Постановление от 22 июня 2020 г. по делу № А50-7097/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е № Ф09-2319/20

Екатеринбург

22 июня 2020 г. Дело № А50-7097/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2020 г. Постановление изготовлено в полном объеме 22 июня 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Рябовой С.Э., судей Столярова А.А., Татариновой И.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Маркарян Ж.С., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края кассационные жалобы Министерства строительства Пермского края (далее – министерство), Инспекции государственного строительного надзора Пермского края (далее – инспекция), Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее – департамент) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2020 по делу № А50-7097/2019 Арбитражного суда Пермского края.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

министерства – Смолянов А.Н. (доверенность от 24.06.201); департамента - Жданова Е.А. (доверенность от 13.12.2019).

От инспекции поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено на основании статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

До начала судебного заседания от общества с ограниченной ответственностью «КерамоСтройСервис» (далее – общество «КерамоСтройСервис») поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с невозможностью обеспечить явку своего представителя. Ходатайство судом кассационной инстанции рассмотрено и


отклонено ввиду отсутствия оснований для отложения судебного разбирательства (статья 158 АПК РФ).

Определениями Арбитражного суда Уральского округа от 21.04.2020, 22.04.2020 производство по кассационным жалобам приостановлено до снятия ограничительных мер введенных в целях противодействия распространения на территории Российской Федерации новой короновирусной инфекции.

В связи с тем, что обстоятельства, послужившие основанием для приостановления производства по рассмотрению кассационных жалоб, устранены, определением от 13.05.2020 Арбитражный суд Уральского округа назначил судебное заседание для разрешения вопроса о возобновлении производства по кассационным жалобам и рассмотрения данных жалоб по существу.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 18.06.2020 производство по кассационным жалобам возобновлено.

Общество «КерамоСтройСервис» обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлениями к министерству о признании недействительным предписания от 28.09.2018 № 35-03-35-12 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, к департаменту о признании незаконным решения от 30.11.2018 № СЭД-059-22-20/2-217 о прекращении действия выданного обществу «КерамоСтройСервис» разрешения на строительство объекта по ул. Луначарского, 97.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 16.04.2019 судебные дела № А50-7097/2019 и № А50-7102/2019 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением номера дела А50-7097/2019.

На основании статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены инспекция, Гилев Алексей Юрьевич, общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Победа», Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 11.11.2019 в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2020 решение суда отменено, исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе министерство просит постановление апелляционного суда отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе, считая его незаконным и необоснованным.

Заявитель жалобы настаивает на том, что проверка проведена министерством законно, процедура проверки не нарушена, предписание вынесено правомерно, департаментом законно принято решение о прекращении действия разрешения на строительство.

Относительно пунктов 1, 2 оспариваемого предписания министерство обращает внимание суда на то, что общество «КерамоСтройСервис» обращаясь в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство, указало срок строительства 46 месяцев. Соответственно, департамент, выдав


разрешение на строительство на испрашиваемый заявителем срок (46 месяцев), превышающий установленный проектом организации строительства (45,6 месяцев), допустил нарушение требований части 19 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Иного заявителем не доказано, данное обстоятельство департаментом не оспаривается. Тот факт, что указанное нарушение не входит в перечень оснований прекращения действия разрешения на строительство, установленный частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ, в силу предоставленных министерству полномочий по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а департаменту Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права на отмену принятого им ранее правового акта, при установлении нарушении градостроительного законодательства при его принятии, не свидетельствует, вопреки выводам суда апелляционной инстанции о том, что данное нарушение не может являться одним из оснований для принятия департаментом соответствующего решения. Помимо изложенного заявитель отмечает, что утверждение суда апелляционной инстанции о превышении срока действия разрешения на строительство на 12 дней по сравнению со сроком, предусмотренным проектом организации строительства, нельзя квалифицировать как существенное нарушение, влияющее на законность выдачи разрешения в целом и дающее основание для прекращения его действия, является несостоятельным и не основанным на нормах права. Кроме того, считает некорректной ссылку суда апелляционной инстанции на позицию, изложенную в пункте 25 «Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации» № 2 2019 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019).

