Постановление от 5 апреля 2021 г. по делу № А32-50000/2020



ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27

E-mail: i№fo@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-50000/2020
город Ростов-на-Дону
05 апреля 2021 года
15АП-3052/2021


Резолютивная часть постановления объявлена 30 марта 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 апреля 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

при участии:

от ТФОМС КК: Голубцовой А.Д. по доверенности от 25.12.2020 №113,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Городская больница города Анапы» министерства здравоохранения Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 18.01.2021 по делу № А32-50000/2020

по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Городская больница города Анапы» министерства здравоохранения Краснодарского края (ИНН 2301097511, ОГРН 1182375060295)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Краснодарского края (ИНН 2310021886, ОГРН 1022301607393)

при участии третьих лиц: Министерства здравоохранения Краснодарского края (ИНН 2309053058, ОГРН 1032307165967); общества с ограниченной ответственностью «Капитал медицинское страхование» (ИНН 7813171100,ОГРН 1027806865481) в лице филиала в Краснодарском крае

о признании незаконным акта экспертизы; о признании незаконным и отмене решения,

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Городская больница города Анапы" Министерства здравоохранения Краснодарского края (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Краснодарского края (далее – фонд) о признании незаконным акта экспертизы качества медицинской помощи №ЦЖ-9 от 05.04.2019, о признании незаконным и отмене решения в виде протокола заседания конфликтной комиссии от 11.04.2019.

Решением суда от 18.01.2021 Государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Городская больница города Анапы" Министерства здравоохранения Краснодарского края в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным решения Территориального фонда обязательного медицинского страхования Краснодарского края в виде протокола заседания конфликтной комиссии от 11.04.2019 принятого по результатам экспертизы качества медицинской помощи акт №ЦЖ-09 от 05.04.2019 отказано. В остальной части производство по делу прекращено.

Не согласившись с принятым судебным актом, учреждение обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что вопрос о том, является ли акт экспертизы ненормативным актом, в том случае если на основании него были назначены штрафные санкции к медицинской организации, судом не был исследован. Сам акт экспертизы № ЦЖ-9 от 05.04.2019 судом не исследовался на предмет соответствия действительности, аргументы заявителя не изучались, что привело к несоответствию выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

От фонда в суд поступил отзыв на жалобу, в котором указано на законность решения суда.

Представитель фонда в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в порядке апелляционного производства в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, в территориальный фонд обязательного медицинского страхования Краснодарского края поступило обращение по вопросам нарушения прав застрахованного лица при обращении за медицинской помощью в МБУЗ "Городская больница города Анапы" и несогласием с результатами экспертизы качества медицинской помощи, ранее проведенной страховой медицинской организацией филиал ООО "Капитал Медицинское страхование" в Краснодарском крае, где обратившееся лицо зарегистрировано в качестве лица, застрахованного по обязательному медицинскому страхованию.

Фондом было принято решение о проведении повторной экспертизы качества оказания медицинской помощи для проверки доводов, указанных в обращении.

Согласно акту № ЦЖ-9 и экспертному заключению к акту повторная экспертиза качества медицинской помощи, оказанной обратившемуся лицу в МБУЗ "Городская многопрофильная больница МО г-к Анапа", проведена по предоставленной на экспертизу медицинской документации.

По результатам экспертизы были выявлены дефекты при оказании медицинской помощи.

Учреждение с выводами, указанными в акте № ЦЖ-9 и экспертном заключении, не согласилось, в связи с чем направило в адрес фонда в порядке, предусмотренном п. 45 Порядка № 230, протокол разногласий на акт экспертизы качества медицинской помощи повторный № ЦЖ-9 (исх. № 1753 от 05.04.2019 г.).

Фондом принято решение, оформленное в виде протокола заседания конфликтной комиссии от 11.04.2019, согласно которому принято решение о необоснованности возражений ГБУЗ "ГБ города Анапа" и правильности применения к медицинской организации санкции по п. 3.6 Перечня оснований для отказа в оплате медицинской помощи (уменьшения оплаты медицинской помощи), указанному в приложении № 37 к Тарифному соглашению в сфере обязательного медицинского страхования на территории Краснодарского края на 2018 года.

Полагая, что решение, оформленное протоколом заседания конфликтной комиссии от 11.04.2019, и акт экспертизы качества медицинской помощи № ЦЖ-9 от 05.04.2019 являются незаконными, ГБУЗ "Городская больница города Анапа" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения, возникающие в области обязательного медицинского страхования, правовое положение субъектов и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации регулируются специальным Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 326-ФЗ).

