Постановление от 26 июня 2019 г. по делу № А76-43673/2018

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД


ПОСТАНОВЛЕНИЕ



№ 18АП-7243/2019
г. Челябинск
26 июня 2019 года
Дело № А76-43673/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 июня 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ДНК Клиника» на решение Арбитражного суда Челябинской области от 16 апреля 2019г. по делу № А76-43673/2018 (судья Белякович Е.В.).

В заседании приняли участие представитель Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Челябинской области – ФИО2 (доверенность №03 от 07.02.2019).

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Челябинской области (далее также – заявитель, территориальный орган, Росздравнадзор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением об аннулировании выданной обществу с ограниченной ответственностью «ДНК Клиника» (далее – ответчик, общество «ДНК Клиника», общество) лицензии № ЛО-74-01-004367 от 22.12.2017 на осуществление медицинской деятельности при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по пластической хирургии.

Решением от 16.04.2019 (резолютивная часть объявлена 09.04.2019) суд удовлетворил заявленные требования Росздравнадзора и аннулировал выданную обществу «ДНК Клиника» лицензию № ЛО-74-01-004367 от 22.12.2017 на осуществление медицинской деятельности при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по пластической хирургии. Суд взыскал с общества в доход федерального бюджета 6000 рублей государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции.

Не согласившись с вынесенным решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии решения допущено неправильное применение норм материального права.

В обоснование указывает, что аннулирование лицензии является крайней мерой и суду при вынесении судебного акта необходимо исследовать все обстоятельства на момент рассмотрения судебного спора.

К отношениям, связанным с аннулированием лицензии на осуществление медицинской деятельности, применяются общие положения Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее также – Федеральный закон №99-ФЗ). Росздравнадзором не представлено доказательств соблюдения установленного статьей 20 Федерального закона №99-ФЗ порядка аннулирования лицензии, доказательств того, что в отношении общества было принято решение лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии на срок исполнения выданного предписания об устранении нарушения лицензионных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте; в судебное заседание представитель общества не явился.

С учетом мнения представителя Росздравнадзора, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя ООО «ДНК Клиника».

В судебном заседании представитель Росздравнадзора возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с лицензией № ЛО-74-01-004367 от 22.12.2017 (л.д.145-150) общество «ДНК Клиника» осуществляет медицинскую деятельность, в том числе при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по пластической хирургии.

Во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО3 от 01.06.2018 № ТГ-П12-3058 (л.д.61), поручения руководителя Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения ФИО4 от 05.07.2018 №О1ВП-28/18 «О проведении внеплановых выездных проверок при осуществлении лицензионного контроля медицинской деятельности, федерального государственного надзора в сфере обращения лекарственных средств, государственного контроля за обращением медицинских изделий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих медицинскую деятельность в области пластической хирургии, проверка которых не предусмотрена сводным планом проверок на 2018 год» (л.д.62), в соответствии с приказом руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Челябинской области ФИО5 от 10.08.2018 №П74-276/18 (л.д.64-74), в период с 14.08.2018 по 10.09.2018 проведена внеплановая выездная проверка в отношении общества «ДНК Клиника» по адресу осуществления медицинской деятельности: <...>, нежилое здание-ателье. Литер: А. Этажность: 4.

Внеплановая выездная проверка проведена, в том числе, с целью лицензионного контроля соблюдения общества «ДНК Клиника» обязательных требований при осуществлении медицинской деятельности.

В ходе проверки установлено осуществление оперативных вмешательств в амбулаторных условиях:

- по представленному операционному журналу (журналу регистрации операций) б/№, начат 02.07.2018;

- согласно медицинским картам пациентов общества «ДНК Клиника»: карта №835006582, карта № 835604456, карта № 835607581, карта № 835607773, проведены следующие операции: под местной анестезией, удаление опухоли кожи с пластикой свободным кожным лоскутом (п/п № в журнале - 225), удаление ксанталазмы кожи вокруг глаз с обеих сторон. Согласно протоколу операции через 2 и 4 часа после операции была проведена круговая подтяжка лица. Операция проводилась под общим наркозом, (п/п № в журнале - 202), Септопластика. Операция проводилась под общим наркозом (п/п № в журнале - 237), Септопластика. Операция проводилась под общим наркозом, с добавлением местной анестезии, (п/п № в журнале - 227).

Операции проведены врачом ФИО6, принятым в соответствии с трудовым договором № МАГ000000017 от 01.11.2017 на должность врача пластического хирурга проведены пластические операции вышеназванным пациентам в амбулаторных условиях общества «ДНК Клиника».

По результатам внеплановой выездной проверки Росздравнадзором составлен акт проверки от 10.09.2018 № П74 -276/283/18 (л.д.77-81), в котором зафиксированы выявленные грубые нарушения обязательных требований, выдано предписание №66/М/П74-276/283/18 от 10.09.2018 (л.д.82-84).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 06.11.2018 по делу №А76-31233/2018 общество «ДНК Клиника» признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, с назначением наказания в виде предупреждения.

