Постановление от 30 июля 2018 г. по делу № А50-28180/2017

/


АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-4330/18

Екатеринбург

30 июля 2018 г.


Дело № А50-28180/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 июля 2018 г.


Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Жаворонкова Д. В., Вдовина Ю. В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента дорог и транспорта Администрации города Перми на решение Арбитражного суда Пермского края от 06.12.2017 по делу № А50-28180/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – Управление, антимонопольный орган) – Костюк А.В. (доверенность от 23.05.2018).

До начала судебного заседания от муниципального казенного учреждения «Городское управление транспорта» поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии его представителя. Ходатайство судом удовлетворено.

Департамент обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления от 27.07.2017 № 09072-17 о прекращении действий (бездействия), связанных с отказом в предоставлении из бюджета города Перми субсидий перевозчикам, как не отвечающего требованиям статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) и о признании незаконным приказа от 17.08.2017 № 348-п о возбуждении дела № 529-17-а по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация г. Перми, муниципальное казенное учреждение «Городское управление транспорта», индивидуальный предприниматель Адутов А.Р., общество с ограниченной ответственностью «АААВТО», общество с ограниченной ответственностью «Дизель», ИП Колесников И.А., общество с ограниченной ответственностью «Горавтотранс», общество с ограниченной ответственностью «Вираж», общество с ограниченной ответственностью «Закамский автобус-1», индивидуальный предприниматель Мурзамухаметов И.М., индивидуальный предприниматель Новоселов О.В., общество с ограниченной ответственностью «АРТ-Стиль», общество с ограниченной ответственностью «Закамский автобус-2», общество с ограниченной ответственностью «Сити-Бас», общество с ограниченной ответственностью «Транзит», общество с ограниченной ответственностью «Усадьба».

Решением суда от 06.12.2017 (судья Виноградов А.В.) в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 (судьи Муравьева Е.Ю., Варакса Н.В., Риб Л.Х.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент просит названные судебные акты отменить, принять новое решение, указывая, что оспариваемое предупреждение не соответствует требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ, содержит правовые пробелы и неточности, искажающие его содержание, в частности отсутствуют ссылки на нормативный правовой акт органа местного самоуправления, которым созданы дискриминационные условия деятельности перевозчиков. При этом, считает исправление недостатков письмом от 07.08.2017 незаконным, указывает на неисполнимость «исправленного» предупреждения в оставшийся срок. Отмечает, что Департамент предоставляет субсидии перевозчикам из бюджета г. Перми в порядке, определенном постановлением Администрации г. Перми от 30.03.2016 № 752, который не оспорен антимонопольным органом. Кроме того, как указывает заявитель, вопросы выплат субсидий перевозчикам отнесены к числу гражданско-правовых споров, разрешение которых отнесено к компетенции судов, такие споры не могут разрешаться путем выдачи предупреждения, предписания и иных мер административного принуждения. С учетом изложенного, считает незаконным и оспариваемый приказ.

Муниципальное казенное учреждение «Городское управление транспорта» представило отзыв на кассационную жалобу, в котором поддерживает доводы Департамента и просит судебные акты отменить, кассационную жалобы заявителя удовлетворить.

Управление представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

При рассмотрении дела судами установлено, Департамент письмами от 30.03.2017, 05.05.2017, 16.05.2017, 20.06.2017 и 12.07.2017 сообщил перевозчикам о том, что представленные ими акты «О количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов (далее – ЛПД)» при расчете субсидий на возмещение недополученных доходов от перевозки отдельных категориям граждан с использованием ЛПД учитываться не будут, так как данные, содержащиеся в актах, не прошли регистрацию в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми и не соответствуют п. 3.5.1 Порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим регулярные перевозки отдельных категорий лиц с использованием льготного проездного документа по муниципальным маршрутам города Перми», утвержденного постановлением Администрации г. Перми от 13.02.2014 № 87.

Усмотрев в указанных действиях нарушение запретов и ограничений, установленных п. 2, 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, перевозчики (индивидуальные предприниматели (Адутов А.Р. Колесников И.А., Мурзамухаметов И.М., Новоселов О.В.), общества с ограниченной ответственностью («АААВТО», «Дизель», «Горавтотранс», «Вираж», «Закамский автобус-1», «АРТ-Стиль», «Закамский автобус-2», «Сити-Бас», «Транзит», «Усадьба») обратились в антимонопольный орган с жалобами, по результатам рассмотрения которых Управление направило Департаменту предупреждение от 27.07.2017 № 09072-17 о необходимости прекращения в срок до 08.08.2017 действий, выразившихся в необоснованном препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также создании дискриминационных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе путем отказа в предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, использующим иную систему учета проезда держателей ЭСПД (аналогичную, используемой оператором ЭСПД) и осуществляющим пассажирские перевозки в связи с перевозкой отдельных категорий граждан с использованием льготных проездных документов, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем рынке оказания услуг совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе путем отзыва обозначенных писем и повторном рассмотрении соответствующих заявлений хозяйствующих субъектов.

