Решение от 21 марта 2024 г. по делу № А12-25311/2023

Арбитражный суд Волгоградской области


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ


г. Волгоград Дело № А12-25311/2023

«21» марта 2024 года


Резолютивная часть объявлена 06 марта 2024 года.

Полный текст решения изготовлен 21 марта 2024 года.


Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Двояновой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гордиенко А.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 24.12.2002, ИНН: <***>), Департамента городского хозяйства администрации Волгограда (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 27.11.2002, ИНН: <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 30.12.2002, ИНН: <***>) с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованных лиц – прокуратуры города Волгограда, прокуратуры Волгоградской области (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 21.03.2003, ИНН: <***>), индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП: <***>, ИНН: <***>, Дата присвоения ОГРНИП: 06.07.2021), индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП: <***>, ИНН: <***>, Дата присвоения ОГРНИП: 27.01.2021), администрации Волгограда (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 25.09.2002, ИНН: <***>) о признании недействительным решения,

при участии в судебном заседании:

от ЗАО «РП «Память»– ФИО3 по доверенности от 20.07.2023;

от Департамента городского хозяйства – ФИО4 по доверенности от 23.08.2023 № Д/05-09;

от Волгоградского УФАС России – ФИО5 по доверенности от 09.01.2024 № 01-03-33-19, ФИО6 руководитель Управления по приказу от 16.10.2015 № 2013-к;

от прокуратуры Волгоградской области – ФИО7 по доверенности от 10.01.2024 № 8-52-2024;

от прокуратуры г. Волгограда – ФИО7 по доверенности от 29.11.2023 № 8-51-2023;

от администрации Волгограда – ФИО8 по доверенности от 21.11.2022 № 05-ид/88;

иные лица - не явились, извещены,



установил:

в рамках дела №А12-25311/2023 закрытое акционерное общество «Ритуальное предприятие «Память» (далее – ЗАО «РП «Память», Общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы России по Волгоградской области от 06.09.2023 №034/01/15-268/2022 недействительным.

Кроме того, в рамках дела №А12-27789/2023 Департамент городского хозяйства администрации Волгограда (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об оспаривании решения управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 07.09.2023 по делу №034/01/15-268/2022.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 30.11.2023 по ходатайству Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее – Волгоградское УФАС России, антимонопольный орган) на основании ст. 130 АПК РФ дела № А12-25311/2023 и № А12-27789/2023 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, с присвоением единого статистического номера А12-25311/2023.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц арбитражным судом привлечены: прокуратура города Волгограда, прокуратура Волгоградской области, индивидуальный предприниматель ФИО1, индивидуальный предприниматель ФИО2, администрация Волгограда.

В судебном заседании заявители требования поддержали.

Представители Волгоградского УФАС России заявленные требования не признали, полагают, что оспариваемый акты является законным.

Представители прокуратуры Волгоградской области, прокуратуры города Волгограда, индивидуальный предприниматель ФИО1 просят в удовлетворении требований отказать.

Администрация Волгограда поддерживает позицию заявителей.

Изучив доводы представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, арбитражным судом установлены следующие обстоятельства.

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения материалов прокуратуры города Волгограда и заявлений ИП ФИО1, ИП ФИО2 в связи с наличием действиях Департамента признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжения от 24.12.2021 № 487-р, которым утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, распоряжения от 24.12.2021 №488-р «О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда» и распоряжения от 24.12.2021 №489-р, которым утверждена конкурсная документация по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, 11.03.2022 Департаменту выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства в срок до 31.03.2022.

В установленные сроки указанное рредупреждение не исполнено.

Приказом Волгоградского УФАС России от 11.04.2022 №32 было возбуждено дело №034/01/15-268/2022 по признакам нарушения Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) при определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжений №487-р, №488-р, №489-р от 24.12.2021 (далее - Распоряжения).

В рамках дела №034/01/15-268/2022 Волгоградским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг, в границах Волгограда за период с 01.01.2021 по 31.12.2022. Антимонопольный орган пришел к выводу, что действия Департамента по определению по результатам, конкурса организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, посредством издания Департаментом распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р с 01.02.2022 привели к ограничений конкуренции на рассматриваемом товарном рынке

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что в результате издания Департаментом указанных распоряжений возможность оказания услуг по подготовке могил для погребения и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) иными хозяйствующими субъектами кроме хозяйствующего субъекта, отобранного по результатам конкурса, исключена.

