Решение от 30 сентября 2022 г. по делу № А14-8133/2021

АРБИТРАЖНИЙ СУД ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ


г. Воронеж Дело № А14-8133/2022

«30» сентября 2022г.

Резолютивная часть решения вынесена 08.09.2022.

Решение в полном объеме изготовлено 30.09.2022.


Арбитражный суд Воронежской области в составе судьи Федосовой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Администрации городского округа город Воронеж (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж,

о признании незаконными и об отмене решения и предписания от 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2020,

третье лицо: - общество с ограниченной ответственностью специализированный застройщик «Строительно-монтажное управление № 5» (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж,

при участии в заседании:

от Администрации – ФИО2, представитель по доверенности от 16.12.2021 №70/2021-с, диплом, удостоверение личности – паспорт;

от Воронежского УФАС России – ФИО3, заместитель начальника отдела контроля органов власти по доверенности от 10.01.2022 №ДЧ/1/22, диплом, удостоверение личности – служебное удостоверение; ФИО4, специалист-эксперт отдела контроля органов власти по доверенности от 24.06.2021 №ДЧ/4616/22, диплом, удостоверение личности – служебное удостоверение;

от третьего лица – ФИО5, представитель по доверенности от 21.06.2021, диплом, удостоверение личности – паспорт.

установил:

Администрация городского округа город Воронеж (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее – антимонопольный орган, Воронежское УФАС России) о признании незаконными и об отмене решения и предписания от 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2020.

Определением суда от 03.06.2021 заявление принято к производству. Одновременно указанным определением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью специализированный застройщик «Строительно-монтажное управление №5» (далее - ООО СЗ «СМУ №5»).

На основании определения суда от 03.06.2021 на основании ходатайства Администрации городского округа город Воронеж, судом были приняты обеспечительные меры в виде:

- приостановления действия разрешения от 28.05.2021 № 36-RU36302000-038-2021 на строительство объекта капитального строительства: «Многоквартирный жилой дом средней этажности со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>».

- запрета обществу с ограниченной ответственностью специализированный застройщик «Строительно-монтажное управление № 5» (ОГРН <***>, ИНН <***>) и иным лицам проводить строительно-монтажные работы на земельном участке, расположенном по адресу: <...>, кадастровый номер 36:34:0602001:97.

В ходе рассмотрения настоящего дела, определением суда от 02.07.2021 ввиду удовлетворения ходатайства ООО СЗ «СМУ-5» отменены обеспечительные меры, принятые определением суда от 03.06.2021, в части запрета ООО СЗ «СМУ-5» и иным лицам проводить строительно-монтажные работы на земельном участке, расположенном по адресу: <...>, кадастровый номер 36:34:0602001:97.

Производство по делу приостанавливалось определением суда от 01.12.2021 до вступления в законную силу судебного акта, вынесенного по итогам рассмотрения дела №А14-8131/2021.

Определением суда от 14.06.2022 производство по настоящему делу возобновлено, судебное разбирательство назначено на 15.08.2022.

На основании определения суда от 15.07.2022 в рамках настоящего дела на 15.08.2022 также назначено судебное заседание по рассмотрению ходатайства ООО СЗ «СМУ №5» об отмене обеспечительных мер, принятых определением суда от 03.06.2021, в части приостановления действия разрешения от 28.05.2021 № 36-RU36302000-038-2021 на строительство объекта капитального строительства.

Все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещались судом о времени и месте проведения судебного заседания, назначенного на 15.08.2022, обеспечили явку своих представителей.

На основании статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 15.08.2022 объявлялся перерыв до 22.08.2022, 25.08.2022, затем до 01.09.2022, 08.09.2022 для предоставления дополнительных доказательств.

Представитель Администрации поддерживал заявленные требования в полном объеме и просил их удовлетворить, представил дополнительные пояснения к заявлению, которые приобщены судом к материалам дела.

Представитель Воронежского УФАС России возражал относительно удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве. Антимонопольным органом представлены дополнения к ранее представленному отзыву, которые приобщены к материалам арбитражного дела.

Представитель третьего лица возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве, представил уточненный отзыв с учетом правовой позиции Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2022 по делу №А14-8131/2021, который также был приобщен к материалам дела.

