Постановление от 6 ноября 2017 г. по делу № А09-17958/2016

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Староникитская ул., 1, г. Тула, 300041, тел.: (4872)70-24-24, факс (4872)36-20-09

e-mail: info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тула Дело № А09-17958/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01.11.2017

Постановление изготовлено в полном объеме 06.11.2017

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Мордасова Е.В. и Рыжовой Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, при участии от заявителя – Департамента строительства и архитектуры Брянской области (г. Брянск, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО2 (доверенность от 17.01.2017), от ответчика – территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Брянской области (г. Брянск, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО3 (доверенность от 04.05.2017), в отсутствие представителей третьих лиц – правительства Брянской области (г. Брянск, ОГРН <***>, ИНН <***>), Департамента здравоохранения Брянской области (г. Брянск, ОГРН <***>, ИНН <***>), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента строительства и архитектуры Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 23.06.2017 по делу № А09-17958/2016 (судья Копыт Ю.Д.), установил следующее.

Департамент строительства и архитектуры Брянской области (далее по тексту – заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании недействительным предписания территориального органа Росздравнадзора по Брянской области (далее по тексту – ответчик, орган) от 21.11.2016 № 69.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено правительство Брянской области.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 23.06.2017 заявленное требование удовлетворено частично. Признан недействительным пункт 3 предписания территориального органа Росздравнадзора по Брянской области от 21.11.2016 № 69. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе (с учетом уточнения) Департамент строительства и архитектуры Брянской области просит данное решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции ссылается на то, что в Положении о Департаменте строительства и архитектуры Брянской области, утвержденном Указом губернатора Брянской области от 29.01.2013 № 65, отсутствуют полномочия, наделяющие департамент обязанностью по реализации статьи 7 Закона № 323-ФЗ. По мнению апеллянта, ответчиком в пункте 2 оспариваемого предписания не указано, о каком контроле в рамках полномочий департамента за проведением процедуры по вводу в эксплуатацию перинатального центра идет речь, а также отсутствуют ссылки на нормы действующего законодательства.

В отзыве на апелляционную жалобу территориальный орган Росздравнадзора по Брянской области просит решение суда оставить без изменения.

Правительство Брянской области в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда отменить.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность решения суда в обжалуемой части, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, в период с 17.11.2016 по 21.11.2016 на основании приказа территориального органа Росздравнадзора по Брянской области от 15.11.2016 № П32-271/16, изданного на основании поручения Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, в связи с требованием Генеральной прокуратуры о проведении проверок всех объектов, в отношении которых не выполнены мероприятия, предусмотренные Программой, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р, в отношении Департамента строительства и архитектуры Брянской области проведена внеплановая выездная проверка.

При проведении проверки установлено, что в нарушение статей 7, 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан», постановления администрации Брянской области от 09.03.2011 № 168 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения Брянской области» (2011 – 2013 годы)», Департаментом строительства и архитектуры Брянской области не приняты надлежащие меры по вводу в эксплуатацию перинатального центра в соответствии с утвержденным графиком; не организован надлежащий контроль за строительством и вводом в эксплуатацию перинатального центра; претензионная работа со стороны департамента строительства и архитектуры Брянской области в связи с нарушением сроков проведения работ, в полном объеме не осуществлялась.

По итогам проверки в отношении Департамента строительства и архитектуры Брянской области сотрудниками Росздравнадзора составлен акт проверки от 21.11.2016 № 197, а также выдано предписание от 21.11.2016 № 69 об устранении нарушений в рамках возложенных на него обязанностей по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра, расположенного по адресу: <...>, в соответствии с которым департаменту необходимо в срок до 07.12.2016 принять меры по вводу в эксплуатацию перинатального центра; усилить контроль в рамках полномочий за проведением процедуры по вводу в эксплуатацию перинатального центра; рассмотреть вопрос о необходимости проведения претензионной работы с заказчиком по объекту.