Волгоградское УФАС России пришло к выводу, что действиями Департамента по определению организации, осуществляющей спорные работы на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, не предусмотренного федеральным законодательством, посредством издания распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р ограничивается конкуренция, поскольку в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание услуг по подготовке могил для погребения и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), и, как следствие, в получении права на оказание всех услуг по организации похорон на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

07.09.2023 антимонопольным органом принято решение по делу №034/01/15-268/2022, которым Департамент городского хозяйства администрации Волгограда признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, что выразилось в определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжения от 24.12.2021 № 487-р, которым утвержден Порядок, подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, распоряжения от 24.12.2021 № 488-р «О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда» и распоряжения от 24.12.2021 № 489-р, которым утверждена конкурсная документация по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, которые привели к ограничению конкуренции.

При этом Управлением учтено, что на дату вынесения решения пунктом 2 распоряжения Департамента № 509-р от 28.12.2022 «Об организаций подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включай демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда» распоряжения № 487-р, № 488-р, № 489-р признаны утратившими силу. В связи с этим основания для выдачи антимонопольным органом Департаменту предписания отсутствуют.

Заявители, не согласившись с указанным решением, обратились в Арбитражный суд Волгоградской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198, статьям 200 и 201 АПК РФ, а также исходя разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6, Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации № 8 от 01.07.1996 (ред. от 25.12.2018) «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно пункту 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что одним из признаков ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке. Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона).

Согласно пункту 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВС РФ № 2) нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий, подлежат антимонопольному контролю, в том числе в порядке статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать анты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к необоснованному препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Закон о погребении и похоронном деле, который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Не предопределяя конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования, нормы Закона о погребении и похоронном деле предоставляет органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29); определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18); установление правил содержания мест погребения (статья 17); установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 25, статьей 29 Федерального закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами.

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (пункты 1, 2, 4 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ).

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом, в соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ № 2, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в статье 15 Закона о защите конкуренции.

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов, и распространяется на акты либо действия органа местного самоуправления, которые, ограничивая самостоятельность хозяйствующих субъектов либо создавая дискриминационные условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Создание конкретному хозяйствующему субъекту преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности является достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, распоряжением Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 №487-р утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах, который в соответствии с пунктом 1 определяет процедуру подготовки могил для погребения умерших и устанавливает требования к их подготовке.

Распоряжением Департамента от 24.12.2021 №488-р утвержден Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

Распоряжением Департамента от 24.12.2021 №489-р утверждена Конкурсная документация к конкурсу по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

Во исполнение указанных правовых актов Департаментом организован конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, о чем на официальном сайте администрации Волгограда «www.volgadmin.ru» 24.12.2021 опубликовано извещение.

Указанный конкурс проведен Департаментом 27.01.2022 и его победителем признано ЗАО «РП «Память», с которым 28.01.2022 заключен договор № 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Договор).

Таким образом, Департаментом по результатам конкурса была определена конкретная организация - ЗАО «РП «Память», которая получила право выполнять работы по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил на муниципальных кладбищах Волгограда, посредством издания Распоряжений №487-р, №488-р, №489-р. Иные хозяйствующие субъекты выполнять эти работы не могли в силу заключённого между Обществом и Департаментом договора. Лица, взявшие на себя обязанности по погребению, также должны заключать договор с ЗАО «РП «Память» на указанные виды работ.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Закон о погребении и похоронном деле, который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 25, статьей 29 Федерального закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами.

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (пункты 1, 2, 4 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ).

Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты (пункт 1 части 1 статьи 17 того же Федерального закона).

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

В статье 4 Закона N 135-ФЗ даны следующие понятия:

товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4);

конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7);

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17).

С позиции законодательства о защите конкуренции все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Так, гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона № 8-ФЗ).

Из положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории городского округа мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона № 8-ФЗ).

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Статьей 6 Федерального закона № 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Федерального закона № 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.

Таким образом, пункт 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ не предусматривает, что субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг ограничивается только специализированными службами по вопросам похоронного дела. Системный анализ положений Закона № 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, законодатель не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Так в рамках дела №А12-7280/2022 прокуратура Волгоградской области обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением: о признании недействительными распоряжений Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 № 487-р, от 24.12.2021 № 488-р, от 24.12.2021 №489-р; о признании недействительным проведенного Департаментом конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленного протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022; о признании недействительным (ничтожным) договора от 28.01.2022 № 1 на выполнение указанных работ, заключенного между Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и ЗАО «Ритуальное предприятие «Память».

