Постановление от 28 сентября 2020 г. ФАС УО (ФАС Уральского округа)

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-5251/20

Екатеринбург

29 сентября 2020 г.

Дело № А60-48672/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 сентября 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Жаворонкова Д.В., Кравцовой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Городская дезинфекционная станция» (ИНН: 6679063386, ОГРН: 1146679080393, далее – общество «Городская дезинфекционная станция», податель жалобы) и Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН: 6658065103, ОГРН: 1036602648928; далее – Свердловское УФАС России, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 19.02.2020 по делу № А60-48672/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества «Городская дезинфекционная станция» – ФИО1 (протокол от 11.04.2019);

антимонопольного органа – ФИО2 (доверенность от 27.02.2020 № 184);

Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; далее – Роспотребнадзор по Свердловской области, надзорный орган) – ФИО3 (доверенность от 09.01.2020);

Прокуратуры Свердловской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>) – ФИО4 (доверенность от 17.04.2020).

Роспотребнадзор по Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа от 16.07.2019 № 19.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Свердловской области, общество «Городская дезинфекционная станция».

Решением арбитражного суда первой инстанции от 19.02.2020, оставленным постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 без изменения, заявленные требования удовлетворены, оспоренное предупреждение признано недействительным.

В кассационной жалобе общество «Городская дезинфекционная станция» просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование своей позиции податель жалобы, приводя требования статей 39, 42 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии), статей 4, 5 Федерального закона от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (далее – Закон об аккредитации), статей 85, 88 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон об основах охраны здоровья), статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), указывая на требования Санитарно-эпидемиологических правила СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.06.2013 № 131 (далее – СП 3.5.1378-03), утверждает о правомерности оспоренного предупреждения, поскольку санитарные правила не устанавливают требование об осуществлении контроля эффективности дезинсекции и дератизации только аккредитованными организациями.

По мнению общества «Городская дезинфекционная станция», Роспотребнадзор по Свердловской области, выдавая предписания с требованием по обеспечению проведения энтомологического контроля аккредитованными организациями, выходит за пределы предоставленных ему полномочий.

Податель жалобы утверждает о законности обжалованного предупреждения, поскольку, выдавая подобные предписания, Роспотребнадзор по Свердловской области совершает действия, содержащие признаки нарушения Закона о защите конкуренции.

В кассационной жалобе Свердловское УФАС России просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Роспотребнадзора по Свердловской области, ссылаясь на нарушения норм материального права, на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Антимонопольный орган настаивает на правомерности оспоренного предупреждения, поскольку в действиях надзорного органа содержатся признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Свердловское УФАС России, трактуя понятия и положения законодательства Российской Федерации, в том числе названных Федеральный законов, полагает, что осуществление контроля эффективности дезинсекции и дератизации только аккредитованными организациями требованиями санитарных правил, в том числе СП 3.5.1378-03, не установлено.

Антимонопольный орган, утверждает о том, что осуществление энтомологического контроля не относится к компетенции Роспотребнадзора по Свердловской области, поскольку проведение такого контроля возложено на Росздравнадзор.

В обоснование своей позиции Свердловское УФАС России ссылается на письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 08.04.2019 № 09-3733-2019-19, направленное в ответ на запрос общества «Городская дезинфекционная станция».

В отзывах на кассационные жалобы Роспотребнадзор по Свердловской области просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения, Прокуратура Свердловской области вопрос законности обжалованных судебных актов оставляет на усмотрение суда.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции на основании статей 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, в Свердловское УФАС России поступило заявление подателя жалобы, а также аналогичное заявление, перенаправленное из Прокуратуры Свердловской области, с жалобой на действия надзорного органа.

