Решение от 12 декабря 2018 г. по делу № А23-4447/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

248000, г. Калуга, ул. Ленина, д. 90; тел: (4842) 505-902, 8-800-100-23-53; факс: (4842) 599-457;

http://kaluga.arbitr.ru; е-mail: kaluga.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



Дело № А23-4447/2018
12 декабря 2018 года
г.Калуга
Резолютивная часть решения объявлена 05 декабря2018 года

Полный текст решения изготовлен 12 декабря 2018 года

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Сахаровой Л.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Симаковой Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениюГосударственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области «Городская клиническая больница №2 «Сосновая роща», 248010, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>

к Контрольно-счетной палате Калужской области, 248000, <...>

о признании недействительным представления от 20.03.2018 №04-008,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – представителя ФИО1 по доверенности от 13.10.2015,

от заинтересованного лица - представителя ФИО2 по доверенности от 20.08.2018, представителя ФИО3 по доверенности от 20.08.2018, представителя ФИО4 по доверенности от 20.08.2018,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области «Городская клиническая больница №2 «Сосновая роща» (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Калужской области (далее - заинтересованное лицо, Контрольно-счетная палата) от 20.03.2018 №04-008 в части восстановления в доход бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области 1619900 руб., а так же обязании заинтересованного лица устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Определением суда от 14.11.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калужской области.

В обоснование заявленных требований заявитель указал, что сумма, которую Контрольно-счетная палата предложила восстановить в средства Фонда определена с нарушением и неправильным применением норм Трудового кодекса Российской Федерации, Закона Калужской области от 28.10.2011 №196-ОЗ «Об установлении системы оплаты труда работников государственных учреждений, подведомственных органу исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения», Приказа Министерства здравоохранения Калужской области от 14.06.2012 №623 «Об утверждении Перечня видов государственных учреждений, их структурных подразделений, работа в которых дает право на выплату компенсационного характера работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и опасными и иными особыми условиями труда, и размера этих выплат», а также Федерального закона от 28.12.2013 №421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценки условий труда».

Так же, по мнению заявителя, сведения, изложенные в акте проверки относительно нарушений, не соответствуют требованиям пункта 5.3.4 Общего стандарта внешнего государственного финансового контроля Контрольно-счетной палаты Калужской области СГА 101, утвержденного приказом от 04.12.2015 №25-А, в части ясности изложения результатов контрольного мероприятия, необходимости изложения фактических данных только на основе материалов, документов, ссылки на которые обязательно должны быть указаны в тексте. При проведении контрольных мероприятий, у лиц, от имени больницы предоставлявших документы, на основании которых были сделаны выводы о том, что заявителем незаконно были использованы средства обязательного медицинского страхования, не проверялись соответствующие полномочия.

В отзыве по делу и дополнениях к отзыву заинтересованное лицо против удовлетворения требований возражало, указав, что 18.06.2018 во исполнение представления Контрольно-счетной палаты в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области поступил платеж в размере 166548 руб. в счет возмещения средств, использованных учреждением незаконно. В заявлении не представлено сведений о том, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым представлением и каким законам и иным нормативным правовым актам, по мнению заявителя, оно (представление) не соответствует; а также заявление не содержит доводов, обосновывающих ошибочность выводов Контрольно-счетной палаты в отношение выявленных нарушений законодательства. Проверкой установлены случаи предоставления компенсационных выплат сотрудникам учреждения за работу во вредных и (или) опасных условиях труда без результатов специальной оценки условий труда. При расчете неправомерных компенсационных выплат за работу во вредных и (или) опасных условиях труда без результатов специальной оценки условий труда учитывались должности, по которым учреждение не предоставило карты аттестации или специальной оценки, которые подтвердили бы наличие оснований для установления указанных компенсационных выплат. Выводы Контрольно-счетной палаты относительно случаев нарушений основаны на проверке соблюдения учреждением норм действующего законодательства, регулирующего вопросы компенсационных выплат и оплату дополнительных отпусков работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда путем изучения первичных документов учреждения, являющихся основанием для предоставления указанных гарантий и компенсаций. Возражения, замечания, пояснения по расчетам сумм средств ТФОМС, использованных незаконно, учреждением не представлялись, все расчеты проверены и подписаны инженером по охране труда и бухгалтером учреждения, что свидетельствует о полном понимании со стороны учреждения доводов Контрольно-счетной палаты. При проведении контрольных мероприятий у Контрольно-счетной палаты не было сомнений относительно полномочий лица взаимодействующего при проверке.