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2023 по делу №А12-7280/2022, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 23.10.2023, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 отменено, принят новый судебный акт. Признаны недействительными распоряжения департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 № 487-р "Об утверждении Порядка подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда", от 24.12.2021 № 488-р "О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда", от 24.12.2021 № 489-р "Об утверждении конкурсной документации по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда".

Признан недействительным проведенный департаментом городского хозяйства администрации Волгограда конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленный протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022.

Признан недействительным (ничтожным) договор от 28.01.2022 № 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, заключенный между департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и закрытым акционерным обществом «Ритуальное предприятие «Память».

Определением Верховного Суда РФ от 29.12.2023 №306-ЭС23-25616 отказано в передаче дела №А12-7280/2022 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что кроме организации со статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, только единственный хозяйствующий субъект - победитель вышеуказанного конкурса имеет право погребения и может оказывать услуги по погребению на 48 муниципальных общественных кладбищах Волгограда, т.е. административными методами администрация сузила рынок услуг по погребению, который до этого был представлен несколькими хозяйствующими субъектами, до одного хозяйствующего субъекта.

В рассматриваемом случае установленный порядок доступа на рынок услуг по погребению на муниципальных кладбищах г. Волгограда (услуги по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, демонтаж (монтаж) существующих надмоогильных (намогильных) сооружений (надгробий)) и оказания услуг на вышеуказанном рынке создает не предусмотренные федеральным законодательством, в том числе Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", препятствия осуществлению предпринимательской деятельности и устанавливает не предусмотренные действующим федеральным законодательством требования к хозяйствующим субъектам - участникам рынка, и нарушает запреты, установленные статьей 15 упомянутого Закона.

Присутствующие на рынке оказания ритуальных услуг г. Волгограда хозяйствующие субъекты, оказывавшие на протяжении длительного периода времени услуги по погребению, и любые другие хозяйствующие субъекты лишены возможности осуществлять деятельность на рынке услуг по погребению, то есть рынок услуг по погребению административными методами искусственно сокращен до одного хозяйствующего субъекта.

Положения оспариваемых распоряжений и проведенный конкурс ограничивают права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, поскольку закрепление за лицом, заключившим с уполномоченным органом договор, исключительного права погребения умершего и оказания услуг по погребению безусловно ограничивает конкуренцию на рынке и нарушает запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Судебными актами по делу №А12-7280/2022 установлен факт того, что действие Департамента в части проведения не предусмотренного Законом № 8-ФЗ конкурса на право заключения договора на оказание услуг (по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий)), связанных с погребением, ограничивает конкуренцию, так как в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в результате издания распоряжений от 24.12.2021 № 487-р, от 24.12.2021 № 488-р, от 24.12.2021 №489-р Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда снизился уровень гарантий, предоставленных федеральным законодателем, как заинтересованным гражданам (организациям) иметь право свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе с учетом доступности для них цены услуги, так и лицам (организациям), оказывающим ритуальные услуги, которые лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг, тем самым, ограничивает субъектный состав лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, что является недопустимым, противоречит требованиям статей 15 Закона о защите конкуренции.

В силу части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Таким образом, выводы антимонопольного органа о том действиями Департамента по определению организации, осуществляющей работы по подготовке могил и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, не предусмотренного федеральным законодательством, посредством издания Распоряжений №487-р, №488-р, № 489-р ограничивается конкуренция, поскольку в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание услуг по подготовке могил и ячее колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), и, как следствие, в получении права на оказание всех услуг по организации похорон на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности правомерен.

Доводы заявителей о недействительности оспариваемого решения, поскольку Волгоградским УФАС России не предоставлено доказательств проведения сплошного или выборочного опроса покупателей при определении продуктовых границ товарного рынка, а подготовленный Управлением анализ состояния конкуренции, также не содержит анализа предметов договоров, на основании которых осуществляется реализация ритуальных услуг как альтернативного опросу покупателей товара способа определения продуктовых границ товарного рынка судом отклоняются.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

В статье 4 Закона №135-ФЗ определяется понятие товарного рынка как сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за её пределами (пункт 4).

Управлением проведен обзор состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг в границах Волгограда за период с 01.01.2021 по 31.12.2022 в соответствии с Федеральным законом № 135-ФЗ и Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее - Порядок).

В пункте 1.5 Порядка № 220 предусмотрено, что при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации о товарных рынках используются различные источники информации, в том числе данные официальной статистической информации; сведения, полученные от физических и юридических лиц, в том числе сведения, представляемые покупателем (покупателями) данного товара, в том числе в результате их выборочного опроса, а также сведения, представляемые продавцами данного товара; обращения физических и юридических лиц в антимонопольный орган.