В части пункта 3 оспариваемого предписания отмечает, что на момент подачи извещения в инспекцию заявителем были выполнены исключительно подготовительные работы на объекте, соответственно, в продлении срока действия разрешения на строительство департаментом должно было быть отказано, поскольку строительство объекта не было начато. Помимо изложенного заявитель полагает, что суд апелляционной инстанции необоснованно принял новые доказательства, которые не были представлены в суд первой инстанции.

В кассационной жалобе департамент просит постановление апелляционного суда отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе, считая его незаконным и необоснованным.

Заявитель жалобы полагает, что оспариваемое предписание министерства вынесено в соответствии с нормами действующего законодательства, у департамента не имелось правовых оснований для продления срока выданного обществу «КерамоСтройСервис» разрешения на строительство. Устройство ограждения и подготовительные, предваряющие основные, строительные работы не могут расцениваться как надлежащее подтверждение условий продления срока действия разрешения на строительство в порядке части 2


статьи 51 ГрК РФ. Застройщиком нарушены требования ГрК РФ в части начала строительных работ, строительные работы не были начаты до истечения срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство, иного в рамках рассмотрения спора обществом «КерамоСтройСервис» не доказано.

В кассационной жалобе инспекция просит постановление апелляционного суда отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе, считая его незаконным и необоснованным.

Заявитель жалобы обращает внимание на то, что 06.03.2018 в инспекцию направлено извещение о начале строительства объекта капитального строительства. Инспекцией 14.03.2018 составлен акт проверки № 1-112-2018, в соответствии с которым на объекте начаты работы по подготовке строительной площадки. На момент проверки строительно-монтажные работы не выполнялись. Данный акт получен представителем застройщика 14.03.2018. Разногласий по содержанию акта у сторон не возникло. Строительным инспектором при проведении проверки и в случае обнаружения выполнения работ основного периода (согласно проектной документации) был бы составлен протокол по части 2 статьи 9.5 – нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора в федеральный орган исполнительной власти извещения о начале строительства, так как к строительным работам застройщик мог бы приступить по истечении 7 рабочих дней (часть 2 статьи 52 ГрК РФ), то есть не ранее 20.03.2018. Обращает внимание на то, что осуществленные обществом «КерамоСтройСервис» работы являлись подготовительными. Данные работы к строительству объекта (непосредственно здания, сооружения) не относятся, не требуют получения разрешения на строительство, являются легко устранимыми и их легко демонтировать не имея специальных познаний. Кроме того, отмечает, что суд не установил нарушений процедуры проверки министерством.

В отзыве на кассационную жалобу департамент поддерживает доводы кассационных жалоб министерства и инспекции.

В отзыве на кассационную жалобу общество «КерамоСтройСервис» просит оставить постановление апелляционного суда без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

При рассмотрении спора судами установлено, что обществу«КерамоСтройСервис» на праве собственности принадлежит земельный участок общей площадью 3843,67 кв. м, кадастровый номер 59:01:4410134:3, расположенный по адресу: г. Пермь, Ленинский район, ул. Луначарского, д. 97, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права серии 59-БГ № 570772, выданным 08.10.2012 взамен свидетельства от 30.08.2011 серии 59-БГ № 146791.

24.07.2012 департаментом утвержден градостроительный план земельного участка № RU90303000-0000000000120277.

25.06.2014 общество «КерамоСтройСервис» обратилось в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом и гостиница со встроенными


помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой» на вышеуказанном земельном участке.

04.07.2014 департаментом обществу «КерамоСтройСервис»выдано разрешение № RU90303000-177-2014 на строительство указанного объекта. Срок действия разрешения установлен до 04.05.2018.

27.02.2018 в департамент поступило заявление общества «КерамоСтройСервис» о продлении срока разрешения на строительство.

21.03.2018 департаментом срок действия разрешения на строительство продлен до 04.01.2022.

В период с 20.08.2018 по 14.09.2018 должностным лицом министерства на основании приказа от 13.08.2018 № СЭД-35-01-12-237, обращения гр. Гилева А.Ю. от 06.03.2018 № СЭД-01-145-18кл проведена внеплановая проверка департамента по вопросу соблюдения законодательства о градостроительной деятельности, с целью выявления наличия или отсутствия фактов нарушения законодательства о градостроительной деятельности, допущенных должностными лицами Департамента при реализации полномочий местного значения, предусмотренных пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ. Предметом проверки являлось соответствие выданного разрешения на строительство № RU90303000-177/2014 законодательству о градостроительной деятельности Российской Федерации. Итоги проверки зафиксированы в акте проверки от 28.09.2018 № 35-03/35-12.