Полагая, что предписание департамента является незаконным и нарушает права и законные интересы Департамента строительства и архитектуры Брянской области, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требования о признании недействительными пунктов 1 и 2 предписания территориального органа Росздравнадзора по Брянской области от 21.11.2016 № 69, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы и разъяснений, данных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для признания недействительными ненормативных актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие этих ненормативных актов, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития (пункт 1 Положения о Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 323).

В силу пункта 1 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного приказом Минздрава России от 13.12.2012 № 1040н, территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 8.5 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденному приказом Минздрава России от 13.12.2012 № 1040н, территориальный орган в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации» контроль за реализацией мероприятий Программы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения.

Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Таким образом, предписание от 21.11.2016 № 69 выдано в пределах компетенции территориального органа Росздравнадзора по Брянской области.

Пунктом 1 оспариваемого предписания на департамент возложена обязанность в срок до 07.12.2016 принять меры по вводу в эксплуатацию перинатального центра.

Общий контроль за исполнением Программы «Модернизация здравоохранения Брянской области» (2011 – 2016 годы) осуществляется Правительством Брянской области.

Непосредственный контроль за исполнением Программы возложен на заместителя Губернатора Брянской области, осуществляющего координацию и регулирование деятельности в сфере строительного комплекса области, в полномочия которого входит взаимодействие с муниципальными структурами по планированию и реализации строительных программ, координация деятельности департамента строительства и архитектуры Брянской области.

Согласно Соглашению от 31.03.2014 № РТ/1439-8749 между Правительством Брянской области и ГК «Ростех» субъект обеспечивает контроль за ходом строительства, вправе принимать участие в разработке проектной документации, ее согласовании.

Постановлением Правительства Брянской области от 16.12.2013 № 723-п ответственными исполнителями за проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра, в соответствии региональными нормативными актами, назначены: Департамент здравоохранения Брянской области и Департамент строительства и архитектуры Брянской области.

Основной целью мероприятий программы по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра ГАУЗ «Брянская городская больница № 1» является совершенствование системы оказания медицинской помощи беременным женщинам, роженицам, родильницам и новорожденным в Брянской области, а также снижение ранней неонатальной, перинатальной, младенческой и материнской смертности.

Согласно сетевому графику выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию Центра, утвержденному постановлением Правительства Брянской области от 09.03.2011 № 168 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения Брянской области» (2011–2016 годы), разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию первоначально должно было быть получено в мае 2016 года, в последующем сроки по вводу в эксплуатацию неоднократно переносились.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации» ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах должно быть завершено в период с июня по декабрь 2016 года.

Судом установлено и следует из материалов дела, что во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р Правительство Брянской области и ГК «Ростех» заключили Соглашение от 31.03.2014 № РТ/1439-8749 о проведении инженерных изысканий, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию перинатального центра в городе Брянске Брянской области.

В силу пунктов 4.1.3.6 и 4.1.1.1 данного Соглашения Правительство Брянской области осуществляет контроль за ходом строительства перинатального центра, а также вправе принимать участие в разработке проектной документации, её согласовании, осуществлять контроль за ходом выполнения работ.

Правительство Брянской области является органом, возглавляющим систему исполнительной власти в Брянской области и осуществляющим руководство органами исполнительной государственной власти Брянской области (часть 2 статьи 3 Закона Брянской области от 20.12.2012 № 92-3 «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области»).

В силу утвержденного Положения о Департаменте строительства и архитектуры Брянской области департамент имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимую информацию от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных предприятий и организаций.

При осуществлении своих задач и функций департамент взаимодействует со структурными подразделениями администрации Губернатора и Правительства Брянской области, органами государственной власти Брянской области, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов государственной власти, учреждениями, предприятиями и организациями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также осуществляет контроль за автономным учреждением Брянской области «Государственная экспертиза проектов Брянской области» по выполнению им функций по организации и проведению государственной экспертизы проектов проектной документации и результатов инженерных изысканий (пункт 3.26); осуществляет государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности в порядке, определенном нормативным правовым актом Правительства Брянской области (пункт 3.65); участвует в мероприятиях по контролю за качеством строительства, соответствием строительной продукции, материалов, конструкций и изделий на предприятиях стройиндустрии и стройматериалов стандартам и нормам (пункт 4.1); согласовывает в соответствии с действующим законодательством предпроектную и проектную документацию на строительство новых, реконструкцию и капитальный ремонт существующих объектов недвижимости областного значения (пункт 4.7.13).

