактически занимаемый административным зданием по ул. Димитрова, 120, общей площади земельного участка 4155 кв. м. по договору аренды земельного участка от 01.02.2005 за №4224-05-09/мз, пропорционально долям в праве собственности на здание, в том числе:

ОАО «Разнооптторг» земельный участок площадью 3262 кв.м., что составляет 78,5% от общей площади земельного участка 4155 кв.м.; ООО «Воронежглавснаб Регион» земельный участок площадью 893 кв. м., что составляет 21, 5% .

Между администрацией городского округа город Воронеж с одной стороны (Арендодатель) и ОАО «Разнооптторг» и ООО «Воронежглавснаб Регион» с другой (Арендаторы), ОАО «Разнооптторг» и ООО «Воронежглавснаб Регион» заключен договор аренды сроком до 14.1.2054 (пункт 3.1 договора).

При получении градостроительного плана земельного участка от 27.05.2021, необходимого для последующего приобретения в собственность земельного участка, находящегося под принадлежащим заявителю зданием, последним было обнаружено, что по территории арендуемого земельного участка проходит красная линия.

Проект планировки и проект межевания на данную территорию не разрабатывался и не утверждался, оспариваемые заявителем границы красной линии утверждены Управлением главного архитектора Администрации ГО г.Воронеж в 2013 году в соответствии с пунктами 4.2, 4.3 Инструкции в виде разбивочного чертежа красных линий в масштабе 1:2000, содержащего координаты устанавливаемой красной линии.

Заявитель посчитал действия УГА Администрации ГО г. Воронеж по утверждению красной линии при уже существующей застройке незаконными, представил заключение кадастрового инженера.

Просил признать незаконными действия Управления главного архитектора городского округа город Воронеж, выразившихся в согласовании (утверждении) и проведении красной линии перед административным зданием по адресу: <...>, согласно представленной в суд ответчиком схемы масштабом 1:2000 (согласование без указания занимаемых должностей подписано от имени ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 и ФИО6)

Обязать УГА администрации городского округа город Воронеж вынести красную линию, проходящую перед административным зданием по адресу: <...> за границы земельного участка с кадастровым номером 36:94:0305002:18.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды, за исключением Суда по интеллектуальным правам, не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, основой которого является Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления, - ГрК РФ).

Пунктом 4 статьи 2 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности и строительства зависит, в том числе и от содержания соответствующей документации по планировке территории. При этом не представляется возможным определить индивидуально круг субъектов, которые могут иметь отношение к указанным вопросам.

Согласно частям 1, 3 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25.02.2016 №242-О указал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий (это понятие раскрывается в оспариваемой заявителем норме - пункте 11 статьи 1), выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43).

Установление территорий общего пользования и красных линий призвано обеспечить учет публичных интересов в градостроительных и земельных отношениях (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2016 №1963-О, от 29.09.2016 №1966-О).

Согласно пунктам 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ (в редакции действовавшей на момент утверждения красной линии) красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования (территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Красные линии отображаются на чертежах», п. 2 ч. 6 ст. 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (ч. 1 ст. 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (п. 2 ч. 2 ст. 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения регламентировался Инструкцией «О порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ», введенной в действие Постановлением Госстроя России от 06.04.1998 № 18-30 «О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ» (далее - Инструкция РДС 30-201-98).

Настоящая Инструкция обязательна для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Настоящая Инструкция определяет основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации (пункт 3.1 Инструкции РДС 30-201-98)

Настоящая инструкция прямо отнесена к системе нормативных документов в строительстве. Это следует из наименования документа.

Красные линии - границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях (пункт 3.3 Инструкции РДС 30-201-98).

Красные линии обязательны для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности, участвующими в процессе проектирования и последующего освоения и застройки территорий городов и других поселений (пункт 3.4 Инструкции РДС 30-201-98).

Основными видами других линий градостроительного регулирования являются: линии регулирования застройки; границы технических зон проектируемых линий метрополитена; границы технических зон действующих линий метрополитена; границы технических зон инженерных сооружений и коммуникаций (пункт 3.7 Инструкции РДС 30-201-98).

Красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету: в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц и площадей; в проектах инженерно-транспортных коммуникаций; при инвентаризации земель в поселениях; при установлении границ землепользований; в проектах землеустройства; в проектах межевания территорий; при установлении границ территориальных зон в поселениях; в земельном и градостроительном кадастрах; границы технических зон проектируемых линий метрополитена; на планах земельных участков, прилагаемых к свидетельству на право пользования, владения (пункт 3.8 Инструкции РДС 30-201-98).

В пункте 4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 06.04.1998 №318-30 (далее - Инструкция) установлено, что проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территорию поселения или части поселения (генерального плана поселения совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки) и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов.

В соответствии с пунктом 4.2 Инструкции РДС 30-201-98, красные линии разрабатываются в составе: плана красных линий в масштабе исходного проекта; разбивочного чертежа красных линий в масштабе 1:2000.

Из вышеизложенного следует, что указанные документы относятся к документам территориального планирования, обладающим свойствами нормативно-правовых актов.

Как разъяснено в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Как разъяснено в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Решая вопрос о полномочиях судов по рассмотрению заявления об оспаривании нормативного правового акта, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке на соответствие которому ставится вопрос в заявлении.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что разбивочный чертеж красных линий в масштабе 1:2000 является нормативным правовым актом, обязательным для неограниченного круга лиц в сфере градостроительства, следовательно его утверждающий его акт обладает таким же свойством и признаками нормативно-правового акта.

Тат факт, что требования сформулированы заявителем как оспаривание действий, учитывая Постановление Пленума Верховного суда РФ от 28.06.2022 № 21, не изменяет сути спора –несогласие с содержанием нормативного правового акта.

Так, в Постановлении разъяснено, что к действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению. Например, предметом судебного контроля могут выступать действия, связанные с организацией дорожного движения (установка технических средств организации дорожного движения, включая дорожные знаки и ограждения; строительство и обустройство пешеходных переходов; согласование работы светофорных объектов и управление данными объектами). Действия могут совершаться в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, например посредством размещения информации в сети "Интернет".

К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.

В рассматриваемом случае бездействия не усматривается, а волеизъявление компетентного органа облечено в форму правового акта.

Рассмотрение судом по существу данного заявления, в настоящем случае, противоречит принципам судебного устройства, является вмешательством в деятельность судов общей юрисдикции, нарушает положения части 1 статьи 47 Конституции РФ, согласно которому никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Согласно части 4 статьи 39 АПК РФ, если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Установив, что акт, оспариваемый в порядке главы 24 АПК РФ, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, суд правомерно передал принятое к производству с нарушением компетенции дело, в Воронежский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Доказательств отказа в судебной защите со стороны суда общей юрисдикции заявителем не представлено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены определения не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь частью 5 статьи 188, пунктом 1 статьи 269, статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Воронежской области от 20.10.2023 по делу № А14-22575/2022 о передаче дела по подсудности оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и обжалованию в кассационном порядке не подлежит.

Судья Н.Д. Миронцева