28.09.2018 министерством в адрес департамента выдано предписание № 35-03-35-12, в котором указано на выявленные в ходе проверки нарушения законодательства о градостроительной деятельности при реализации полномочий, предусмотренных пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ:

1) в нарушение части 19 статьи 51 ГрК РФ срок действия разрешения на строительство (3 года 10 месяцев) не соответствует сроку, предусмотренному проектом организации строительства, в соответствии с которым срок строительства составляет 45,6 месяцев (3 года 9 месяцев 18 дней). Разрешение должно было быть выдано до 22.04.2018, а не до 04.05.2018;

2) при продлении разрешения на строительство каких-либо изменений в части срока строительства в проектную документацию не внесено, но в результате продления разрешения на строительство общий срок действия разрешения на строительство составил 7 лет 5 месяцев 18 дней, чем нарушена часть 19 статьи 51 ГрК РФ;

3) в рамках проверки в представленном департаментом пакете документов отсутствует заявление застройщика о продлении разрешения на строительство, а также документы, подтверждающие начало строительства объекта. Согласно информации, предоставленной инспекцией, объект по адресу: ул. Луначарского, 97, г. Перми поставлен на государственный строительный надзор 19.03.2018, извещений в инспекцию об окончании этапов работ не поступало, объект не строится, строительство не начато. В связи с этим разрешение на строительство продлено в отсутствие информации об исполнении условий, содержащихся в части 20 статьи 51 ГрК РФ, действовавшей на момент продления разрешения на строительство, где


указано, что в продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

Также департаменту предписано:

1) в течение 10 дней с момента получения настоящего предписания устранить выявленные нарушения законодательства о градостроительной деятельности, отменить решение о продлении разрешения на строительство № RU90303000-177/2014 от 04.07.2014 до 04.05.2018, продленное 21.03.2018 до 04.01.2022;

2) в соответствии с частью IV административного регламента департамента «Подготовка и предоставление разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, объектов индивидуального жилищного строительства, продление срока выданного разрешения, внесение изменений в выданное разрешение на строительство объектов капитального строительства, объектов индивидуального жилищного строительства», утвержденного постановлением администрации города Перми от 25.06.2012 № 51-П, по предоставлению муниципальной услуги в месячный срок провести проверку в отношении должностных лиц муниципальных служащих Департамента, допустивших указанные нарушения.

Письмом от 30.11.2018 № СЭД-059-22-20/2-217 департамент сообщил заявителю о принятом во исполнение пункта 1 предписания министерства от 28.09.2018 № 35-03-35-12 решении о прекращении действия разрешения на строительство от 04.07.2014 № RU90303000-177/2014. К данному письму департамент приложил копию вышеуказанного предписания министерства.

Не согласившись с предписанием министерства и принятым департаментом решением, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании их незаконными.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание министерства вынесено в соответствии с нормами действующего законодательства, у департамента не имелось правовых оснований для продления срока выданного обществу «КерамоСтройСервис» разрешения на строительство.

Отменяя решение суда первой инстанции, и удовлетворяя исковые требования, суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.


Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован положениями статьи 51 ГрК РФ.

В соответствии с частью 19 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, за исключением случаев, если такое разрешение выдается в соответствии с частью 12 настоящей статьи. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на 10 лет.

В силу части 20 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей до 03.08.2018) срок действия разрешения на строительство может быть продлен федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления или уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, либо Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос», выдавшими разрешение на строительство, по заявлению


застройщика, поданному не менее чем за 60 дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

Таким образом, по смыслу части 20 статьи 51 ГрК РФ безусловным основанием для отказа в продлении срока действия разрешения является только отсутствие действий по началу строительства до истечения срока подачи такого заявления. Исходя из указанных норм, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, при рассмотрении заявления застройщика о продлении срока действия разрешения на строительство, обязан проверить, начато ли строительство объекта.

В связи с чем, единственным безусловным основанием для отказа в продлении разрешения на строительство, закрепленным в законе, является случай, когда строительство не начато до истечения срока подачи такого заявления.