С целью контроля исполнения предписания №66/М/П74-276/283/18 от 10.09.2018 Росздравнадзором проведена внеплановая выездная проверка (л.д.89-93), в ходе которой установлено, что, несмотря на признание судом общества виновным в совершении административного правонарушения, предоставления достаточного срока для устранения нарушений, мероприятия, содержащиеся в предписании №66/М/П74-276/283/18 от 10.09.2018, не выполнены, нарушения не устранены: в нарушение пункта 8 Правил организации деятельности кабинета врача-пластического хирурга Приложения № 1 Приказа №298н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю «пластическая хирургия» в обществе «ДНК Клиника» врач пластический хирург проводит инвазивные операции с применением инвазивных медицинских вмешательств, в том числе проведение инфильтративной, проводниковой и других видов анестезии в амбулаторных условиях, то есть продолжается осуществление инвазивных медицинских вмешательств (оперативных вмешательств) по профилю «пластическая хирургия» в амбулаторных условиях после 10.09.2018.

По результатам проверки составлен акт №П74-396/18 от 21.11.2018 (л.д.94-97), в котором зафиксированы грубые нарушения обязательных требований, в отношении общества «ДНК Клиника» составлен протокол №126-М от 21.11.2018 об административном правонарушении, предусмотренном частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д.98-102).

Постановлением Росздравнадзора №98-М от 29.11.2018 общества «ДНК Клиника» привлечено к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей (л.д.103-107). Обществом оплачен штраф в полном объеме, что подтверждается платежным поручением №855 от 21.12.2018 (л.д.110).

В Росздравнадзор доказательства устранения обществом грубых нарушений лицензионных требований не поступало.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Росздравнадзора в суд с заявлением об аннулировании выданной обществу «ДНК Клиника» лицензии на осуществление медицинской деятельности при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по пластической хирургии.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что неисполнение лицензиатом обязанности по устранению нарушения лицензионных требований является самостоятельным основанием для аннулирования лицензии, процедура аннулирования лицензии Росздравнадзором не нарушена.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона №99-ФЗ лицензионные требования - это совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

В соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 12 Федерального закона №99-ФЗ, медицинская деятельность подлежит обязательному лицензированию.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 323-ФЗ) осуществление лицензионного контроля в отношении лицензиатов, полномочия по аннулированию лицензий возложены на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья.

В силу пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №323, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно пункту 1 главы I Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного Приложением к приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13.12.2012 №1040н, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как предусмотрено пунктом 11 статьи 2 Федерального закона № 323-ФЗ, медицинская организация – юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

При осуществлении лицензируемого вида деятельности лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия, под которыми понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий (статья 3 Федерального закона № 99-ФЗ).

Положение о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации 16.04.2012 № 291 (далее – Положение о лицензировании медицинской деятельности №291), определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации медицинскими и иными организациями, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково».

Согласно подпункту «а» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности №291 лицензионными требованиями, предъявляемыми к лицензиату при осуществлении им медицинской деятельности, являются требования, предъявляемые к соискателю лицензии, соблюдение порядков оказания медицинской помощи.

Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации России от 31.05.2018 № 298н утвержден Порядок оказания медицинской помощи по профилю «пластическая хирургия» (далее – Порядок № 298н), которым установлены правила оказания медицинской помощи взрослым и детям по профилю «пластическая хирургия» (далее – медицинская помощь) в медицинских организациях и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность (далее – медицинские организации).

Согласно пункту 3 Порядка №298н медицинская помощь оказывается в виде: первичной специализированной медико-санитарной помощи; специализированной, за исключением высокотехнологичной, медицинской помощи.

В соответствии с лицензией № ЛО-74-01-004367 от 22.12.2017 общество «ДНК Клиника» осуществляет медицинскую деятельность, в том числе при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по пластической хирургии.

Как следует из материалов дела и не оспаривается обществом, основанием для обращения с заявлением в суд послужили выявленные нарушения в результате проведенной внеплановой выездной проверки общества (акт проверки от 10.09.2018 № П74 - 276/283/18), на основании чего выдано предписание №66/М/П74-276/283/18 от 10.09.2018 и составлены протоколы об административном правонарушении №95-М от 10.09.2018 и №126-М от 21.11.2018.

Суд первой инстанции верно указал на то, что к отношениям, связанным с аннулированием лицензии на осуществление медицинской деятельности, применяются общие положения Федерального закона №99-ФЗ.

Статьей 20 Федерального закона №99-ФЗ установлен порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии.

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 20 Федерального закона №99-ФЗ действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также в случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона в случае вынесения решения суда или должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований лицензирующий орган вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания (за исключением случая, предусмотренного пунктом 2 части 1 настоящей статьи).

