Решение от 28 октября 2019 г. по делу № А37-2051/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А37-2051/2019
г. Магадан
28 октября 2019 г.
Резолютивная часть решения объявлена 21 октября 2019 г.

Решение в полном объёме изготовлено 28 октября 2019 г.

Арбитражный суд Магаданской области в составе судьи А.В. Кушниренко

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании в помещении арбитражного суда по адресу: <...> дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Дубрава» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Магаданской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 290 от 27.06.2019,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области»,

при участии (после перерыва):

от заявителя – Р.В. Ионов, доверенность серия 49АА № 0153021 от 05.12.2014, паспорт;

от ответчика – ФИО2, начальник отдела защиты прав потребителей, доверенность49-00-10/02-1371-2018 от 25.12.2019, удостоверение; Е.В. Тарба, ведущий специалист-эксперт отдела защиты прав потребителей, доверенность № Д-227-2019 от 27.06.2019, удостоверение;

от третьего лица – ФИО3, представитель, доверенность без номера от 14.10.2019, паспорт.

(в судебном заседании объявлялся перерыв с 14.10.2019 по 21.10.2019),

УСТАНОВИЛ:

Заявитель, общество с ограниченной ответственностью «Дубрава» (далее также – Общество), 17.07.2019 обратился в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением№ 13 от 14.07.2019 к управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Магаданской области (далее также – ответчик, административный орган, Управление Роспотребнадзора) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 290 от 27.06.2019.

В обоснование заявленных требований ООО «Дубрава» сослалось на часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации; часть 3 статьи 26.2, часть 3 статьи 28.2, части 1, 1.1 статьи 29.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ); статью 10, часть 6 статьи 12, пункт 4 части 2 статьи 14, статью 15, пункты 5, 8 части 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ); пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 5 от 24.03.2005 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок, утверждённые протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы № 142 от 09.06.2016; приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека № 43 от 30.01.2017 «О проведении внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателе, осуществляющих деятельность по розничной торговле алкогольной и спиртсодержащей продукции» (далее – приказ Роспотребнадзора № 43 от 30.01.2017), приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека № 1022 от 18.12.2018 «О проведении в 2019 году внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по хранению, производству и реализации свинины, мяса птицы и продуктов их переработки» (далее – приказ Роспотребнадзора № 1022 от 18.12.2018), а также на судебную практику.

Подробная правовая позиция Общества по делу изложена в заявлении и дополнении к заявлению.

Представители ответчика возражали против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации; статьи 14.43, 23.13, 23.49 КоАП РФ; статьи 10, 309, 421, 779-783 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ); часть 2 статьи 10, пункт 4 части 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ; пункт 3 статьи 46 Федерального закона № 52-ФЗ 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 53-ФЗ); Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50 от 25.12.2018 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 50 от 25.12.2018); Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённое Постановлением Правительства Российской Федерации № 322 от 30.04.2004 (далее – Положение о Роспотребнадзоре); Положение о Федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утверждённое Постановлением Правительства Российской Федерации № 476 от 05.06.2013, «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»; а также на судебную практику.

Подробная правовая позиция Управления Роспотребнадзора по делу изложена в оспариваемом постановлении, в отзыве и последующих письменных пояснениях.

Определением суда от 18.09.2019 в целях исключения решения вопроса о правах и обязанностях лица, не привлечённого к участию в деле, с учётом доводов заявителя о нарушении ответчиком при проведении проверки положений части 6 статьи 12 Закона № 294-ФЗ к участию в деле был привлечён ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области» в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

11.10.2019 от третьего лица поступил отзыв на заявление № 49-20-14/03-1478-2019 от 09.10.2019, в котором ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области» (далее также – учреждение, Центр гигиены и эпидемиологии) возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на пункт 1 статьи 46 Закона № 53-ФЗ.

В судебном заседании представители сторон и третьего лица на своих правовых позициях по делу настаивали.

Установив фактические обстоятельства дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив представленные в дело письменные доказательства, с учётом норм материального и процессуального права суд пришёл к следующему.

Материалами дела подтверждается, что на основании распоряжения (приказа) № 39 от 21.03.2019 Управления Роспотребнадзора в отношении ООО «Дубрава» была проведена внеплановая выездная проверка в целях исполнения поручений Правительства Российской Федерации № АХ-П44-343 от 24.01.2017, и от 28.11.2018, (т. 1, л.д. 31-32).

К проведению проверки в качестве экспертов были привлечены представители экспертной организации ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области» (аттестат аккредитации № POCC RU/00001/510121 от 11.08.2014, выданной Федеральной службой по аккредитации).

В ходе проведения внеплановой выездной проверки сотрудниками ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области» были отобраны анализы, пробы, смывы, подготовлены протоколы лабораторных исследований и экспертные заключения, которые легли в основу акта проверки № 44 от 24.04.2019, а также протокола без номера от 15.05.2019 об административном правонарушении в отношении ООО «Дубрава».