При этом исчерпывающий перечень оснований прекращения действия разрешения на строительство установлен частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ, в силу которой действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» или Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» в случае: принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; поступления предписания уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории; отказа от права собственности и иных прав на земельные участки; расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Судом установлено, что разрешение на строительство от 04.07.2014 № RU90303000-177-2014, выданное уполномоченным на его выдачу органом в полном соответствии с требованиями действующего законодательства, прекращено письмом департамента от 30.11.2018 № СЭД-059-22-20/2-217 в котором он сообщил заявителю о принятом во исполнение пункта 1 предписания министерства от 28.09.2018 № 35-03-35-12 решении о


прекращении действия разрешения на строительство от 04.07.2014 № RU90303000-177/2014.

Судом также установлено, что ранее 04.07.2014 департаментом заявителю выдано разрешение на строительство объекта «Многоквартирный жилой дом и гостиница с встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по ул. Луначарского, 97 с Ленинском районе г. Перми» со сроком действия до 04.05.2018.

Заявление о продлении срока действия разрешения на строительство обществом «КерамоСтройСервис» было подано 26.02.2018 через МФЦ (поступило в департамент 27.02.2018), то есть не менее, чем за 60 дней до истечения срока разрешения на строительство, что соответствует положениям пункта 20 статьи 51 ГрК РФ. Причиной продления срока, заявителем указано «продолжение строительства многоквартирного жилого дома и гостиницы с встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой».

20.03.2018 до принятия решения о продлении срока действия разрешения на строительство и установления факта начала строительства объекта произведен осмотр строительной площадки, о чем составлено заключение, произведена фотофиксация начала строительства (строительная площадка огорожена забором, имеется информационный стенд о строительстве объекта, присутствует строительная техника, на площадке установлено временное административно-бытовое здание).

В подтверждение факта фотофиксации производимых заявителем работ не момент осмотра, департаментом представлены фотоматериалы.

Помимо материалов фотофиксации в подтверждение факта начала строительства, заявителем представлены следующие доказательства:

- договор подряда от 15.02.2018 № 2 заключенный с акционерным обществом «СтройПанельКомплект» на выполнение работ по разработке грунта на объекте: г. Пермь, ул. Луначарского, 97, а также документы, подтверждающие фактическое исполнение договора за период с 16.02.2018 по 31.03.2018, в том числе путевые листы грузового автомобиля, приобщенные в ходе апелляционного производства, платежное поручение от 29.01.2019;

- договор от 18.02.2018 № 0525/2018 на выполнение работ по разбивке основных осей здания, заключенный с обществом с ограниченной ответственностью «ГЕО-комплекс», акт выполненных работ от 12.03.2018;

- акт освидетельствования геодезической разбивочной основы от 05.03.2018 № 0525/2018, из которого следует, что предъявленные к освидетельствованию знаки геодезической разбивочной основы для строительства, их координаты, отметки, места установки и способы закрепления соответствуют требованиям проектной документации, акт разбивки осей объекта капитального строительства на местности от 05.03.2018 № 0525/2018, платежное поручение от 25.06.2018;

- договор от 01.02.2018 № 29-18-Ф заключенный с ОО ЧОО «Беркут Профи» на оказание комплекса охранных услуг, в частности осуществления контрольно-пропускного режима въезжающего автотранспорта и сотрудников,


охраны общественного порядка на территории заказчика, пресечение несанкционированного выноса материальных ценностей, платежные поручения об оплате услуг.

- договор подряда от 20.02.2018 № 16/18 заключенный с индивидуальным предпринимателем Ивановой К.И. на изготовление и монтаж временного ограждения с навесом, акт выполненных работ от 20.06.2018, платежные поручения.

Факт начала строительства также подтверждается протоколами допроса свидетелей Батракова В.Н., Костарева Д.Н., произведенных нотариусом Саркисовой И.П., являющихся работниками акционерного общества «СтройПанельКомплект»; протоколом допроса свидетеля Ещенкова В.В., произведенного в присутствии врио нотариуса Саркисовой И.П. Макуриной Т.Г. от 26.06.2019, являвшегося в период с 22.11.2017 по 31.01.2019 начальником отдела подготовки разрешительной документации; протоколом допроса свидетеля Ерусланова И.В., начальника участка УГМ и ПП АО «СтройПанельКомплект», произведенный в присутствии врио нотариуса Саркисовой И.П. Макуриной Т.Г. 26.06.2019, письменными объяснениями сотрудников Департамента Ещенкова В.В., Тукмачева К.В.