В состав департамента входит отдел по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Основной задачей отдела является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления муниципальных образований Брянской области законодательства о градостроительной деятельности Российской Федерации.

Одной из функций отдела является контроль по выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства.

Следовательно, как справедливо заключил суд первой инстанции, в силу возложенных полномочий и профессиональных навыков на Департамент строительства и архитектуры Брянской области возложен контроль за проектированием и ходом строительства перинатального центра.

При проведении контрольно-надзорных мероприятий сделан вывод о том, что основной причиной отставания от сетевого графика являлось отсутствие в полном объеме утвержденной проектной документации со всеми дополнениями и уточнениями, что не позволяло оперативно оформлять акты о приемке выполненных работ (КС-2), что, в свою очередь, сказалось на освоении финансовых средств.

Вместе с тем Департаментом, как ответственным соисполнителем, контроль за ходом выполнения работ не проводился.

Государственный строительный надзор за строительством объекта также был не регулярным.

Судом первой инстанции обоснованно отмечено, что государственный строительный надзор осуществляется с даты получения извещения о начале работ (часть 5 статьи 52 ГрК РФ) до даты выдачи заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Поэтому положительное заключение о таком соответствии органом государственного строительного надзора выдается только в том случае, если надзор за строительством осуществлялся регулярно на протяжении всего периода.

Вместе с тем в соответствии с действующим законодательством и договором от 07.11.2014 № 5655-СМР-Б между ОАО «Строительно-коммерческая фирма «КОМФОРТ» и ООО «РТ-СоцСтрой» все работы по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра должны осуществляться в соответствии с Рабочей или иной Проектной документацией.

Несмотря на проблемы с проектной документацией, положительное заключение государственной экспертизы на объект капитального строительства выдано 05.08.2014 автономным учреждением Брянской области «Государственная экспертиза проектов Брянской области», по подведомственности относящимся к Департаменту.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на момент проверки не завершены мероприятия по подготовке внешних инженерных коммуникаций и подключение к ним Центра по постоянной схеме.

Отставание от сетевого графика составило 26 месяцев.

Проектирование внеплощадочных сетей инженерно-технического обеспечения, их строительство и подключение к ним центра по постоянной схеме входило в обязанности субъекта.

Ответственным органом по осуществлению функций строительного контроля при производстве строительно-монтажных работ внеплощадочных сетей инженерно-технического обеспечения на объекте являлось подведомственное департаменту ГКУ «Управление капитального строительства Брянской области».

Как обоснованно констатировал суд первой инстанции, Департамент строительства и архитектуры Брянской области в силу имеющихся у него полномочий, мог запросить необходимую информацию от ГК «Ростех», урегулировать проблемы с проектной документацией, осуществлять контроль за ходом строительства.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Департамент строительства и архитектуры Брянской области, являясь одним из соисполнителей и имея полномочия по взаимодействию и контролю, не принял достаточных и своевременных мер в соответствии с возложенными на него обязанностями по исполнению постановления Правительства Брянской области от 16.12.2013 № 723-п.

Судебная коллегия полагает, что формулировка оспариваемого предписания не вызывает неоднозначного толкования, носит определенный и четкий характер, исключающий какую-либо неясность.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно посчитал, что выданное департаментом предписание Росздравнадзора от 21.11.2016 № 69 в части пунктов 1 и 2 является законным и обоснованным, в связи с чем правомерно отказал Департаменту строительства и архитектуры Брянской области в удовлетворении требования о признании его в указанной части недействительным.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами, и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем у судебной коллегии отсутствуют основания для ее удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 23.06.2017 по делу № А09-17958/2016 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента строительства и архитектуры Брянской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.


Председательствующий судья

Судьи

Н.В. Еремичева

Е.В. Мордасов

Е.В. Рыжова