По окончании проверки был составлен акт № 44 от 24.04.2019, в соответствии с которым были выявлен ряд нарушений Обществом законодательства Российской Федерации, за которые по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ ведущим специалистом-экспертом отдела защиты прав потребителей Управления Роспотребнадзора, ФИО4, был составлен протокол без номера от 15.05.2019 об административном правонарушении.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении Управлением Роспотребнадзора в отношении ООО «Дубрава» было вынесено постановление № 290 от 27.06.2019 по делу об административном правонарушении. В соответствии с данным постановлением ООО «Дубрава» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрено частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ. Обществу назначено наказание по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ с учётом статей 3.2, 3.3, 4.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

ООО «Дубрава» оспаривает постановление административного органа по четырём основаниям.

Так заявитель одним из оснований незаконности оспариваемого постановления указал, что проверка была проведена на основании распоряжения № 39 от 21.03.2019. Однако, приказы Роспотребнадзора № 43 от 30.01.2017, № 1022 от 18.12.2018, являющиеся основанием проверки, не прошли процедуру регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и не были опубликованы в надлежащем порядке. Суд считает данный вывод заявителя ошибочным ввиду следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации официальному опубликованию подлежат законы. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно разъяснениям, данным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 50 от 25.12.2018 признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд счёл обоснованными доводы ответчика относительного того, что приказы Роспотребнадзора, изданные в соответствие с поручением Правительства Российской Федерации, не относятся к нормативным правовым актам, соответственно, не подлежат обязательному официальному опубликованию.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ основанием организации и проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации. При этом не предусмотрено, что данный приказ должен проходить процедуру регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и быть опубликованным.

Заявитель считает, что Управление Роспотребнадзора вышло за рамки полномочий, предмета проверки, определённого приказами Роспотребнадзора № 43 от 30.01.2017, № 1022 от 18.12.2012. Однако суд считает, что данный довод Общества является ошибочным в виду следующего.

В соответствии с пунктом 5.1.1 Положения о Роспотребнадзоре одним из полномочий Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства. Согласно положениям статей 23.13, 23.49 КоАП РФ в полномочия органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека также входит рассмотрение административных дел, ответственность за которое предусмотрена статьёй 14.43 КоАП РФ. Следовательно, Управление Роспотребнадзора не выходило за рамки полномочий при проведении проверки.

Относительно предмета определённого вышеуказанными приказами суд установил следующее.

Согласно приложению 2, таблицы 1 «Микробиологические нормативы безопасности» Технического регламента Таможенного союза ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции» (далее – ТР ТС 021/2011) микробиологическим исследованиям подлежат по разделу 1.1 «Мясо и мясная продукция; птица, яйца и продукты их переработки» по показателю «S.aureus», в частности, следующие виды: продукты из мяса и птицы варёные. В отношении иных микробиологических исследований также виды: полуфабрикаты из мяса птицы, кулинарные изделия из рубленого мяса, мясные блюда, полуфабрикаты мясные рубленные и т.п.

Согласно ГОСТу 30390-2013 «Услуги общественного питания. Продукция общественного питания, реализуемая населению. Общие технические условия» под кулинарным полуфабрикатом понимается пищевой продукт или сочетание продуктов, прошедших одну или несколько стадий кулинарной обработки без доведения до готовности (пункт 3.3), под кулинарным полуфабрикатом высокой степени готовности – кулинарный полуфабрикат, из которого в результате минимально необходимых (одной-двух) технологических операций изготавливают кулинарное изделие или блюдо (пункт 3.4), под кулинарным изделием – пищевой продукт или сочетание продуктов, доведённые до кулинарной готовности (пункт 3.5). По виду используемого сырья блюда, кулинарные изделия и полуфабрикаты бывают: из мяса и мясных продуктов, из птицы, дичи, кролика, из рыбы, морепродуктов (объектов нерыбного промысла) и ракообразных, из картофеля, овощей и грибов, из фруктов и ягод, из круп, бобовых и макаронных изделий, из яиц, творога и молока и молочнокислых продуктов, из муки и других видов сырья, а также смешанные и комбинированные блюда, кулинарные изделия и полуфабрикаты (пункт 4.1).

Следовательно, кулинарные изделия, кулинарные полуфабрикаты, мясные блюда (свинина отварная для салата, курица отварная для салата) являются продуктами переработки свинины и мяса птицы, то есть Управление Роспотребнадзора не выходило за рамки предмета проверки.

Заявитель также считает, что предмет внеплановой проверки не позволяет совершать процедуры по взятию смывов с объектов внешней среды на наличие бактерий группы кишечной палочки.

Приказом Роспотребнадзора № 1022 от 18.12.2018 определено проведение проверок в отношении лиц, осуществляющих деятельность по хранению, производству и реализации свинины, мяса птицы и продуктов их переработки. Деятельность по хранению, производству и реализации регламентирована ТР ТС 021/2011. Доказательством соблюдения обязательных норм вышеуказанных требований являются лабораторные, инструментальные измерения.

Следовательно, лабораторные исследования объектов среды относятся к предмету проверки, определённого приказом Роспотребнадзора № 1022 от 18.12.2018, таблицы 5 которому имеют графы о лабораторном контроле предприятий общественного питания.