В связи с наличием, по мнению антимонопольного органа, в действиях Роспотребнадзора по Свердловской области нарушений, выразившихся в направлении предписаний о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, признаков нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган на основании статьи 39.1 названного Федерального закона приняло решение о выдаче предупреждения о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия всех зависящих от надзорного органа, а именно, мер по исключению случаев установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, путем исключения из предписаний, выдаваемых владельцам зеленых зон, требования о том, что проведение энтомологического контроля с целью оценки эффективности акарицидных обработок, проведения обследования на заселенность грызунами, может быть обеспечено исключительно специализированными организациями, аккредитованными в установленном порядке, и экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке, как не соответствующих положениям пункта 3.3. СанПиН «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и проведению дезинсекционных мероприятий в борьбе с членистоногими, имеющими эпидемиологическое и санитарно-гигиеническое значение», а также разъяснению организациям, которым выдали предписания

№ 66-08-17/11-4507-2019, № 66-08-17/11-5126-2019, № 66-11-01-04/-1366-2019, срок выполнения которых не истек, отсутствия предусмотренной законодательством необходимости проведения вышеуказанных процедур только специализированными организациями, аккредитованными в установленном порядке, в срок до 15 августа 2019 года.

Полагая, что оспариваемое предупреждение Свердловского УФАС России нарушает права и законные интересы Роспотребнадзора по Свердловской области, последний обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из неправомерности обжалованного предупреждения антимонопольного органа, установив наличие предусмотренных частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для признания оспариваемого акта недействительным, поскольку обжалованное предупреждение вынесено без учета требований Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии, Закона об аккредитации, Закона об основах охраны здоровья и не отвечает положениям Закона о защите конкуренции.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству Российской Федерации, в том числе в сфере обеспечения санитарной безопасности, а также практике его применения на основании следующего.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на антимонопольный орган.

В предмет доказывания по спору о признании незаконным решения (предупреждения) входит установление фактов несоответствия этого решения закону или иному нормативному акту и нарушение им прав и интересов надзорного органа (статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона.

Согласно пункту 10 статьи 2 Закона об основах охраны здоровья медицинская деятельность – это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях.

На основании статьи 1, пункта 1 статьи 29 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия – это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия.

В являющийся приложением к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 291, перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, включены также работы (услуги) по дезинфектологии.

В соответствии с пунктом 3.9.1 СП 3.5.1378-03 дератизация осуществляется с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создания благоприятных условий жизнедеятельности человека путем устранения и (или) уменьшения вредного воздействия грызунов на человека.

На основании пункта 1 статьи 42 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, и экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

Порядок проведения аккредитации определен в Законе об аккредитации, а соответствующий порядок проведения аттестации экспертов определен в постановлении Правительства Российской Федерации от 29.12.2014 № 1602 «О порядке аттестации экспертов на право проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований».

Согласно статьи 1 названного Федерального закона он регулирует отношения, возникающие между участниками национальной системы аккредитации, иными установленными Законом об аккредитации лицами в связи с осуществлением аккредитации в национальной системе аккредитации, помимо прочих, экспертов, экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий, в частности, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствии с Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что Роспотребнадзором по Свердловской области выданы предписания о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, а именно:

- от 21.03.2019 № 66-08-17/11-4507-2019, адресованное руководителям предприятий и учреждений, имеющих зеленые зоны;

- от 21.03.2019 № 66-11-01-04/-1366-2019, адресованное государственному бюджетному учреждению здравоохранения Свердловской области «Свердловский областной клинический психоневрологический госпиталь для ветеранов войн»;

- от 28.03.2019 №66-08-17/11-5126-2019, адресованное государственному бюджетному учреждению здравоохранения Свердловской области «Территориальный центр медицины катастроф».

Материалами дела также подтверждается, что Роспотребнадзор по Свердловской области в изданных предписаниях, адресованных учреждениям здравоохранения, а также предприятиям и учреждениям, имеющим зеленые зоны, предписывает обеспечить проведение энтомологического контроля специализированными организациями, аккредитованными в установленном порядке.

Указанные обстоятельства явились основанием для вынесения надзорному органу обжалованного предупреждения Свердловского УФАС России.

Причиной для вынесения оспоренного предупреждения послужил вывод антимонопольного органа о том, что в действиях Роспотребнадзора по Свердловской области имеются признаки установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Вместе с тем, с учетом приведенных положений нормативных актов Российской Федерации судами также установлено, что надзорный орган в своих предписаниях выдвигает законные требования, которые не могут свидетельствовать о нарушении, устранении или ограничении конкуренции.