В ходе судебного заседания представитель ООО СЗ «СМУ-5» поддержал ходатайство об отмене обеспечительных мер, принятых определением суда от 03.06.2021, о приостановлении действия разрешения на строительство объекта капитального строительства от 28.05.2021 № 36-RU36302000-038-2021: «Многоквартирный жилой дом средней этажности со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>».

В обоснование ходатайства об отмене обеспечительных мер ООО СЗ «СМУ-5» указывает, что до окончания срока действия разрешения на строительство от 28.05.2021 № 36-RU36302000-038-2021 (сроком до 28.11.2022) на момент подачи настоящего заявления об отмене обеспечительных мер, остается 3,4 месяца. В связи с чем, по мнению заявителя, в отсутствие возможности начать работы на строительной площадке многоквартирного жилого дома в соответствии с разрешением на строительство, действие которого приостановлено, Общество будет лишено возможности в ноябре текущего года обратиться в уполномоченный орган с заявлением о внесении в разрешение изменений в связи с продлением его срока. При этом получение нового разрешения на строительство будет сопряжено с необходимостью получения новых технических условий на подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения взамен тех, чьё действие уже истекло, а также с необходимостью получения нового градостроительного плана земельного участка, что в свою очередь связано со значительными временными и финансовыми затратами ООО СЗ «СМУ-5».

Представитель Администрации возражал относительно удовлетворения ходатайства представителя третьего лица об отмене обеспечительных мер, принятых определением суда от 03.06.2021.

Представитель Воронежского УФАС России полагался на усмотрение суда относительно удовлетворения ходатайства представителя третьего лица об отмене обеспечительных мер, принятых определением суда от 03.06.2021.

Как установлено судом и следует из материалов дела, а также из решений Арбитражного суда Воронежской области по делам №А14-8132/2021 и № А14-8131/2021, ООО СЗ «СМУ №5» на праве собственности принадлежит земельныйучасток с кадастровым номером 36:345:0602001:97, расположенный по адресу<...>, что подтверждается сведениями Единого государственного реестра недвижимости от 09.11.2020 No36:34:0602001:97-36/069/2019-4.

03.02.2021 с целью получения разрешения на строительство на указанном земельном участке ООО СЗ «СМУ №5» в установленном порядке обратилось в Администрацию городского округа город Воронеж с соответствующим заявлением.

10.02.2021 в выдаче разрешения Обществу было отказано письмом исх.№15822789.

Общество обратилось с жалобой в антимонопольный орган.

Решением от 19.03.2021 №036/10/18.1-184/2021 Воронежское УФАС России признало жалобу ООО СЗ «СМУ №5» обоснованной. Вместе с тем, антимонопольный орган пришел к выводу, что основания для отказа в выдаче разрешения имелись. В связи с чем, предписание не выдавалось.

Указанное решение антимонопольного органа обжаловалось в Арбитражный суд Воронежской области. Решением суда от 21.12.2021 по делу №А14-8132/2021 в удовлетворении требований Администрации о признании незаконным решение Воронежского УФАС России от 19.03.2021 №036/10/18.1-184/2021 отказано.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд 19.04.2022 оставил решение суда первой инстанции по делу №А14-8132/2021 в силе в связи с тем, что оспариваемое решение антимонопольного органа не нарушает права и законные интересы заявителя. Вместе с тем судебная коллегия установила факт превышения антимонопольным органом законодательно ограниченной компетенции при рассмотрении жалобы ООО СЗ «СМУ №5» в порядке пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

23.03.2021 ООО СЗ «СМУ №5» повторно обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

К указанному заявлению были приложены документы, включая градостроительный план земельного участка от 21.04.2015 № RU36302000-0000000000006499; проектную документацию на строительство, разработанную ООО «Персональная творческая мастерская №3»; положительное заключение негосударственной экспертизы от 06.11.2019 №76-2-1-3-0251-19.

Решением Администрации, выраженным в письме №16110946 от 29.03.2021, в выдаче разрешения на строительство объекта – жилого МКД по адресу <...>, ООО СЗ «СМУ №5» было отказано.

