Постановление от 25 сентября 2024 г. по делу № А11-5386/2024

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Березина ул., д. 4, г. Владимир, 600017 http://1aas.arbitr.ru, тел/факс: (4922) телефон 44-76-65, факс 44-73-10


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Владимир

«26» сентября 2024 года Дело № А11-5386/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 24.09.2024. Постановление в полном объеме изготовлено 26.09.2024.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Захаровой Т.А., Кастальской М.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной С.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному Федеральному округу на решение Арбитражного суда Владимирской области от 12.07.2024 по делу № А11-5386/2024,

принятое по заявлению ФИО1 о признании незаконным и отмене определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному Федеральному округу от 20.05.2024

№ ОО-77/18/1808,

при участии в деле третьего лица – акционерного общества «Почта России».

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, приняли участие представители:

Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному Федеральному округу – ФИО2 по доверенности от 09.01.2024 № 2-Д сроком действия до 31.12.2025;

ФИО1 – ФИО1 лично на основании паспорта гражданина РФ.

Акционерное общество «Почта России», извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному Федеральному округу, ФИО1, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Акционерное общество «Почта России» (далее – АО «Почта России») осуществляет лицензируемый вид деятельности - оказание услуг почтовой связи, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) от 11.04.2018 № 162571 (регистрационный номер лицензии Л030-00114- 77/00063784).

В Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному Федеральному округу (далее – Управление, административный орган) поступили обращения (заявления) ФИО1 (далее - ФИО1), зарегистрированные 22.04.2024 № 02-11-18907/77, с официального сайта Роскомнадзора - 23.04.2024 № 02-11-18954/77, а также Управления Роскомнадзора по Владимирской области - 23.04.2024 № 02-1119010/77.

В данных обращениях (заявлениях) ФИО1 просил возбудить дело об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в отношении АО «Почта России» ввиду несоблюдения последним сроков пересылки почтового отправления № 80545894084911.

По результатам рассмотрения обращений ФИО1 административный орган пришел к выводу о том, что на основании части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), и оформления их результатов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее - Постановление № 336) ограничены правовые основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий (проверок), в связи с чем информация, изложенная в обращении ФИО1, не может служить основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в отношении оператора связи АО «Почта России». Основания для возбуждения дела об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ отсутствуют.

Определением от 20.05.2024 № ОО-77/18/1808 Управление отказало в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении АО «Почта России».

ФИО1 обратился в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным и отмене определения Управления от 20.05.2024 № ОО-77/18/1808; о вынесении нового постановления о

возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, о привлечении юридического лица - АО «Почта России» к административной ответственности в пределах санкций, установленных частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ; о вынесении в отношении должностного лица Управления частного определения об устранении нарушений действующего законодательства Российской Федерации при рассмотрении заявлений физических лиц о совершенных административных правонарушениях.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено АО «Почта России».

Решением от 12.07.2024 Арбитражный суд Владимирской области частично удовлетворил заявленное ФИО1 требование и признал незаконным и отменил определение Управления от 20.05.2024 № ОО- 77/18/1808; в удовлетворении требования о вынесении нового постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, о привлечении юридического лица - АО «Почта России», к административной ответственности в пределах санкций, установленных частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, а также в удовлетворении ходатайства о вынесении в отношении должностного лица Управления частного определения об устранении нарушений действующего законодательства Российской Федерации при рассмотрении заявлений физических лиц о совершенных административных правонарушениях суд отказал.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить.

Заявитель апелляционной жалобы утверждает, что сделать вывод о том, было ли нарушение требований подпунктов «а» и «в» пункта 46 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 17.04.2023 № 382, и, соответственно, пункта 5 лицензионных требований лицензии от 11.04.2018 № 162571, Управление вправе лишь в том случае, если проведена документарная и выездная проверка либо наблюдение за соблюдением обязательных требований. По его мнению, Управление не вправе сделать такой вывод на основании лишь поступившего обращения.