Спорной позицией между Роспотребнадзором по Свердловской области и Свердловским УФАС России является обоснованность требования об обязательном наличии аккредитации специализированных организаций, осуществляющих мероприятия по проведению энтомологического контроля с целью оценки эффективности акарицидных обработок, проведения обследования на заселенность грызунами. По мнению антимонопольного органа, такое требование нарушает положения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих об отсутствии оснований у антимонопольного органа на вынесение оспариваемого предупреждения, поскольку обоснованность выдачи Роспотребнадзором по Свердловской области предписания с требованием о необходимости наличия аккредитации специализированных организаций, осуществляющих указанные мероприятия, предусмотрена законодательством Российской Федерации, в частности, Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии, Законом об аккредитации, Законом об основах охраны здоровья в их взаимной связи, суды пришли к правомерному выводу о том, что обжалованный ненормативный акт антимонопольного органа является недействительным. Подателем жалобы в порядке ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный факт не опровергнут.

Довод кассационных жалоб о том, что Роспотребнадзор по Свердловской области при осуществления энтомологического контроля вышел за пределы предоставленных этому органу полномочий, подлежит отклонению. Поскольку, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с ограничением конкуренции при вынесении предписания о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, которое, в свою очередь, отвечает законодательству в сфере обеспечения санитарной безопасности, и которое вынесено надзорным органом в соответствии с полномочиями, предоставленными статьями 42, 50 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии, действия, отнесенные законом к полномочиям иных органов (включая Росздравнадзор), Роспотребнадзором по Свердловской области не совершались.

Ссылки подателя жалобы и антимонопольного органа на судебную практику не могут быть приняты во внимание, поскольку при рассмотрении дел судами учитываются обстоятельства, присущие каждому конкретному делу и основанные на доказательствах, представленных участвующими в деле лицами. В рассматриваемом случае суды оценили обстоятельства конкретного дела и пришли к обоснованному выводу о неправомерности вынесения обжалованного предупреждения Свердловского УФАС России. Оснований не согласиться с установленными обстоятельствами и выводами судов не имеется.

Аргумент антимонопольного органа относительно подтверждения его позиции ответом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав и потребителей и благополучия человека и благополучия человека, изложенном в его письме от 08.04.2019 № 09-3733-2019-19, подлежит отклонению, поскольку данное письмо не создает правовой нормы и не имеет нормативно-правового характера.

При этом кассационный суд, руководствуясь положениями антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства в сфере обеспечения санитарной безопасности, основываясь на правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, полагает необходимым указать на то, что поскольку дезинфекционные, дезинсекционные, дератизационные работы (в комплексе или в отдельности) не выполняются по отношению к пациенту, они не являются медицинским вмешательством, и, соответственно, медицинской услугой и медицинской помощью, но являясь санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями, включены в понятие «медицинская деятельность».

Выполнение работ (оказание услуг) по дезинфектологии (мероприятия по дезинфекции, дезинсекции и дератизации) должно рассматриваться как деятельность в области охраны здоровья граждан и медицинская деятельность в соответствии с Законом об основах охраны здоровья, а также как санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия в значении, данном в Законе о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

Противоположный вывод, сделанный антимонопольным органом, создает потенциальную угрозу здоровью граждан в результате отсутствия соответствующего контроля за качеством и безопасностью выполнения работ по дезинфектологии со стороны органов, наделенных полномочиями в данной сфере медицинской деятельности.

Учитывая изложенное, на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям статей 65, 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно удовлетворили заявленные требования Роспотребнадзора по Свердловской области о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа от 16.07.2019 № 19.

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами первой и апелляционной инстанций по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно статье 71 названного Кодекса. В силу частей 1, 2 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Иные доводы общества «Городская дезинфекционная станция», Свердловского УФАС России приведённые в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателями жалоб положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 19.02.2020 по делу № А60-48672/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 по указанному делу оставить без изменения, кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Городская дезинфекционная станция» и Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Председательствующий В.А. Лукьянов

Судьи Д.В. Жаворонков

Е.А. Кравцова