В качестве оснований Администрация указала следующее:

- представленные документы не соответствуют требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка и не соответствуют ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на датувыдачи разрешения на строительство, проектной документацией предусмотрено размещение детской площадки и парковочных мест для временного хранения автотранспорта за пределами земельного участка;

- отсутствует разрыв в 30 м. между проектируемым объектом (многоквартирным домом) и ближайшим краем лесного массива.

Не согласившись с решением Администрации №16110946 от 29.03.2021,ООО СЗ «СМУ №5» 01.04.2021 обратилось в Воронежское УФАС Россиис жалобой на нарушение установленных сроков осуществления процедуры выдачи разрешения на строительство.

При рассмотрении жалобы ООО СЗ «СМУ №5» представило дополнение, где сослалось на незаконность отказа от 29.03.2021 в выдаче разрешения на строительство спорного объекта, на нарушение процедуры рассмотрения заявления.

Решением от 20.04.2021 по делу № 036/10/18.1-401/2021 Воронежское УФАС России признало жалобу ООО СЗ «СМУ №5» обоснованной в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством (пункт 1), признало Администрацию нарушившей порядок осуществления процедуры «выдача разрешения на строительство», включенной в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 №403.

Предписанием от 20.04.2021, выданным на основании указанного решения антимонопольного органа на Администрацию городского округа город Воронежвозложена обязанность рассмотреть по существу в установленный статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) пятидневный срок со дня получения настоящего предписания заявление ООО СЗ «СМУ №5» на получение муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство» на земельном участке с кадастровым номером 36:34:0602001:97 по адресу <...> с учетом замечаний, изложенных в решении Воронежского УФАС России от20.04.2021 по делу №036/10/18.1-401/2021.

Полагая вынесенные 20.04.2021 решение и предписание №05-16/2547 по делу №036/10/18.1-401/2021 незаконными, Администрация их оспорила, обратившись в Арбитражный суд Воронежской области (дело №А14-8131/2021).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 по делу №А14-8131/2021 в удовлетворении требований о признании незаконными решения и предписания Воронежского УФАС России от 20.04.2021 №05-16/2547 по делу №036/10/18.1-401/2021 отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2022 решение суда первой инстанции от 21.12.2021 по делу №А14-8131/2021 оставлено в силе. Однако апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что антимонопольный орган, принимая оспариваемые акты, фактически превысил свои полномочия по вопросам градостроительства, не относящимся к сфере конкуренции и не предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ, в связи с чем решение и предписание антимонопольного органа нельзя признать соответствующими закону.

Вместе с тем, апелляционная инстанция, принимая во внимание, что выданное Воронежским УФАС России предписание не содержит указания на конкретные действия, направленные на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству, не усмотрела наличие нарушенного права Администрации.

При этом Администрация, повторно рассмотрев заявление ООО СЗ «СМУ №5», отказала в выдаче разрешения на строительство по иным основаниям. Исходя из этого, апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что в отказе в выдаче разрешения на строительство от 29.03.2021 года были указаны не все основания, препятствующие, по мнению Администрации, реализации проекта, а потому, оспариваемое решение антимонопольного органа не может нарушать ее прав на выдачу одного из результатов при оказании муниципальной услуги, по своему усмотрению.

Ввиду отсутствия нарушенного права, с учетом совокупности оснований для удовлетворения заявленных требований, предусмотренных статьей 201 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции от 21.12.2021 по делу №А14-8131/2021, которым Администрации отказано в признании решения и предписания Воронежского УФАС России от 20.04.2021 по делу №036/10/18.1-401/2021 незаконными.

Между тем 21.04.2021 приказом первого заместителя главы Администрации по городскому хозяйству №02-05-70/2, во исполнение решения Воронежского УФАС России от 20.04.2021 по делу №036/10/18.1-401/2021, отменен приказ заместителя главы Администрации по градостроительству от 21.04.2015 №247 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка № RU36302000-0000000000006499, расположенного по адресу: <...>» и градостроительный план земельного участка RU36302000-0000000000006499.

Кроме того, 23.04.2021 приказом первого заместителя главы Администрации по городскому хозяйству №02-05-74 в связи с отменой градостроительного плана земельного участка RU36302000-0000000000006499, отменено разрешение от 26.10.2018 №36- RU36302000-190-2018 на строительство объекта капитального строительства: «Медицинский центр по адресу: <...>».