От третьего лица 04.12.2018 в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, в котором также указано на отсутствие правовых оснований для удовлетворения требований заявителя.

В судебном заседании представитель заявителя настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Представители заинтересованного лица возражали против удовлетворения требований.

Третье лицо, в судебное заседание не явилось, о времени и месте его проведения уведомлено надлежащим образом.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

На основании приказа от 25.12.2017 №65-А и распоряжения председателя контрольно-счетной палаты Калужской области от 10.01.2018 №4-п в период с 15.01.2018 по 26.01.2018 была проведена проверка законности и результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Калужской области, полученных в 2016-2017 годах ГБУЗ КО «Городская клиническая больница №2 «Сосновая роща».

Результаты проверки были изложены в акте от 20.02.2018 №04-002, который получен заявителем 30.03.2018.

На страницах 27-28 Акта отражено, что по результатам выборочной проверки установлены нарушения действующего законодательства по оплате труда сотрудников Больницы.

1. В 2016 году отдельным работникам Больницы производились компенсационные выплаты за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, при отсутствии необходимости в установлении компенсации по результатам проведенной аттестации данных рабочих мест.

В результате необоснованное расходование средств ОМС в 2016 году на выплату заработной платы составило 629,8 тыс. руб. (оплата труда – 483,7 тыс. руб., начисления на выплаты по оплате труда 146,1 тыс. руб.).

Кроме того, в проверяемом периоде без результатов специальной оценки условий труда работников учреждения, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, отдельным работникам производились компенсационные выплаты за вредные условия.

Необоснованное расходование средств ОМС на вышеуказанные выплаты составило 613,0 тыс. руб., а именно:

- 579,8 тыс. руб. – 2016 год (оплата труда – 445,3 тыс. руб., начисления на выплаты по оплате труда 134,5 тыс. руб.);

- 33,2 тыс. руб. – 2017 год (оплата труда – 25,5 тыс. руб., начисления на выплаты по оплате труда – 7,7 тыс. руб.).

Таким образом, учреждением допущено нарушение абзаца 16 статьи 219 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 1.2.1 приложения 1 закона №196-ОЗ, в части произведенных компенсационных выплат без результатов специальной оценки условий труда, что привело к неправомерным расходам за счет средства ОМС в общей сумме 1 242,8 тыс. руб. (1 209,6 тыс. руб. – 2016 год и 33,2 тыс. руб. – 2017 год).

2. В нарушение статьи 117 Трудового кодекса Российской Федерации отдельным работникам учреждения предоставляются дополнительный оплачиваемый отпуск за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, которые не был предусмотрен результатами аттестации данных рабочих мест.

В результате необоснованные расходы по оплате труда (с начислениями на выплаты по оплате труда) в 2016 году за счет средств ОМС составили 377,1 тыс. руб. (оплата труда – 289,6 тыс. руб., начисления на выплаты по оплате труда – 87,5 тыс. руб.).

С учетом результатов проверки заявителю вынесено представление от 20.03.2018 №04-008.

