Постановление от 4 октября 2018 г. по делу № А34-180/2018

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД





ПОСТАНОВЛЕНИЕ



№ 18АП-12372/2018
г. Челябинск
04 октября 2018 года
Дело № А34-180/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 27 сентября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 октября 2018 года.


Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Костина В.Ю., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 на решение Арбитражного суда Курганской области от 18 июля 2018г. по делу № А34-180/2018 (судья Григорьев А.А.).


Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель, ИП ФИО2) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Администрации города Кургана (далее – заинтересованное лицо, администрация) о признании незаконным постановления от 24.11.2017 № 8909 «Об отклонении предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Кургана» о возложении обязанности на Администрацию подготовить проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Кургана для изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером 45:25:090251:180 с зоны Ж6 «Зона застройки объектов сезонного проживания» на зону ОДЗ 3 «Зона коммерческого, социального и коммунально-бытового назначения» и направить данный проект в Курганскую городскую Думу (с учетом уточнения, принятого судом на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФИО3, Департамент архитектуры, строительства и земельных отношений Администрации города Кургана

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 18.07.2018 (резолютивная часть решения объявлена 11.07.2018) в удовлетворении заявленных требований отказано.

ИП ФИО2 не согласился с решением суда в полном объеме и обжаловал его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе ссылается на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

В частности апеллянт полагает, что судом первой инстанции неверно истолкованы положения части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ). Нормы указанной статьи не обязывают заявителя, при подаче заявления о внесении изменений в правила землепользования и застройки доказывать неэффективность использования земельного участка, а также причинения вреда их правообладателям, снижения стоимости земельных участков и тот факт, что не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Полагает что заявителем предоставлено достаточно доказательств нарушения его прав в сфере предпринимательской деятельности. Считает, что ИП ФИО2 надлежащим образом воспользовался правом о внесении изменений в правила застройки в инициативном порядке.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание стороны не явились; от ИП ФИО2 поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителей заявителя.

В соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП ФИО2 и ФИО3 являются собственниками (по ? доле) земельного участка с кадастровым номером 45:25:090251:180, площадью 2133 кв.м., расположенного на землях населенных пунктов по адресу Курганская область, г. Курган, тер. СТ сад №2 Курганпромстроя, уч. 116, № 118, № 120, № 120а. Вид разрешенного использования участка – для садоводства (выписка из единого государственного реестра недвижимости, выписка из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, т.1, л.д. 28-32).

Данный земельный участок расположен в территориальной зоне Ж6 «Зона застройки объектами сезонного проживания», установленной Правилами землепользования и застройки города Кургана, утвержденными Решением Курганской городской Думы от 19.12.2007 № 318 (далее также – ПЗЗ № 318) (фрагмент карты градостроительного зонирования, т.1, л.д. 83-85).

ИП ФИО2 и ФИО3 27.09.2017 и 25.10.2017 обращались в Департамент с заявлением (т.1, л.д. 27-34, 61) с просьбой внести изменения в ПЗЗ № 318 в части изменения территориальной зоны земельного участка Ж6 «Зона застройки объектами сезонного проживания» на зону ОДЗ 3 «Зона коммерческого, социального и коммунально-бытового назначения».

В обоснование данного предложения заявители указывали, что названный земельный участок планируется использовать для размещения сезонного открытого рынка строительных материалов без возведения объектов капитального строительства, что не противоречит пункту 6 статьи 67.1 Водного кодекса РФ.

В соответствии с решением комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Кургана, оформленного протоколом заседания названной комиссии, 12.10.2017 отказано в рассмотрении предложения заявителей на основании пункта 6 статьи 67.1 Водного кодекса РФ.

Заявителям рекомендовано использовать земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования (т.1, л.д. 36-49).

Постановлением Администрации города Кургана № 8909 (т.1, л.д. 26) 24.11.2017 предложение заявителей о внесении изменений в ПЗЗ № 318 в части смены территориальной зоны Ж6 на территориальную зону ОДЗ 3 на названном земельном участке с кадастровым номером 45:25:090251:180 отклонено на основании пункта 6 статьи 67.1 Водного кодекса РФ, в соответствии с которой в границах зон затопления, подтопления запрещается строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления.

Не согласившись с указанным постановлением Администрации от 24.11.2017 № 8909, ИП ФИО2 обратился в суд с рассматриваемым с заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности отклонения предложения заявителя о внесении изменений в ПЗЗ № 318 по указанному в оспариваемом постановлении основанию, но вместе с тем, предпринимателем не представлено доказательств неэффективного использования этого земельного участка, а также неэффективного использования объектов капитального строительства, расположенных на этом земельном участке, а также отсутствовали нарушения прав заявителя.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Требования заявителя носят характер оспаривания ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия. Порядок рассмотрения таких требований установлен положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ территориальные зоны и градостроительные регламенты устанавливаются правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 названного Кодекса правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Положениями статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что целью разработки правил землепользования и застройки является, в числе прочего, обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Пунктом 4 названной статьи предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

В силу части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Правила землепользования и застройки соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

Одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в том числе, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (часть 5 пункт 3 статьи 33 ГрК РФ).