Помимо этого в подтверждение факта начала строительства в материалы дела представлены: акт строительно-технического исследования от 27.06.2019 № 228/27-06/19, произведенного обществом с ограниченной ответственностью «Центр экспертизы строительства». В указанном акте исследования дана экспертная оценка характера выполненных работ по признаку их относимости к понятию «строительство» с точки зрения действующего законодательства, а также проектной документации заявителя; рецензия Пермской торгово- промышленной палаты Пермского края на акт строительно-технического исследования; техническое заключение специалиста ТЗС-10.2019.

Из нотариально удостоверенного протокола допроса свидетеля Ерусланова И.В. от 26.06.2019 следует, что он является работником акционерного общества «СПК», ориентировочно в феврале - марте 2018 г. работал на строительной площадке по адресу: г. Пермь, ул. Луначарского, д. 97, выполняя функции по определению объема работ, составлению графика выполнения работ, организации самих выполняемых работ и обеспечения техникой, контролю за выполнением работ; по факту были выполнены работы: определен предполагаемый объем работ и объем вывозимого грунта, начали клинкование, земля грузилась в самосвал и вывозилась в с. Фролы, в марте 2018 г. работы на объекте были завершены, по договору подряда с обществом «КерамоСтройСервис» работы выполнены не в полном объеме.

Из нотариально удостоверенного протокола допроса свидетеля Батракова В.Н. от 24.05.2019 следует, что он работает в акционерном обществе «СПК» в должности экскаваторщика, работал на строительной площадке по адресу: г. Пермь, ул. Луначарского, д. 97; примерно в середине февраля 2018 г. до февральских праздников начали клинковать, а затем в марте 2018 г. копать котлован под многоквартирный дом с 4 подземными этажами под парковку.


Из нотариально удостоверенного протокола допроса свидетеля Костарева Д.Н. от 24.05.2019 усматривается, что он работает в акционерном обществе «СПК» в должности водителя, работал на строительной площадке по адресу: г. Пермь, ул. Луначарского, д. 97, в марте 2018 г., вывозил раскопанный грунт со стройки на полигон во Фролах.

Из нотариально удостоверенного протокола допроса свидетеля Ещенкова В.В. от 26.06.2019 следует, что в период с 22.11.2017 по 21.01.2019 он работал в департаменте, занимал должность начальника отдела подготовки разрешительной документации. В конце февраля 2018 г. в департамент от общества «КерамоСтройСервис» поступило заявление о продлении срока действия разрешения на строительство объекта по адресу: г. Пермь, ул. Луначарского, д. 97. Для проверки факта начала строительства ответственный исполнитель Тукмачев К.В. произвел осмотр строительной площадки с применением фотосъемки. Он также лично осматривал строительную площадку, убедился, что строительство начато, на площадке велись земляные работы, в частности, разработка котлована. Основания для продления срока действия разрешения на строительство имелись.

Представленными в материалы дела письменными объяснениями Тукмачева К.В., работающего на момент выезда в должности консультанта отдела подготовки разрешительной документации департамента и полученными в ходе проведения проверки по заявлению общества «КерамоСтройСервис» следственным отделом по Ленинскому району г. Перми подтверждено, что для установления факта начала строительства ответственным специалистом Тукмачевым К.В. был осуществлен выезд на ОКС.

Правомерность действий сотрудников отдела разрешительной документации департамента также была предметом внеплановой проверки в мае 2018 года, в ходе которой согласно заключению департамента от 25.05.2018, комиссия пришла к выводу, что «нарушении требовании Административного регламента при оказании муниципальной услуги по заявлению общества «КерамоСтройСервис» от 27.02.2018 № 059-22-01-34/01-591 не допущено, основании для отказа в предоставлении муниципальной услуги не имелось».

Судом апелляционной инстанции учтено, что частями 3 и 4 статьи 54 ГрК РФ установлено, что государственный строительный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На основании части 4 статьи 54 ГрК РФ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее - Положение), которое устанавливает порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации.

На основании пункта 3 Положения задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим


строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

В силу части 2 статьи 54 ГрК РФ и пункта 4 Положения (в редакциях, действовавших на момент направления застройщиком извещения о начале строительства) предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГрК РФ.