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Федерального закона № 326-ФЗ, одним из основных принципов осуществления обязательного медицинского страхования является создание условий для обеспечения доступности и качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования.

Указанный принцип реализуется, в том числе и путем контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями.

Видами контроля, согласно части 2 статьи 40 Федерального закона № 326-ФЗ, являются: медико-экономический контроль, медико-экономическая экспертиза, экспертиза качества медицинской помощи.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Федерального закона № 326-ФЗ, порядок организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи устанавливается Федеральным фондом.

Как верно установил суд первой инстанции, фонд является некоммерческой организацией, созданной субъектом Российской Федерации - Краснодарского края для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территории края (ст. 13 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон № 326-ФЗ). Постановлением главы администрации Краснодарского края от 29.11.2002 № 1349 утверждено Положение о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Краснодарского края.

В силу Закона № 326-ФЗ участниками обязательного медицинского страхования являются: территориальные фонды, страховые медицинские организации, медицинские организации.

В пункте 8 части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ предусмотрено, что в полномочия фонда входит обеспечение прав граждан в сфере обязательного медицинского страхования, в том числе путем проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи.

Территориальный фонд осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования и в целях обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, рассматривает дела и налагает штрафы, составляет акты о нарушении законодательства об обязательном медицинском страховании в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", осуществляет контроль за деятельностью страховой медицинской организации, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", и выполнением договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования (пункт 9 приказа Минздравсоцразвития России от 21.01.2011 № 15н "Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования").

Порядок организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию установлен Приказом № 230.

Так, в пункте 67 Приказа № 230 определен перечень возможных дефектов медицинской помощи и (или) нарушений при оказании медицинской помощи, к числу которых, в частности, отнесены дефекты оформления первичной медицинской документации, затрудняющие работу с документацией, препятствующие проведению экспертизы качества медицинской помощи и создающие невозможность оценить динамику состояния здоровья застрахованного лица, объем, характер и условия предоставления медицинской помощи (выявляется страховой медицинской организацией при нарушении медицинской организацией правил оформления медицинской документации).

Как следует из материалов дела, спорная экспертиза качества оказания медицинской помощи по решению фонда проводилась с привлечением экспертов качества медицинской помощи, включенных в Территориальный реестр экспертов качества медицинской помощи (ч. 7, ст. 40 Закона № 326-ФЗ).

Экспертом качества медицинской помощи является врач-специалист, имеющий высшее профессиональное образование, свидетельство об аккредитации специалиста или сертификат специалиста, стаж работы по соответствующей врачебной специальности не менее 10 лет и прошедший подготовку по вопросам экспертной деятельности в сфере обязательного медицинского страхования.

Согласно пунктам 39, 40 Порядка № 230 повторная медико-экономическая экспертиза или экспертиза качества медицинской помощи (реэкспертиза) - проводимая другим специалистом-экспертом медико-экономическая экспертиза или другим экспертом качества медицинской помощи экспертиза качества медицинской помощи с целью проверки обоснованности и достоверности выводов по ранее принятым заключениям, сделанным специалистом-экспертом или экспертом качества медицинской помощи, первично проводившим медико-экономическую экспертизу или экспертизу качества медицинской помощи.

Согласно пункту 81 Порядка № 230 эксперт качества медицинской помощи проводит экспертизу качества медицинской помощи по своей основной медицинской специальности, определенной дипломом, свидетельством об аккредитации специалиста или сертификатом специалиста.

Судом установлено, что экспертиза качества медицинской помощи (повторная) проводилась фондом с привлечением экспертов, включенных в территориальный реестр экспертов качества медицинской помощи, имеющих высшее профессиональное образование по специальностям "лечебное дело" и "педиатрия", послевузовское профессиональное образование по специальностям "акушерство и гинекология" и "скорая медицинская помощь", а также стаж работы не менее 10 лет.

Согласно акту № ЦЖ-9 и экспертному заключению к акту повторная экспертиза качества медицинской помощи, оказанной в МБУЗ "Городская многопрофильная больница МО г-к Анапа", проведена по предоставленной на экспертизу медицинской документации: индивидуальной карте беременной и родильницы; копии журнала учета больных и отказов в госпитализации; карте вызова скорой медицинской помощи; карты вызова СМП; приказу главного врача МБУЗ "Городская многопрофильная больница МОг-к Анапа" от 30.10.2018 № 215 "О закрытии акушерского отделения на плановую дезинфекцию".