В пункте 1 данного представления указано, в том числе на то, что незаконное использование средств обязательного медицинского страхования составило 1 998,2 тыс. руб. (1 763,0 тыс. руб. – 2016 год, 235,2 тыс. руб. – 2017 год), в том числе:

- 629,8 тыс. руб. (2016 год) – нарушение абзаца 16 статьи 219 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 1.2.1 приложения 1 закона №196-ОЗ «б установлении системы оплаты труда работников государственных учреждений, подведомственных органу исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения» в части произведенных компенсационных выплат за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, при отсутствии необходимости в установлении компенсации по результатам проведенной аттестации данных рабочих мест;

- 613,0 тыс. руб., (579,8 тыс. руб. – 2016 год, 33,2 тыс. руб. – 2017 год) - нарушение абзаца 16 статьи 219 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 1.2.1 приложения 1 закона №196-ОЗ в части произведенных компенсационных выплат за вредные условия труда без результатов специальной оценки условий труда работников учреждения, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда;

- 377,1 тыс. руб. (2016 год) – нарушение статьи 117 Трудового кодекса Российской Федерации в части предоставления и оплаты отдельным работникам учреждения дополнительных отпусков за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, непредусмотренных результатами аттестации данных рабочих мест.

На основании статьи 18 Закона Калужской области от 28.10.2011 № 193-ОЗ «О Контрольно-счётной палате Калужской области» заявителю предложено, в том числе, средства бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 1 998,2 тыс. руб., использованные в 2016-2017 годах незаконно, в срок до 25.12.2018 восстановить в доход бюджета фонда.

Не согласившись с этим представлением в части предложения восстановить в доход бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования средства в сумме 1619900 рублей (суммы по нарушениям, перечисленным в пункте 1 представления – 629,89 тыс. руб.+613,0 тыс. руб.+377,1 тыс. руб.) заявитель обратился в Арбитражный суд Калужской области с настоящим заявлением.

Из содержания вынесенного в адрес заявителя представления от 20.03.2018 №04-008 следует, что оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, является основанием для возникновения обязанностей у учреждения, содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, его неисполнение влечет за собой наступление предусмотренной законом ответственности.

Таким образом, данное представление отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон №6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Контрольно-счетная палата Калужской области осуществляет свои полномочия в соответствии с Законом № 6-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Калужской области от 28.10.2011 № 193-ОЗ «О контрольно-счетной палате Калужской области» (далее – Закон № 193-ОЗ) и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статье 1 Закона №193-ОЗ Контрольно-счетная палата Калужской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Калужской области, образованным Законодательным Собранием Калужской области и подотчетным ему.

В соответствии со статьей 9 Закона №193-ОЗ и статьи 9 Закона № 6-ФЗ Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, в полномочия которого, в частности, входят: контроль за исполнением областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Калужской области, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Частью 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением, согласно части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Статьей 18 Закона №193-ОЗ установлено, что Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Калужской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Калужской области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Таким образом, Контрольно-счетная палата обладала необходимыми полномочиями для проведения контрольной проверки использования заявителем средств выделенных из областного бюджета и из бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования и вынесения соответствующего представления.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами (статья 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Приказом Контрольно-счётной палаты от 04.12.2015 № 25-А утвержден Общий стандарт внешнего государственного финансового контроля Контрольно-счетной палаты Калужской области СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (Общего стандарта).

Требования к оформлению акта по результатам контрольного мероприятия предусмотрены разделом 5 Общего стандарта.

Согласно пункту 5.3.1. Общего стандарта (в редакции, действовавшей на момент проверки, 20.02.2018) к акту прилагаются перечень законов и иных нормативных правовых актов, исполнение которых проверено в ходе контрольного мероприятия, а также при необходимости таблицы, расчеты и иной справочно-цифровой материал, пронумерованный и подписанный составителями.

Пунктом 5.3.4. Общего стандарта установлено, что при составлении акта должны соблюдаться следующие требования: объективность, краткость и ясность при изложении результатов контрольного мероприятия на объекте; четкость формулировок содержания выявленных нарушений и недостатков; логическая и хронологическая последовательность излагаемого материала; изложение фактических данных только на основе материалов, документов (ссылки на них обязательно указываются в тексте).

В соответствии с пунктом 5.2.1. Общего стандарта доказательства представляют собой достаточные фактические данные и достоверную информацию, которые подтверждают наличие выявленных нарушений и недостатков в формировании и использовании государственных средств и деятельности объектов контрольного мероприятия, а также обосновывают выводы и предложения (рекомендации) по результатам контрольного мероприятия.