Также 23.04.2021 Администрация на основании предписания Воронежского УФАС России от 20.04.2021 по делу №036/10/18.1-401/2021 (оспаривалось по делу №А14-8131/2021), которым было предписано в пятидневный срок со дня получения предписания повторно рассмотреть заявление ООО СЗ «СМУ №5» на получение муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство» от 29.03.2021, с учетом замечаний изложенных в решении от 20.04.2021 по делу №036/10/18.1-401/2021, повторно рассмотрела заявление ООО СЗ «СМУ №5» о выдаче разрешения на строительство.

По итогам рассмотрения заявления Администрацией принято решение от 23.04.2021 № 16341289 об отказе ООО СЗ «СМУ №5» в выдаче разрешения на строительство на основании ч. 13 ст. 51 ГрК РФ, п.п. 2.8.2 п. 2.8 Административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство», утвержденного постановлением администрации городского округа город Воронеж от 30.07.2012 № 624, в связи с отсутствием документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, а именно градостроительного плана земельного участка, действующего на момент принятия решения о выдаче разрешения на строительство.

29.04.2021 ООО СЗ «СМУ-5» обратилось в Воронежское УФАС России с жалобой на действия Администрации по нарушению порядка осуществления процедуры «Выдача разрешения на строительство» на земельном участке общей площадью 1050 кв.м., с кадастровым номером 36:34:0602001:97, <...>.

Кроме того, ООО СЗ «СМУ-5» в дополнении к жалобе, поданной в антимонопольный орган, указало на обжалование действий Администрации по отмене действующего градостроительного плана земельного участка № RU36302000-0000000000006499, утвержденного приказом заместителя главы администрации по градостроительству администрации городского округа город Воронеж от 21.04.2021г. №247.

Обжалуемые действия Администрации, как указало ООО СЗ «СМУ-5», выразились в издании приказа от 21.04.2021г. № 02-05-70/2 «Об отмене приказа заместителя главы администрации по градостроительству», в соответствии с которым действующий градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу <...>, признан утратившим силу.

А также третьим лицом обжаловались действия по изданию Администрацией приказа № 02-05/74 от 23.04.2021г. «Об отмене разрешения на строительство», на основании которого имеющееся у ООО СЗ «СМУ-5» разрешение на строительство объекта «Медицинский центр» на земельном участке по адресу: <...> также признано утратившим силу.

Жалоба ООО СЗ «СМУ-5» Воронежским УФАС России признана соответствующей требованиям, предусмотренным частями 5.1 и 6 статьи 18.1 Закона «О защите конкуренции» и принята к рассмотрению по существу.

По результатам рассмотрения жалобы, антимонопольный орган пришел к выводу, что в рассматриваемом случае действия Администрации по отмене действующего градостроительного плана № RU 36302000-0000000000006499, утвержденного приказом заместителя главы администрации по градостроительству администрации городского округа город Воронеж от 21.04.2015 № 247, противоречат требованиям действующего законодательства и направлены на реализацию отказа в оказании ООО СЗ «СМУ-5» муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство».

При этом комиссией Воронежского УФАС России установлен факт ненадлежащего исполнения предписания антимонопольного органа от 20.04.2021г. № 036/1018.1-401/2021 о рассмотрении заявления ООО СЗ «СМУ-5» от 23.03.2021г. на выдачу разрешения на строительство, так как Администрация как орган местного самоуправления предъявило к ООО СЗ «СМУ-5» незаконное требование представления документов – градостроительного плана земельного участка необходимого для оказания муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство», с учетом того, что такой действующий градостроительный план был предоставлен при обращении за муниципальной услугой и в дальнейшем был отменен по собственной инициативе органа, оказывающего муниципальную услугу, в течение срока ее оказания.

Кроме того, Воронежское УФАС России, при рассмотрении жалобы, пришло к заключению о том, что издание Администрацией приказа № 02-05/74 от 23.04.2021г. «Об отмене разрешения на строительство», в соответствии с которым разрешение на строительство объекта капитального строительства «Медицинский центр» на земельном участке по адресу <...> отменено ввиду отмены градостроительного плана земельного участка, противоречит императивным требованиям Градостроительного кодекса РФ.