Согласно пункту 8 Положения государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Застройщик или заказчик обязан заблаговременно, но не позднее, чем за 7 рабочих дней до начала строительства объекта капитального строительства направить в уполномоченный орган извещение о начале работ с приложением необходимой для надзора документацией.

Пунктом 9 Положения предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В соответствии с Положением об инспекции государственного строительного надзора Пермского края, утвержденным Постановлением Правительства Пермского края от 24.05.2017 № 364-п, инспекция является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции в сфере регионального государственного строительного надзора, регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, за исключением объектов производственного назначения.

При рассмотрении данного спора судом также установлено, что 06.03.2018 инспекцией получено извещение о начале строительства (реконструкции) объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом и гостиница с встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по ул. Луначарского, 97 в Ленинском районе г. Перми», которое зарегистрировано в системе электронного документооборота 07.03.2018 за № СЭД-56-01-10-38.

Инспекцией проведена проверка порядка направления извещения о начале строительства, по итогам которой составлен соответствующий акт от 14.03.2018 № 1-112-2018.


В данном акте должностным лицом инспекции зафиксировано, что сроки направления в ИГСН извещения о начале строительства, определенные частью 5 статьи 52 ГрК РФ, соблюдены; представлен общий журнал выполнения работ.

13.03.2018 в период с 09 час. 00 мин. до 09 час. 30 мин. проведен осмотр выполненных работ, в результате которого установлено, что на объекте начаты работы по подготовке строительной площадки, на момент проверки строительно-монтажные работы не выполнялись.

Допрошенная в судебном заседании 15.10.2019 в качестве свидетеля Жугина Л.В., предупрежденная об уголовной ответственности за дачу заведомо ложных показаний и за отказ от дачи показаний, пояснила, что является сотрудником инспекции, в марте 2018 г. проводила выездную проверку порядка направления в инспекцию извещения о начале строительства в отношении общества «КерамоСтройСервис»; 13.03.2018 ею осуществлен выезд на строительную площадку по адресу: г. Пермь, ул. Луначарского, д. 97, где в ходе визуального осмотра было установлено, что на объекте начаты работы подготовительного периода, согласно проектной документации, представленной вместе с извещением о начале строительства, работы основного периода, согласно проектной документации, на объекте не были начаты и не проводились на момент визуального осмотра; на момент проведения ею проверки в общем журнале производства работ сведений о том, что ведутся работы, относящиеся к основному периоду, то есть строительно- монтажные работы, не имелось; по итогам проверки ею составлен акт проверки № 1-112-2018.

Из письма инспекции от 06.04.2018 № СЭД-56-01-20-24 направленного в Департамент, следует, что спорный объект капитального строительства принят под надзор инспекции 19.03.2018 на основании извещения о начале строительства от 06.03.2018, при постановке объекта под надзор фактического выполнения строительно-монтажных работ на строительной площадке не зафиксировано.

С учетом названных обстоятельств, выявив, что на строительной площадке осуществлялись работы, суд пришел к правильному выводу о том, что, истцом предприняты все необходимые действия и меры, свидетельствующие о начале строительства.

Под строительством в соответствии с пунктом 13 статьи 1 ГрК РФ понимается «создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства)».

ГОСТ Р 59179-2018 «Инжиниринг в строительстве. Термины и определения» устанавливает, что процесс строительства включает в себя все организационные, изыскательские, проектные, строительно-монтажные и пусконаладочные работы, связанные с созданием, изменением или сносом объекта, а также взаимодействие с компетентными органами по поводу производства таких работ. Результатом строительства является объект капитального строительства.

ГОСТ Р 58033-2017 «Здания и сооружения. Словарь. Часть I. Общие термины» также определяет строительство «как комплекс работ по возведению


сооружений, включающий общестроительные, санитарно-технические и специальные работы».

Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» в разделе III установлены виды работ по строительству, к которым относятся, в том числе геодезические работы, выполняемые на строительных площадках; подготовительные работы; земляные работы.

В соответствии с пунктом 2 раздела III указанного Приказа к подготовительным работам относятся: разборка (демонтаж) зданий и сооружений, стен, перекрытий, лестничных маршей и иных конструктивных и связанных с ними элементов или их частей; строительство временных: дорог; площадок; инженерных сетей и сооружений; устройство рельсовых подкрановых путей и фундаментов (опоры) стационарных кранов; установка и демонтаж инвентарных наружных и внутренних лесов, технологических мусоропроводов.