Согласно части 4 статьи 20 Федерального закона в решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии, оформленном и доведенном до сведения лицензиата в порядке, установленном частями 2, 5 и 9 статьи 14 настоящего Федерального закона, должны быть указаны наименования работ, услуг или адреса мест выполнения работ, оказания услуг, которые составляют лицензируемый вид деятельности и в отношении которых судом или должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, вынесено решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата либо о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований.

В соответствии с частью 12 статьи 20 Федерального закона лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Из данных норм следует, что обращению в суд с заявлением об аннулировании лицензии должна предшествовать процедура приостановления лицензирующим органом действия лицензии, при этом лицензиату должна быть предоставлена возможность устранить выявленные нарушения лицензионных требований и условий, послуживших основанием приостановления лицензии.

В пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Аннулирование лицензии является крайней мерой в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, применяемой судом только после того, как лицензиат уже был привлечен к административной ответственности, уже понес наказание, но все же не устранил допущенные им нарушения.

Судом установлено, что обществом при осуществлении медицинской деятельности допущены нарушения пунктов 6, 8 Правил организации деятельности кабинета врача-пластического хирурга Приложения №1 Порядка №298н. Данные факты свидетельствуют о нарушении требований, установленных подпунктом «а» пункта 5 (несоблюдение порядка оказания медицинской помощи) Положения о медицинской деятельности №291.

На основании указанного общество привлечено к административной ответственности по части 4 стать 14.1 КоАП РФ, ему выдано предписание №66/М/П74-276/283/18 от 10.09.2018, за неисполнение которого общество привлечено к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ.

По мнению Росздравнадзора обществом не представлено доказательств устранения грубых нарушений лицензионных требований, что является основанием для аннулирования лицензии.

Между тем, применив указанные выше нормы права, исследовав и оценив в порядке, предусмотренного статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, фактические обстоятельства, представленные в материалы дела доказательства, доводы и возражения сторон в их совокупности и взаимосвязи, установив, что, несмотря на выдачу предписаний в адрес общества об устранении нарушений, а также его неоднократное привлечение к административной ответственности, в том числе, за грубое нарушение лицензионных требований и за неисполнение предписания, суд апелляционной инстанции установил, что заявителем не представлено доказательств соблюдения установленного статьей 20 Федерального закона порядка аннулирования лицензии.

Доказательств того, что в отношении общества выносилось решение лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, в материалах дела не имеется.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что территориальным органом не доказано соблюдение порядка и оснований для аннулирования выданной обществу лицензии на осуществление медицинской деятельности (при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по пластической хирургии).

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает, что вывод о необходимости аннулирования лицензии общества не обоснован и не мотивирован судом.

Следует учитывать, что исходя из буквального толкования норм законодательства о лицензировании, аннулирование лицензии является правом суда и применяется в качестве крайней меры воздействия по итогам анализа всех обстоятельств дела.

Такая мера, как аннулирование лицензии, должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

В соответствии с правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 14.12.2000 № 244-О, от 07.02.2002 № 16-О, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.06.2001 № 139-О, постановлениях от 21.11.2002 15-П, от 30.07.2001 № 13-П, меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Лишение лицензии в силу статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку не дает возможности заниматься определенным видом деятельности и соответственно является мерой государственного принуждения.

С учетом указанных официальных разъяснений в целях разрешения вопроса об аннулирования лицензии следует осуществлять оценку существенности допущенного лицензиатом нарушения, являющегося в силу закона формальным основанием для аннулирования лицензии.

Оценив обстоятельства совершения нарушения, его тяжесть и характер общественной опасности, учитывая нарушение территориальным отделом процедуры аннулирования лицензии, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о преждевременности и незаконности аннулирования лицензии общества, а также о несоразмерности в настоящем случае заявленной территориальным органом меры принуждения в отсутствие обоснования тяжести последствий допущенных нарушений. В частности апелляционный суд указывает на отсутствие в материалах дела сведений о систематичности таких нарушений, а также на отсутствие ущерба публичным интересам и иных негативных последствий в результате такого нарушения.

Таким образом, суд первой инстанции должен был отказать в удовлетворении требования заявителя об аннулировании лицензии общества по заявленному виду деятельности.

Учитывая вышеизложенное, апелляционную жалобу следует удовлетворить, решение суда первой инстанции подлежит отмене, поскольку выводы суда основаны на неправильном применении норм материального права (пункт 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), в удовлетворении заявленных требований Росздравнадзора следует отказать.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

Судебные расходы общества по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе распределяются на заявителя в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 16 апреля 2019г. по делу № А76-43673/2018 отменить, в удовлетворении заявленных требований Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Челябинской области отказать.

Взыскать с Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Челябинской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «ДНК Клиника» судебные расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в сумме 3000 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Н.Г. Плаксина

СудьиА.А. Арямов

П.Н. Киреев