Как поясняет административный орган, в рассматриваемом случае в Управление поступило обращение гражданина ФИО1 Документарная проверка, выездная проверка либо наблюдение за соблюдением обязательных требований по данному обращению Управлением не проводились. Следовательно, на основании части 4 статьи 56 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» Управление не вправе было делать вывод о наличии либо отсутствии в действиях АО «Почта России» нарушения требований пункта 46 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Министерства

связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 17.04.2023 № 382.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

ФИО1 в отзыве на апелляционную жалобу просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

ФИО1 в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

АО «Почта России» отзыв на апелляционную жалобу в суд не направило.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя АО «Почта России».

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

В силу части 4 статьи 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными настоящей главой.

Поскольку в силу части 4 статьи 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в том же порядке, что и постановление по делу об административном правонарушении, такое определение также может быть обжаловано в арбитражный суд. Порядок рассмотрения дел об оспаривании постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении, определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении определяется, как и для дел об оспаривании постановлений о назначении административного наказания, исходя из положений статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (пункт 19.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – Постановление № 10)).

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ определены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении. Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 настоящего Кодекса) (пункт 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи.

Согласно части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.5 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ).

Как следует из определения Управления от 20.05.2024 № ОО- 77/18/1808, на основании части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ возможность возбуждения дела об административном правонарушении в отношении АО «Почта России» Управление усматривает только по результатам контрольного (надзорного) мероприятия. Однако, по мнению административного органа, обращения ФИО1 не являются основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия с учетом положений Постановления № 336.

Между тем, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 30.03.2021 № 9-П, проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения

дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного КоАП РФ, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении.

Следовательно, введение Постановлением № 336 на 2022 и 2023 годы ограничений для возбуждения дел об административных правонарушениях по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования.

Пункт 9 Постановления № 336 не запрещает возбуждение дела об административном правонарушении в случае, когда правонарушение выявлено не по итогам проведения государственного контроля, а в рамках процедуры, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного получение от гражданина заявления, содержащего информацию о нарушении организацией связи требований действующего законодательства, является достаточным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении на основании пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Следовательно, выводы Управления в части применения Постановления № 336 являются ошибочными.

Часть 3 статьи 14.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 статьи 14.4.2 настоящего Кодекса.

Объективная сторона данного правонарушения заключается в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением требований (условий), предусмотренных специальными разрешениями (лицензиями).

В пункте 36 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ) установлено, что лицензированию подлежит, в том числе, оказание услуг связи.

Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (далее – Федеральный закон № 126-ФЗ) устанавливает правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на

находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, определяет полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи.

На основании пункта 1 статьи 46 Федерального закона № 126-ФЗ оператор связи обязан оказывать пользователям услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

В силу статьи 16 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» (далее – Федеральный закон № 176-ФЗ) операторы почтовой связи обязаны обеспечить пересылку письменной корреспонденции пользователям услуг почтовой связи в контрольные сроки. Нормативы частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, нормативы ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольные сроки ее пересылки утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Сроки оказания иных услуг почтовой связи устанавливаются операторами почтовой связи самостоятельно.

Статьей 4 Федерального закона № 176-ФЗ определено, что порядок оказания услуг почтовой связи регулируется правилами оказания услуг почтовой связи, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона № 176-ФЗ и подпунктом 5.2.25 пункта 5 Положения о Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 № 418 Приказом Минцифры России от 17.04.2023 № 382 утверждены Правила оказания услуг почтовой связи (далее - Правила № 382).

Приказ Минцифры России от 17.04.2023 № 382 вступил в силу с 01.09.2023 и действует в течение шести лет с даты вступления в силу настоящего приказа.

В соответствии с подпунктами «а», «в» пункта 46 Правил № 382 операторы почтовой связи обязаны:

- пересылать почтовые отправления и осуществлять почтовые переводы в контрольные сроки, установленные уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также в сроки, установленные операторами почтовой связи;

- обеспечивать качество услуг почтовой связи в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность в области почтовой связи, и условиями договора об оказании услуг почтовой связи.