С учетом изложенного, следует признать, что суд апелляционной инстанции правомерно указал, что работы отнесенные в проектной документации к подготовительным видам работ, являются одним из этапов строительства и следовательно, являются достаточным подтверждением начала строительства объекта.

При рассмотрении данного спора судом также установлено, что в проектной документации (раздел 5. Проект организации строительства 01-1214-ПОС, стр. 10-11) определено, что организационно-технологическая схема строительства жилого дома осуществляется в 2 периода: подготовительный и основной.

В состав работ подготовительного периода вошли: разработка подрядной организацией проекта производства работ (ППР) производства СМР, получение лимитов на вывоз отходов строительного производства или заключение договоров с организациями, осуществляющих данный вид деятельности, устройство ограждения, расчистка, предварительная планировка территории, создание опорной геодезической сети, устройство временных дорог и проездов, монтаж временных инвентарных административно-бытовых зданий и сооружений, прокладка сетей временного электроснабжения, водоснабжения, связи, обустройство площадок: хранения строительных материалов, сбора отходов строительного производства, чистки и мойки колес самоходной техники, установка планов пожарной защиты объекта, пожарных щитов

В состав работ основного периода включены следующие работы: шпунтовое ограждение котлована, земляные работы, свайные работы, строительство подземной части здания, обратная засыпка траншей, пазух, после полного завершения строительства подземной части здания - комплекс работ по возведению надземной части здания, параллельное ведение общестроительных, санитарно-технических и электромонтажных работ, прокладка инженерных


сетей; параллельно отделочным работам выполняются: вертикальная планировка, благоустройство и озеленение, устройство парковок.

Из содержания положительного заключения от 11.06.2014 № 2-1-1- 003214 негосударственной экспертизы проектной документации объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом и гостиница с встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по ул. Луначарского, 97 в Ленинском районе г. Перми» следует, что строительство здания осуществляется в следующей последовательности: 1) работы подготовительного периода, 2) работы основного периода. Основной период строительства начинается только после окончания всех работ подготовительного периода.

С учетом изложенного вывод суда о том, что общество «КерамоСтройСервис» приступило к строительству объекта до истечения срока действия разрешения на строительство в соответствии с ранее выданным разрешением на строительство, является правильным.

При этом суд обоснованно принял во внимание, что при проведении проверок на предмет начала работ как департамент, так и инспекция установили на объекте факт проведения строительных работ, что послужило основанием для продления разрешения на строительство, при этом каких-либо нарушений при проведении проверок, продлении разрешения, осуществлении строительного надзора не установлено, а доводы и доказательства, приведенные обществом, совпадают с выводами, ранее сделанными контрольными органами и органами местного самоуправления в рамках осуществления проверок, продления разрешения и осуществления строительного надзора.

Исходя из изложенного суд апелляционной инстанции справедливо указал, что выводы суда первой инстанции о том, что понятие начала строительства объекта капитального строительства, связано исключительно с осуществлением застройщиком строительных работ основного периода строительства, являются необоснованными, при этом отметив, что часть проделанных работ относится в соответствии с проектом к основным.

Судом апелляционной инстанции обоснованно отклонена позиция министерства относительно несоответствия «общего срока» разрешения на строительство при его продлении положениям части 19 статьи 51 ГрК РФ по причине неверного толкования указанных положений закона применительно к процедуре продления разрешения на строительство. Судом верно отмечено, что

подобное условие (о внесении изменения в проектную документацию в части изменения сроков строительства) не является условием, предусмотренным пунктом 20 статьи 51 ГрК РФ в качестве необходимого для продления разрешения на строительство.

Также является правильным вывод суда о том, что упомянутая трактовка части 19 статьи 51 ГрК РФ являться основанием для вывода о законности действий департамента в части прекращения разрешения на строительство, поскольку такое основание не поименовано в пункте 21.1 статьи 51 ГрК РФ в качестве основания для прекращения.


На основании изложенного доводы министерства и департамента относительно нарушения, изложенного в предписании в части срока действия выданного разрешения на строительство отклоняются.