Таким образом, комиссия Воронежского УФАС России, посчитала, что установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении Администрацией порядка оказания процедуры «Выдача разрешения на строительство», включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, в части предъявления к документам и информации ООО СЗ «СМУ-5» требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также установлена незаконность действий Администрации по изданию соответствующих приказов.

В связи с установленными антимонопольным органом обстоятельствами, 21.05.2021 принято решение по делу №036/10/18.1-537/2021, в соответствии с которым Воронежским УФАС России жалоба ООО СЗ «СМУ-5» на действия администрации городского округа город Воронеж по нарушению порядка осуществления процедуры — выдача разрешения на строительство, включенной в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014г. № 403, в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством, признана обоснованной (п.1 решения).

Пунктом 2 решения установлено выдать Администрации обязательное для исполнения предписания об устранении выявленного нарушения.

Также пунктом 3 решения предписано передать материалы антимонопольного дела для привлечение ответственного должностного лица администрации городского округа город Воронеж к административной ответственности по ст. 14.9.1 КоАП РФ.

Согласно выданному 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2021 предписанию, Воронежское УФАС России обязывает администрацию городского округа город Воронеж осуществить следующие действия:

1. Отменить приказ от 21.04.2021г. № 02-05-70/2 «Об отмене приказа заместителя главы администрации по градостроительству».

2. Отменить приказ от 23.04.2021г. № 02-05/74 «Об отмене разрешения на строительство».

3. Рассмотреть по существу в установленный статьей 51 Градостроительного кодекса РФ пятидневный срок со дня получения настоящего предписания, заявление ООО СЗ «СМУ-5» от 23.03.2021г. на получение муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство» на земельном участке общей площадью 1050 кв.м., с кадастровым номером 36:345:0602001:97 <...> с учетом замечаний, изложенных в решениях Воронежского УФАС России №036/10/18.1-401/2021 от 20.04.22021г. и №036/10/18.1-537/2021 от 21.05.2021г., приняв во внимание все документы, приложенные к заявлению об оказании муниципальной услуги и действующие на дату обращения.

4. Принять решение, предусмотренное статьей 51 Градостроительного кодекса РФ и параграфом 2.3 административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство», утвержденного Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 30.07.2012 № 624.

Администрация не согласилась с принятым антимонопольным органом решением и предписанием, обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании решения и предписания антимонопольного органа незаконными.

Вместе с тем Администрация на момент обращения в суд с настоящими требованиями, спорное предписание Воронежского УФАС России от 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2021 исполнила следующим образом.

Так 27.05.2021 Администрацией был издан приказ №02-05/108 от 27.05.2021, которым был отменен приказ Администрации городского округа город Воронеж от 21.04.2021 №02-05-70/2 «Об отмене приказа заместителя главы администрации по градостроительству».

Также 27.05.2021 Администрацией был издан приказ №02-05/113 от 27.05.2021, которым был отменен приказ администрации города Воронеж от 23.04.2021 №02-05-74 «Об отмене разрешения на строительство».

Кроме того, 28.05.2021 Администрацией было выдано ООО СЗ «СМУ №5» разрешение №36-RU36302000-038-2021 от 28.05.2021 на строительство объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом средней этажности со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>».

В связи с указанными обстоятельствами Администрацией при обращении в суд с настоящими требованиями было заявлено ходатайство о принятии обеспечительных мер, в том числе в виде приостановления действия разрешения от 28.05.2021 № 36-RU36302000-038-2021 на строительство объекта капитального строительства: «Многоквартирный жилой дом средней этажности со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>», выданное в рамках исполнения оспариваемого предписания от 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2021.

Указанные обеспечительные меры были приняты судом определением от 03.06.2021, вместе с тем на момент принятия решения по настоящему делу, на рассмотрении также находится ходатайство ООО СЗ «СМУ-5» об отмене обеспечительных мер в указанной части.

Рассмотрев имеющиеся материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает заявленные Администрацией требования подлежащими удовлетворению, ходатайство об отмене обеспечительных мер отклонению, исходя из следующего.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, в арбитражный суд вправе обратиться и иные лица (статья 4 АПК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, основанием которого является Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее в редакции, действовавшей на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство - ГрК РФ).

Пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности отнесена выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

В силу части 14 статьи 51 ГрК РФ отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, определены Федеральным законом от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее в редакции, действовавшей в период рассмотрения жалобы антимонопольным органом - Закон о защите конкуренции, Закон №135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции,

При этом, в соответствии с разъяснениями содержащимися в пункте 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Кроме того, исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

При этом по смыслу статей 1, 22, 23 Закона о защите конкуренции в целях единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков антимонопольный орган выявляет нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства и принимает меры по прекращению такого нарушения, для чего уполномочен выдавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

Так в соответствии с положениями подпунктов "а" и "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в частности, выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Реализация полномочия по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется антимонопольным органом в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным главой 9 Закона о защите конкуренции, и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

Соответствующие предписания, адресованные органам местного самоуправления, должны быть направлены на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие со стороны указанных органов, и обладать признаком исполнимости.

Пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлены полномочия по рассмотрению жалоб на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную висчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 №403 утвержден Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства (далее - Исчерпывающий перечень).

Пунктом 59 Постановления Правительства РФ от 30.04.2014 №403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства», принятого во исполнение части 2 статьи 6 ГрК РФ и действовавшего в период рассмотрения жалобы антимонопольным органом, в названный перечень включено предоставление разрешения на строительство.

В соответствии с частью 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Частью 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, а также установлен перечень документов, прилагаемых к направленному заявлению о выдаче разрешения настроительство.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» или Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» отказывают в выдаче разрешения на строительств, в том числе при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, к которым относится и градостроительный план земельного участка.

Административным регламентом администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство», утвержденным постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 30.07.2012 №624 (далее – Административный регламент), определены состав, сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по реализации указанной муниципальной услуги.

Пунктом 2.6 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, в том числе подпунктом 2.6.1 установлен исчерпывающий перечень документов, ….. подлежащих представлению заявителем, в данный перечень, в том числе входит градостроительный план земельного участка.

Пунктом 2.8 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления муниципальной услуги или для отказа в предоставлении муниципальной услуги, в том числе подпунктом 2.8.2 предусмотрено, что основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является непредставление указанных в пункте 2.6.1 настоящего Административного регламентадокументов.

Как следует из материалов дела, предметом жалобы ООО СЗ «СМУ-5» рассмотренной Воронежским УФАС России и по результатам которой 21.05.2021 было принято оспариваемое решение и предписание по делу №36/1018.1-537/2021 являлось два обжалуемых действия Администрации:

1) действия по нарушению порядка осуществления процедуры «Выдачи разрешения на строительство» при повторном рассмотрении заявления ООО СЗ «СМУ-5», выразившееся в незаконном требовании по предоставлению градостроительного плана, который был представлен при первоначальном обращении к Администрации по предоставлению указанной услуги (23.03.2021), в пакете документов приложенных к заявлению третьего лица (градостроительный план земельного участка №RU 36302000-0000000000006499);

2) действия Администрации по изданию:

- приказа от 21.04.2021г. № 02-05-70/2 «Об отмене приказа заместителя главы администрации по градостроительству», в соответствии с которым действующий градостроительный план земельного участка №RU 36302000-0000000000006499, расположенного по адресу <...>, признан утратившим силу;

- приказа № 02-05/74 от 23.04.2021г. «Об отмене разрешения на строительство», на основании которого разрешение на строительство объекта «Медицинский центр» на земельном участке по адресу: <...>, выданное ООО СЗ «СМУ-5» также признано утратившим силу.

Как видно из содержания отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство от 23.04.2021 №16341289, в нем содержится основание для отказа, предусмотренное ч.7 ст.51 ГрК РФ и подпунктом 2.8.2 пункта 2.8 Административного регламента и связанное с отсутствием документов, необходимых для оказания муниципальной услуги, в частности градостроительного плана земельного участка №RU 36302000-0000000000006499.

Вместе с тем на момент принятия данного отказа в выдаче разрешения на строительство градостроительный план земельного участка №RU 36302000-0000000000006499 был отменен приказом первого заместителя главы Администрации по городскому хозяйству от 21.04.2021 №02-05-70/2.