Приказом Минцифры России от 29.04.2022 № 400 утверждены Нормативы частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых

ящиков, нормативов ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции (далее - Нормативы).

Согласно пункту 4 Нормативов контрольные сроки пересылки внутренней письменной корреспонденции определяются по нанесенным в объектах почтовой связи по месту приема и доставки (назначения) почтовых отправлений оттискам календарных почтовых штемпелей и (или) сопроводительным документам.

В соответствии с пунктом 5 Нормативов контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции (без учета дня приема) составляют:

а) между городами федерального значения, административными центрами субъектов Российской Федерации исчисляются в календарных днях согласно приложению № 1 к настоящим Нормативам (контрольный срок определяется в календарных днях на пересечении столбца и строки, в которых указаны города федерального значения, административные центры субъектов Российской Федерации, между которыми осуществляется пересылка письменной корреспонденции. При этом городом приема письменной корреспонденции считается город, указанный в первом столбце таблиц приложения № 1 к настоящим Нормативам);

б) на внутригородской территории городов федерального значения, на территориях административных центров субъектов Российской Федерации, административных центров муниципальных районов и городских округов – 2 календарных дня.

Контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции между населенными пунктами рассчитываются путем суммирования соответствующих контрольных сроков (пункт 6 Нормативов).

Согласно указанному документу, контрольный срок пересылки письменной корреспонденции от г. Москва до г. Муром Владимирской области составляет 6 календарных дней (без учета дня приема).

К заявлениям ФИО1 были приложены копия квитанция об отправке почтового отправления с почтовым идентификатором 80545894084911 и отчет об отслеживании почтового отправления с почтовым идентификатором 80545894084911, согласно которым почтовое оправление принято к пересылке в отделении связи 08.04.2024 и поступило в место вручения 19.04.2024.

На основании пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ обращение гражданина является достаточным поводом для возбуждения дела об административном правонарушении.

Управление не обосновало необходимость проведения по поступившему обращению ФИО1 проверки в порядке Федерального закона № 248-ФЗ в целях получения доказательств по делу об административном правонарушении.

Таким образом, при получении обращения ФИО1, содержащего сведения о наличии события административного правонарушения, Управление было обязано рассмотреть его по существу в установленном порядке, однако фактически уклонилось от этого.

При этом суд первой инстанции учел, что квалификация административного правонарушения предполагает наличие состава правонарушения, в структуру которого входят такие элементы как объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Указанные элементы состава правонарушения устанавливаются административным органом на основании собранных административным органом доказательств; в соответствии со статьями 2.1, 26.1, 26.2 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие совокупности всех четырех элементов. При отсутствии хотя бы одного из них лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

При проверке законности решения административного органа об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в полномочия арбитражного суда не входит выявление события и состава административного правонарушения, и всех иных обстоятельств, имеющих значение для административного дела.

Суд не может подменять административный орган и проверяет лишь правильность установления административным органом этих обстоятельств, зафиксированных в решении (определении) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Таким образом, арбитражный суд не устанавливает наличие в действиях юридического лица события и состава административного правонарушения, всех иных обстоятельств, имеющих значение для административного дела, если это не являлось предметом рассмотрения административного органа.

Управление не рассмотрело по существу обращение ФИО1 и вынесло решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, не соответствующее требованиям части 5 статьи 28.1 КоАП РФ.

Требование ФИО1 в данной части правильно удовлетворено судом первой инстанции. Материалы дела подлежат новому рассмотрению Управлением по существу согласно абзацу 5 пункта 19.2 Постановления № 10.

Оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы по приведенным в ней доводам не имеется.

Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании закона.

Арбитражный суд Владимирской области полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Государственная пошлина по данной категории дел не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 12.07.2024 по делу № А11-5386/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному Федеральному округу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья А.М. Гущина

Судьи Т.А. Захарова

М.Н. Кастальская