Фактические данные и информацию сотрудники Палаты собирают на основании письменных и устных запросов в формах: копий документов, представленных объектом контрольного мероприятия; подтверждающих документов, представленных третьей стороной; статистических данных, сравнений, расчетов и других материалов (пункт 5.2.2 Общего стандарта).

Пунктом 5.2.7. Общего стандарта установлено, что доказательства и иные сведения, полученные в ходе проведения контрольного мероприятия, соответствующим образом фиксируются в актах и рабочей документации, являющихся основой для подготовки отчета о его результатах.

Как было указано выше, по результатам проведенной проверки Контрольно-счетной палатой составлен акт от 20.02.2018, в котором зафиксированы выявленные контрольным органом нарушения действующего законодательства по оплате труда сотрудников учреждения за счет средств ОМС.

Вместе с тем данный акт в оспариваемой заявителем части (страницы 26-28 Акта «Проверка законности и целевого расходования средств ОМС за 2016-2017 годы на оплату труда» пункты 1, 2) не соответствует требованиям вышеуказанных пунктов Общего стандарта.

Так, обозначенные, как необоснованно израсходованные суммы средств ОМС, не имеют ссылок на конкретные фактические данные, материалы и документы проверки.

Ни из вводной, ни из описательной части Акта не представляется возможным установить какие документы представлялись учреждением при проведении проверки, какие были проанализированы членами рабочей группы и на основании каких из них комиссия пришла к окончательным выводам, а так же произвела расчет.

В приложении к Акту документы проверки (таблицы, расчеты и иной справочно-цифровой материал, пронумерованный и подписанный составителями) также не указаны.

В связи с чем, доводы Контрольно-счетной о том, что выводы, изложенные в Акте, сделаны на основании приложенных к отзыву сводных таблиц классов условий труда, установленных по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда, сводных ведомостей результатов проведения специальной оценки условий труда, карточек-справок, не принимаются судом.

Отсутствие названных сведений в Акте проверки не позволяет суду сделать вывод о соответствии указанных в Акте данных фактическим обстоятельствам.

Контрольно-счетной палатой в материалы дела не представлено доказательств, полученных в ходе контрольных мероприятий, содержащих достаточные фактические данные и достоверную информацию, подтверждающие выявленные нарушения и обосновывающие выводы, изложенные в оспариваемом представлении.

Следовательно, размер суммы, подлежащий восстановлению в бюджет ТФОМС в оспариваемой заявителем части нельзя признать обоснованным.

В связи с чем, отсутствуют так же основания считать законным и обоснованным вынесенное Контрольно-счетной палатой представление от 20.03.2018 №04-008 в оспариваемой заявителем части, что является основанием для удовлетворения требований заявителя.

С учетом заявленного представителем заявителя в судебном заседании 07.11.2018 отказа от требования об обязании заинтересованного лица устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, производство по заявлению в данной части подлежит прекращению на основании части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Ввиду удовлетворения заявленных требований с заинтересованного лица в пользу заявителя подлежат взысканию расходы по уплате государственной пошлины (платежное поручение от 12.07.2018 №1708) в сумме 3 000 руб.

Руководствуясь статьями 49, 110, 150, 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным представление Контрольно-счетной палаты Калужской области от 20.03.2018 №04-008 в части обязания Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области «Городская клиническая больница №2 «Сосновая роща» возвратить в Территориальный Фонд обязательного медицинского страхования Калужской области (ОГРН <***>) денежные средства в размере 1619900 руб., в том числе 629800 руб. (2016 год) произведенных компенсационных выплат за работу с вредными и (или) опасными и иными условиями труда, 613000 руб. (2016-2017 годы) произведенных отдельным работникам компенсационных выплат за вредные условия труда, 377100 руб. (2016 год) предоставления и оплаты отдельным работникам учреждения дополнительных отпусков за работу с вредными и (или) опасными условиями труда.

Прекратить производство по делу в остальной части заявленных требований.

Взыскать с Контрольно-счётной палаты Калужской области в пользу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области «Городская клиническая больница №2 «Сосновая роща» расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 руб.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

СудьяЛ.В. Сахарова