Суд также находит необоснованным довод заявителя о том, что при составлении протокола без номера от 15.05.2019 об административном правонарушении ему (его представителям) не разъяснялись гарантированные права и обязанности.

Так в протоколе указано, что защитнику ООО «Дубрава», Роману Владимировичу Ионову, действующему на основании доверенности, разъяснены его права и обязанности, о чем свидетельствует подпись Р.В Ионова. Помимо разъяснения прав и обязанностейР.В Ионову в момент составления протокола по делу об административном правонарушении права и обязанности разъяснены законному представителю юридического лица при получении извещения о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Оспаривая постановление по делу об административном правонарушении № 290 от 27.06.2019 заявитель также указал на наличие грубого нарушения со стороны Управления Роспотребнадзора положений Закона № 294-ФЗ, что выразилось в следующем.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведённой органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Согласно части 6 статьи 12 Закона № 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

Согласно пункту 8 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований части 6 статьи 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).

Данная норма является императивной и не допускает какого-либо произвольного её толкования.

Так, материалами дела подтверждается и не опровергается лицами, участвующими в деле, что к проведению внеплановой выездной проверки в отношении ООО «Дубрава» Управление Роспотребнадзора привлекла ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области», с которым у ООО «Дубрава» заключён гражданско-правовой договор № 177 от 12.02.2019 (т. 2, л.д. 130) и на момент проведения проверки Управлением Роспотребнадзора по распоряжению № 39 от 21.03.2019 действовал.

Доказательств расторжения данного договора в материалы дела не представлено.

При этом ответчик и 3 лицо ссылались на пункт 9.4 договора № 177 от 12.02.2019, согласно которому исполнение обязательств по данному договору полностью прекращается по распоряжению Управления Роспотребнадзора о проведении в отношении Заказчика проверки на срок осуществления контрольно-надзорных мероприятий.

Однако, данное условие договора противоречит следующим положениям статьи 425 ГК РФ. Так, согласно пункту 1 данной статьи договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения.

В пункте 3 однозначно установлено, что законом или договором может быть предусмотрено, что окончание срока действия договора влечёт прекращение обязательств сторон по договору. Договор, в котором отсутствует такое условие, признаётся действующим до определённого в нем момента окончания исполнения сторонами обязательства.

Следовательно, исходя из буквального смысла норм пункта 3 статьи 425 ГК РФ, договор в отношении прав и обязанностей сторон действует как минимум до окончания его срока действия, следовательно, и гражданско-правовые отношения не могут в данном случае ни прекратиться, ни приостановиться даже в случае взаимного волеизъявления сторон.

Следовательно, применительно к условиям статьи 425 ГК РФ данный договор действовал на момент проведения Управлением Роспотребнадзора внеплановой выездной проверки.

При этом суд также учитывает фактические обстоятельства настоящего дела.

Так договор № 177 от 12.02.2019 с ООО «Дубрава» от имени ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области» подписан его руководителем, главным врачом данного учреждения – ФИО5 (т. 2 л.д. 130).

При этом в поручении № 145 от 28.03.2019 на проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований Управление Роспотребнадзора поручила главному врачу ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области» ФИО5 выполнить в отношении ООО «Дубрава» совместно с сотрудниками ответчика целый спектр государственных работ, в том числе: провести микробиологические, санитарно-химические, физико-химические исследования; отбор и исследование смывов на микробиологические показатели; на соответствие требованиям ТР ТС 021/2011, мяса птицы, мяса свинины, с предоставлением экспертных заключений и протоколов лабораторных исследований (испытаний) (т. 1 л.д. 38).

Следовательно, организацию и контроль за проведением всех исследований и экспертиз в отношении ООО «Дубрава» Управление Росптребнадзора поручила руководителю учреждения - ФИО5.

С учётом изложенного, суд считает, что в данном конкретном случае установлено грубое нарушение, предусмотренное пунктом 8 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведённой органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Согласно положениям части 3 статьи 26.2 КоАП РФ использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведённой в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона, не допускается.

Иные доводы, приведённые лицами, участвующими в деле, судом рассмотрены и оценены, однако признаны не имеющими существенного правового значения при рассмотрении настоящего дела.

В силу положений части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании изложенного суд пришёл к выводу, что оспариваемое постановление № 290 от 27.06.2019 по делу об административном правонарушении подлежит отмене.

В соответствии с пунктом 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 167-170; 176; 180-182; 210; 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Удовлетворить требование заявителя, общества с ограниченной ответственностью «Дубрава».

2. Признать незаконным и отменить постановление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Магаданской области № 290 от 27.06.2019 по делу об административном правонарушении.

3. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в десятидневный срок со дня его изготовления в полном объёме. Вступившее в законную силу решение арбитражного суда первой инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции или если арбитражный суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы, может быть обжаловано в порядке кассационного производства. Кассационная жалоба может быть подана в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого решения арбитражного суда. Жалобы подаются через Арбитражный суд Магаданской области.


Судья А.В. Кушниренко