Приведенные министерством и департаментом аргументы не опровергают вывод суда о том, что превышение срока действия разрешения на строительство на 12 дней по сравнению со сроком, предусмотренным проектом организации строительства, нельзя квалифицировать как существенное нарушение, влияющее на законность выдачи разрешения в целом и, соответственно, прекращения его действия. При этом суд апелляционной инстанции обоснованно отметил, что в соответствии с календарным планом строительства, являющимся частью проектной документации на дом, срок строительства составляет 46 месяцев.

Предусмотренное частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общее положение о том, что компетентный орган местного самоуправления, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт, но не исключает тот факт, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав граждан и организаций (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О). Кроме того соответствующие положения предусмотрены ГрК РФ и департаментом в данном случае не соблюдены.

Принимая во внимание вышеназванное и правовую позицию изложенную пункте 25 «Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации» № 2 2019 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019), в части возможности уполномоченного органа прекратить действие разрешения на строительство самостоятельно без соблюдения судебной процедуры при установлении факта противоречия выданного разрешения действующему законодательству как фактически расширяющую основания для прекращения, суд пришел к обоснованному выводу, не опровергнутому заявителями жалоб, что указанная позиция касается существенных нарушений, допущенных при выдаче разрешения на строительство, и не касается процедуры продления, обусловленной исключительно фактом начала строительства. Кроме того, иные основания для прекращения, кроме прямо поименованных, в решении не приведены.

Исходя из изложенного, вывод суда апелляционной инстанции о том, что предписание от 28.09.2018 № 35-03-35-12 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности вынесено министерством без учета обстоятельств о соблюдении заявителем положений пункта 20 статьи 51 ГрК РФ, следовательно, подлежит признанию недействительным, является правильным, равно как и вывод о том, что решение департамента от 30.11.2018 № СЭД-059-22-20/2-217 о прекращении действия разрешения от 04.07.2014 № RU90303000-177/2014 на строительство объекта: «Многоквартирный жилой


дом и гостиница с встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой» по ул. Луначарского, 97 в Ленинском районе г. Перми» принято в нарушение положений пункта 20 статьи 51 ГрК РФ, является незаконным и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку продолжение строительных работ в отсутствие продленного разрешения на строительство на объекте невозможно.

С учетом изложенного апелляционный суд правомерно отменил решение суда первой инстанции и обоснованно удовлетворил заявленное обществом требование, возложив на министерство обязанность устранить нарушения прав и законных интересов заявителя путем отмены предписания от 28.09.2018 № 35-03-35-12 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, а на департамент - обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем отмены решения от 30.11.2018 № СЭД-059-22-20/2-217 о прекращении действия выданного обществу «КерамоСтройСервис» разрешения на строительство объекта по ул. Луначарского, 97, в порядке пункта 3 части 5 статьи 201 АПК.

Ссылка заявителя министерства на необоснованное приобщение судом апелляционной инстанции к материалам дела дополнительных доказательств по делу является несостоятельной, подлежит отклонению, поскольку согласно абзацу пятому пункта 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» принятие дополнительных доказательств судом апелляционной инстанции не может служить основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции.

Иные доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, подлежат отклонению судом кассационной инстанции по основаниям, указанным в мотивировочной части постановления, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права, с учетом установленных по делу обстоятельств, кроме того, указанные доводы, по существу, направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании выводов апелляционного суда, что не относится к полномочиям суда кассационной инстанции (части 1, 3 статьи 286 АПК РФ).

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы апелляционным судом по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 АПК РФ, им дана надлежащая правовая оценка согласно статье 71 АПК РФ.

Суд кассационной инстанции не вправе переоценивать доказательства и устанавливать иные обстоятельства, отличающиеся от установленных судами нижестоящих инстанций, в нарушение своей компетенции, предусмотренной статьями 286, 287 АПК РФ, как указано в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.03.2013 № 13031/12, а также в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2016 № 308-ЭС16-4570, от 16.02.2017 № 307-ЭС16-8149.


Нарушений норм материального или процессуального права, влекущих

отмену постановления суда апелляционной инстанции (статья 288 АПК РФ),

судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению

без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения. Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2020 по делу № А50-7097/2019 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационные жалобы Министерства строительства Пермского края, Инспекции государственного строительного надзора Пермского края, Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий С.Э. Рябова

Судьи А.А. Столяров

И.А. Татаринова