Таким образом, подтверждается, что на дату повторного рассмотрения заявления ООО СЗ «СМУ-5» о выдачи разрешения на строительство (23.04.2021), необходимый пакет документов, предусмотренный ч.7 ст.51 ГрК РФ и подпунктом 2.8.2 пункта 2.8 Административного регламента, отсутствовал (представленный ранее градостроительный план земельного участка признан утратившим силу – 21.04.2021), в связи с чем основания, предусмотренные частью 13 статьи 51 ГрК РФ для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, имели место быть.

В силу установленного, суд находит несостоятельным вывод, содержащийся в оспариваемом решении антимонопольного органа о незаконности требований Администрации при предоставлении муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство» о необходимости предоставления действующего градостроительного плана земельного участка.

При этом суд учитывает, что Администрация повторно рассматривая заявление ООО СЗ «СМУ-5» поданное ранее, при принятии решения по нему, должна рассматривать указанное заявление с учетом обстоятельств, существующих на момент принятия данного решения. Между тем на момент принятия решения (23.04.2021) действующий градостроительный план земельного участка отсутствовал.

В связи с чем, нельзя считать, что Администрацией, при указанных обстоятельствах, порядок осуществления процедуры «Выдачи разрешения на строительство» был нарушен, поэтому противоположный вывод антимонопольного органа в оспариваемом решении является незаконным и противоречащим установленным обстоятельствам.

Вместе с тем приказ от 21.04.2021 № 02-05-70/2 и приказ № 02-05/74 от 23.04.2021, в соответствии с которыми были отменены как градостроительный план земельного участка №RU 36302000-0000000000006499, так и разрешение на строительство объекта «Медицинский центр», не были оспорены в судебном порядке в соответствии с главой 24 АПК РФ заинтересованными лицами, в том числе ООО СЗ «СМУ-5» .

При этом ООО СЗ «СМУ-5» обратившись в Воронежское УФАС России с жалобой, фактически оспаривало законность действий Администрации по принятию приказов от 21.04.2021 № 02-05-70/2 и от 23.04.2021 № 02-05/74.

Воронежское УФАС России дало оценку данным действиям и пришло к выводу о том, что издание Администрацией указанных приказов противоречит требованиям градостроительного законодательства, в том числе, как указал антимонопольный орган в оспариваемом решении, отсутствовали основания, предусмотренные частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ, для отмены разрешения на строительство. Отмена градостроительного плана земельного участка, по мнению антимонопольного органа, направлена на реализацию отказа в оказании ООО «СМУ-5» муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство».

Таким образом, антимонопольный орган установил несоответствие ненормативных актов (приказов) градостроительному законодательству, что следует из текста самого решения Воронежского УФАС России от 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2021. При этом применение указанных норм градостроительного законодательства и проверка правильности их применения к компетенции антимонопольного органа не отнесены.

Однако установленные выше обстоятельства позволили Воронежскому УФАС России признать жалобу ООО СЗ «СМУ-5» обоснованной и выдать Администрации предписания об отмене приказов от 21.04.2021 № 02-05-70/2 и от 23.04.2021 № 02-05/74, в соответствии с которыми были отменены как градостроительный план земельного участка №RU 36302000-0000000000006499, так и разрешение на строительство объекта «Медицинский центр», а также предписано по существу рассмотреть заявление третьего лица, приняв во внимание все документы, приложенные первоначально к заявлению и действующие на дату обращения.

Вместе с тем, как указывалось выше, в силу части 1 статьи 15 Закона о конкуренции, антимонопольный орган должен был проверить указанные акты (приказы) Администрации, если давал им правовую оценку в своем решении, только на наличие нарушений, предусмотренных положениями Закона о защите конкуренции в целях запрета принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

И только после установления наличия со стороны Администрации нарушений, предусмотренных положениями Закона о защите конкуренции, выдать предписание об отмене или изменении актов органа местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство (подпунктов "а" пункта 3 части 1 статьи 23).

В данном случае Воронежское УФАС России, не рассматривая ненормативные акты (приказы) и действия по их принятию на соответствие нормам антимонопольного законодательства Российской Федерации, признав их фактически несоответствующими требованиям градостроительного законодательства, а не антимонопольного, приняло решение и выдало предписание о понуждении их отмены, тем самым выходя за пределы предоставленных ему в соответствии с Законом о защите конкуренции полномочий.