Согласно пункту 3.1 Порядка № 220 определение продуктовых границ товарного рынка предусматривает проведение процедуры выявления товара, не имеющего заменителя, или взаимозаменяемых товаров, обращающихся на одном и том же товарном рынке, которая включает: предварительное определение товара; выявление свойств товара, определяющих выбор приобретателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара; определение взаимозаменяемых товаров.

В силу пункта 3.4 Порядка № 220 предварительное определение товара проводится на основе условий договора, заключенного в отношении товара; разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности; нормативных актов, регулирующих соответствующую деятельность; общероссийских классификаторов продукции, работ, услуг, видов экономической деятельности; товарных словарей или справочников товароведов; заключений специалистов, имеющих специальные знания в соответствующей сфере; иного способа, позволяющего однозначно определить товар.

При выявлении свойств товара, определяющих выбор покупателя, помимо прочего анализируются функциональное назначение, в том числе цель потребления товара и его потребительские свойства; применение товара (в том числе перепродажа либо личное потребление или профессиональное использование); цена; условия реализации.

Как указывалось ранее, Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Согласно «Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности» (утв. Приказом Госстандарта от 31.01.2014 № 14-ст) деятельность по благоустройству и содержанию кладбищ отнесена к деятельности, имеющей код ОКВЭД 81.30, а деятельность по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг - к деятельности, имеющий код ОКВЭД - 96.03.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

Кроме этого, согласно приложению № 2 к Договору (перечень работ и услуг) ЗАО «РП «Память» осуществляет, в том числе, установку регистрационного знака на могиле с указанием фамилии, имени, отчества захороненного умершего (погибшего) человека, дат его рождения и смерти, номера участка и могилы.

Фактически действиями Департамента была искусственно создана ситуация, при которой ЗАО «РП «Память» получило исключительное и доминирующее положение на рынке оказания ритуальных услуг (создан закрытый сегмент рынка ритуальных услуг - оказание услуг/работ по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил) на территорий города Волгограда.

В рамках дела №А12-7280/2022 суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что присутствующие на рынке оказания ритуальных услуг г. Волгограда хозяйствующие субъекты, оказывавшие на протяжении длительного периода времени услуги по погребению, и любые другие хозяйствующие субъекты лишены возможности осуществлять деятельность на рынке услуг по погребению, то есть рынок услуг по погребению административными методами искусственно сокращен до одного хозяйствующего субъекта.

Из информации, представленной участниками рынка организации похорон и предоставления связанных с ними услуг в границах Волгограда (ООО «Радоница», ИП ФИО2, ИП ФИО1) следует, что изданные Департаментом распоряжения приводят к тому, что лица, изначально обратившиеся к ним за услугами по организации похорон, в итоге расторгают договоры на оказание услуг по организации похорон, так как считают, что разрывать услуги по организации похорон неудобно в связи с тем, что все этапы похорон связаны между собой по времени и любые отклонения могут негативно сказаться на всей процедуре.

Учитывая, что по Общество осуществляет деятельность по погребению на муниципальных кладбищах г. Волгограда (услуги по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), непроведение в рассматриваемом случае опроса покупателей не свидетельствует о неправильном определении ответчиком продуктовых границ товарного рынка.

Определение продуктовых границ рынка проведено управлением на основе анализа нормативных актов, договоров, пояснений лиц.

При таких обстоятельствах Волгоградское УФАС России обоснованно указало на необходимость исследования названных услуг в рамках одного товарного рынка – организация похорон и предоставление связанных с ними услуг.

Ошибочность установленных продуктовых границ анализируемого товарного рынка судом не установлена.

При изложенных выше обстоятельствах суд приходит выводу о том, что оспариваемое решение Волгоградского УФАС России соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителей, в связи оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Согласно пункту 3 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными для организаций составляет - 3 000 руб.

Платежным поручением от 04.10.2023 №1435 ЗАО «РП «Память» за рассмотрение дела судом уплачена государственная пошлина в сумме 6000 руб.

Следовательно, Обществу следует возвратить излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 3000 руб.

В соответствии с ч. 1 чт. 177 АПК РФ решение, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований закрытого акционерно общества «Ритуальное предприятие «Память», Департамента городского хозяйства администрации Волгограда отказать.

Возвратить закрытому акционерному обществу «Ритуальное предприятие «Память» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3000 руб., выдав справку.

Решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Волгоградской области.


Судья Т.В. Двоянова