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 ГрК РФ).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 ГрК РФ).

Таким образом решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения принимается главой местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии.

Постановлением Администрации города Кургана от 27.01.2015 № 414 утверждено Положение о комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Кургана, в полномочия которой также входит рассмотрение предложений заинтересованных лиц о внесении изменений в Генплан города и Правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ).

Согласно Правилам землепользования и застройки города Кургана, утвержденных решением Курганской городской Думы от 19.12.2007 №318 земельный участок ИП ФИО2 находится в территориальной зоне «Зона застройки объектами сезонного проживания (Ж 6)»

В статье 26 Правил землепользования и застройки города Кургана предусмотрен порядок внесения изменений, а именно:

несоответствие Правил Генеральному плану, возникшее в результате внесения изменений в Генеральный план;

поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предприниматель обратился в Администрацию города Кургана с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны своего земельного участка с кадастровым номером 45:25:090251:180 на территориальную зону «Зона коммерческого, социального и коммунально-бытового назначения (ОДЗ 3)»

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что основания, по которым отклонено предложение заявителя, противоречат нормам права в силу следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 67.1 Водного кодекса РФ (далее – ВК РФ) в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается, в том числе, строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления.

Вместе с тем, в силу части 5 названной статьи ВК РФ границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 18.04.2014 N 360 утверждены Правила определения границ зон затопления, подтопления (далее – Правила № 360).

В силу пунктов 3, 5, 18 Правил № 360 границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

Как следует из материалов дела, в указанном порядке к моменту вынесения оспариваемого постановления границы зоны затопления, подтопления в бассейне реки Тобол г. Кургана не определенны, в государственный кадастр недвижимости сведения об их границах не внесены. Границы указанных зон затопления, подтопления на законных основаниях не отображены в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий г. Кургана, что подтверждено апелляционным определением Верховного Суда РФ от 13.04.2017 № 82-АПГ17-2.

На основании указанного суд пришел к обоснованному выводу о незаконности отклонения предложения заявителя о внесении изменений в ПЗЗ №318 по указанному в оспариваемом постановлении основанию.

Между тем, предпринимателем не доказан факт нарушения оспариваемым постановлением его прав и законных интересов в силу следующего.

Из материалов дела и объяснений представителя предпринимателя следует, что он обосновывает необходимость внесения изменений в Правила землепользования и застройки желанием использовать земельные участки для размещения сезонного открытого рынка строительных материалов без возведения объектов капитального строительства.

Вместе с тем, как верно указано судом первой инстанции, указанное обстоятельство не относится ни к одному из оснований, предусмотренных статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как указывалось, согласно части 5 пункт 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в том числе, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Суд апелляционной инстанции считает, что предпринимателем нарушен инициативный порядок подачи предложений в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ, поскольку согласно пункту 1 статьи 26 Федерального закона № 131-ФЗ с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Следовательно, обращаясь с заявлением об изменении ПЗЗ предприниматель в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ должен был доказать, что в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

ИП ФИО2 не привел каких-либо надлежащих и мотивированных пояснений относительно того, по каким причинам и основаниям орган местного самоуправления обязан принять положительное решение и направить проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в представительный орган местного самоуправления.

При этом следует также учитывать, что заявитель не оспаривал Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны для принадлежащих ему участков, он знал или обязан был знать о территориальной зоне земельных участков и их градостроительном регламенте при приобретении участка (впоследствии разделенного) в собственность.

Внесение изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны земельных участков не может быть осуществлено произвольно и немотивированно (необоснованно), поскольку это противоречит смыслу статьи 30 ГрК РФ и установленным в ней целям, в соответствии с которыми названные правила землепользования и застройки разрабатываются.

В связи с изложенным суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие правовых оснований для рассмотрения предложения заявителей о внесении изменений в ПЗЗ № 318 в части изменения границ территориальных зон Ж6 и ОДЗ 3 в отношении принадлежащего им земельного участка, что свидетельствует об отсутствии нарушения оспариваемом актом прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы заявителя о нарушениях его прав в сфере предпринимательской деятельности носят исключительно декларативный характер. Апеллянтом в жалобе не приведено конкретных обстоятельств, свидетельствующий о том, что оспариваемым ненормативным актом создаются препятствия для реализации его субъективного права.

Возражения и аргументы ИП ФИО2, приведенные в апелляционной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были бы проверены судом и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в сумме 150 руб. относятся на её подателя.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции



П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Курганской области от 18 июля 2018г. по делу № А34-180/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий Н.Г. Плаксина


Судьи В.Ю. Костин


А.П. Скобелкин