По данным медицинской документации: женщина обратилась в МБУЗ "Городская многопрофильная больница муниципального образования г-к Анапа", согласно записи в журнале учета приема больных и отказов в госпитализации, 01.12.2018 в 1:20, которой выставлен диагноз: Беременность 40 недель - период родов. Преждевременное отхождение околоплодных вод. Госпитализация в роддом г. Новороссийска, скорой помощью, осмотрена дежурным врачом.

Из акта № ЦЖ-9 следует, что данные осмотра в приемном отделении акушерского отделения дежурным врачом и данные обследования КТГ плода для проведения экспертизы не предоставлены. В копии журнала учета больных и отказов в госпитализации "Акушерское отделение" МБУЗ "Городская многопрофильная больница муниципального образования г-к Анапа" нет информации о времени появления регулярной родовой деятельности у единицы и результатах объективного осмотра. Роженица не была осмотрена врачом акушерского отделения непосредственно перед началом ее транспортировки (с момента первичного осмотра и до окончания осмотра бригадой СМП прошло 46 минут), т.к. изменилась акушерская ситуация, усилилась родовая деятельность (данные карты вызова СМП). Дежурным врачом акушерского отделения допущена недооценка акушерской ситуации роженицы. По результатам экспертизы беременная была отправлена ГАУЗ "Перинатальный центр города Новороссийска" МЗ КК машиной СМП, произошли роды в машине СМП по пути в г. Новороссийск, роды произошли через 23 мин после начала медицинской эвакуации, в общем: через 1 час 10 мин. после обращения в МБУЗ "Городская многопрофильная больница муниципального образования г-к Анапа". Бригада СМП, вызванная с целью медицинской эвакуации обратившейся в Перинатальный центр г. Новороссийска не являлась специализированной акушерской бригадой и состояла из одного фельдшера.

С учетом вышеизложенного, суд пришел к правомерному выводу о том, что решение, оформленное протоколом заседания конфликтной комиссии от 11 апреля 2019 года соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В части требования оспаривания акта экспертизы качества медицинской помощи №ЦЖ-9 от 05 апреля 2019 года суд первой инстанции пришел к выводу, что производство по делу в данной части следует прекратить по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1, 3, 4, 5 статьи 42 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон № 326-ФЗ) медицинская организация в течение 15 рабочих дней со дня получения актов страховой медицинской организации вправе обжаловать заключение страховой медицинской организации при наличии разногласий по результатам медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи путем направления претензии в территориальный фонд.

Территориальный фонд в течение 30 рабочих дней со дня поступления претензии рассматривает поступившие от медицинской организации материалы и организует проведение повторных медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи.

Повторные медико-экономический контроль, медико-экономическая экспертиза и экспертиза качества медицинской помощи проводятся экспертами, назначенными территориальным фондом, и оформляются решением территориального фонда.

При несогласии медицинской организации с решением территориального фонда она вправе обжаловать это решение в судебном порядке.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

Между тем, акт реэкспертизы № ЦЖ-9 от 05.04.2019 является промежуточным документом и не отвечает признакам ненормативного правового акта как индивидуального акта государственного органа, не содержит предписаний властно-распорядительного характера, не возлагает каких-либо обязанностей, не устанавливает (изменяет, прекращает) прав и обязанностей юридических лиц в проверяемой сфере деятельности, носит информационный характер о результатах реэкспертизы.

Аналогичная правовая позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 11.05.2018 № 301-КГ18-4991 по делу № А43-21948/2016 и от 24.07.2020 № 308-ЭС20-9786.

В апелляционной жалобе заявитель указал, что вопрос о том, является ли акт экспертизы ненормативным актом, в том случае если на основании него были назначены штрафные санкции к медицинской организации, судом не был исследован. Суд апелляционной жалобы не признает данный довод обоснованным по следующим основаниям.

Оспариваемый акт реэкспертизы № ЦЖ-9 от 05.04.2019 является промежуточным документом, носит информационный характер о результатах реэкспертизы и не отвечает перечисленным выше признакам ненормативного правового акта, а значит, не может быть оспорен в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса.

С учетом указанных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к верному и обоснованному выводу о том, что производство по делу в данной части необходимо прекратить.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, приведенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы, и принято законное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.01.2021 по делу№ А32-50000/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий О.Ю. Ефимова


Судьи С.В. Пименов


М.В. Соловьева