При этом, как отмечено выше, исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

Однако неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию муниципальных органов в сфере градостроительства, при отсутствии установленных несоответствий их действий антимонопольному законодательству, при наличии у Администрации права по своему усмотрению, в том числе в порядке самоконтроля или иным основаниям, отменять ранее принятые индивидуальные (ненормативные) правовые акты в случае их несоответствия, требованиям действующего законодательства (ч.1 ст.48 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003), свидетельствует фактически об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, компетенция антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, ограничена и распространяется исключительно на формальные, процедурные вопросы, вопросы порядка реализации проекта, которые отнесены к нарушениям именно антимонопольного законодательства. И выдаваемые антимонопольным органам, при выявленных нарушениях антимонопольного законодательства, предписания также должны приниматься только в случаях, указанных в Законе о защите конкуренции.

Поскольку превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными. Оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует Закону о защите конкуренции, при этом принято в обход установленной судебной процедуры оспаривания как отказа в выдаче разрешения на строительство, так и соответствующих приказов Администрации, отменяющих ряд документов представленных третьим лицом в рамках получении услуги «Выдача разрешения на строительство».

Несоблюдение определенного законом порядка реализации полномочий антимонопольным органом, является основанием для признания незаконными соответствующих актов Воронежского УФАС России, поскольку исполнение выданного предписания привело к нарушению прав и законных интересов Администрации, которую понудили отменить соответствующие приказы путем принятия соответствующих актов (приказ №02-05/108 от 27.05.2021 и приказ №02-05/113 от 27.05.2021) и повторно рассмотреть заявление, а также выдать ООО СЗ «СМУ-5» соответствующее разрешение №36-RU36302000-038-2021 от 28.05.2021 на строительство объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом средней этажности со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>», вопреки намерениям Администрации (действие разрешения в настоящий момент приостановлено на основании обеспечительных мер принятых судом по настоящему делу - определение от 03.06.2021).

При этом суд учитывает, что податель жалобы (ООО СЗ «СМУ-5») в Воронежское УФАС России на действия Администрации, в том числе и по принятию приказов об отмене градостроительного плана земельного участка и по отказу в выдаче разрешения на строительство не лишен возможности оспорить соответствующие действия и акты Администрации в судебном порядке (глава 24 АПК РФ).

Исходя из установленных судом обстоятельств, требования Администрации о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа подлежат удовлетворению.

В силу части 4 статьи 201 АПК РФ, поскольку судом признаны решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2020 недействительными, у антимонопольного органа возникает обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, путем отмены соответствующих актов.

Вместе с тем согласно части 7 статьи 201 АПК РФ решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц подлежат немедленному исполнению.

В соответствии с частью 4 статьи 96 АПК РФ в случае удовлетворения иска обеспечительные меры сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым закончено рассмотрение дела по существу.

Таким образом, принятые в рамках настоящего спора обеспечительные меры определением суда от 03.06.2021 в виде приостановлении действия разрешения на строительство объекта капитального строительства от 28.05.2021 № 36-RU36302000-038-2021: «Многоквартирный жилой дом средней этажности со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: <...>», фактически считаются отмененными с момента немедленного исполнения антимонопольным органом решения по настоящему делу.

В связи с тем, что на момент рассмотрения ходатайства ООО СЗ «СМУ-5» об отмене обеспечительных мер, суд удовлетворил требования Администрации о признании недействительными решения и предписания, то антимонопольный орган обязан немедленно исполнить решение суда (восстановить нарушенное право заявителя), в связи с чем дополнительно вынесения определения об удовлетворении ходатайства об отмене обеспечительных мер является нецелесообразным.

Руководствуясь статьями 65, 71, 110, 167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) от 21.05.2021 по делу №036/10/18.1-537/2020.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области устранить нарушения прав и законных интересов Администрации городского округа город Воронеж (ОГРН <***>, ИНН <***>).

Решение подлежит немедленному исполнению.

В удовлетворении ходатайства общества с ограниченной ответственностью специализированный застройщик «Строительно-монтажное управление № 5» (ОГРН <***>, ИНН <***>) об отмене обеспечительных мер, принятых определением суда от 03.06.2021, отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его вынесения в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Воронежской области.



Судья С.С. Федосова