Департамент в ответе от 08.08.2017 сообщил о рассмотрении данного предупреждения и указал на отсутствие оснований для его выполнения.

Управление, рассмотрев заявление ИП Адутова А.Р. об исправлении описок, письмом от 07.08.2017 исправило технические ошибки в виде описок, которым по всему тексту предупреждения вместо слов: «ЭСПД» необходимо читать: «льготных» проездных документов (ЛПД)»; на странице 3 в абзаце 3 предупреждения вместо слов: «п. 1 Порядка» необходимо читать: «раздел I Порядка, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 30.09.2016 № 752 «О реализации дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми».

Также Управление в данном письме указало, что при рассмотрении Предупреждения необходимо исходить из изложенных в настоящем Письме исправления описок.

Приказом от 17.08.2017 № 348-п Управление в соответствии с частью 12 статьи 44 Закона о защите конкуренции возбудило дело № 529-17-а по признакам нарушения Департаментом части 1 статьи 15 данного закона.

Не согласившись с указанными ненормативными актами Управления, Департамент обратился в арбитражный суд.

При рассмотрении дела суды пришли к выводу, что оспариваемые предупреждение и приказ соответствуют закону, прав и законных интересов заявителя не нарушают, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных требований.

Изучив доводы подателя кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение) (п. 1).

Согласно части 2 указанной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 данного закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному Банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Судами установлено, что основанием для выдачи предупреждения явилось обнаружение признаков нарушения, выразившегося в отказе в предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам - перевозчикам, использующим иную систему учета проезда держателей ЛПД и осуществляющим пассажирские перевозки в связи с перевозкой отдельных категорий граждан с использованием ЛПД.

Указанные признаки обнаружены антимонопольным органом по результатам исследования полученных при рассмотрении обращения документов.

Изучив в совокупности поступившие документы, антимонопольный орган сделал вывод о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, после чего выдал оспариваемое предупреждение.

Исследовав представленные в дело доказательства, суды согласились с позицией антимонопольного органа о законности оспариваемого предупреждения, мотивировав свои выводы наличием оснований для его выдачи в адрес Департамента, вынесением его антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий и соответствием предупреждения по форме и содержанию требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции, комиссия, принявшая решение и (или) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, по заявлению лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе вправе дать разъяснение решения и (или) предписания без изменения их содержания, а также исправить допущенные в решении и (или) предписании описки, опечатки и арифметические ошибки.

Часть 2 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции предусматривает, что по вопросам разъяснения решения и (или) предписания, исправления описки, опечатки и арифметической ошибки комиссия антимонопольного органа выносит определение.

Судами при рассмотрении дела установлено, что имеющиеся в тексте оспариваемого предупреждения технические опечатки носят устранимый характер, безусловно не могут повлечь недействительность оспариваемого акта, кроме того, допущенные опечатки устранены письмом от 07.08.2017, которое не изменяло признаки нарушения, квалификацию, требования (действия), не устанавливало новый срок, то есть не изменило содержание предупреждения.

Однако суд округа, с учетом указания Управления, содержащегося в письме от 07.08.2017 о том, что при рассмотрении Предупреждения Департаменту необходимо исходить из изложенных в настоящем Письме исправления описок, считает заслуживающими внимания доводы подателя жалобы о том, что суды первой и апелляционной инстанций не оценили и не опровергли доводы заявителя о том, что для исполнения «исправленного» предупреждения у Департамента оставался срок менее 1 суток, который не может быть признан достаточным и разумным.

Суд кассационной инстанции приходит к выводу, что исправляя описки, антимонопольный орган исходил из ошибочности указания им в спорном предупреждении слов «электронный социальный проездной документ - ЭСПД» вместо «льготный проездной документ - ЛПД», что свидетельствует о неопределенности в правовых и материальных интересах его адресата. В случае удовлетворения заявления об исправлении описок предупреждения, срок его исполнения не может исчисляться от даты вручения копии первоначального текста предупреждения: срок, первоначально отведенный на исполнение предупреждения, подлежит исчислению от даты вручения копии письма об исправлении описок в предупреждении, а обратное нарушало бы права адресата предупреждения (при наличии согласия самого антимонопольного органа с необходимостью исправления описок в предупреждении).

Согласно части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения должны быть указаны, в том числе, мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

В силу части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции должны быть указаны, в том числе, мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции считает, что выводы судов о законности обжалуемого предупреждения являются недостаточно обоснованными, ввиду нерассмотрения доводов Департамента о сроке исполнения предупреждения с учетом письма об исправлении описок.

Законность и обоснованность предупреждения напрямую связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Вопрос, касающийся признания незаконным оспариваемого приказа может быть рассмотрен лишь после решения вопроса относительно оспариваемого предупреждения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной, в том числе, в определении от 17.02.2015 N 274-О, статьи 286 - 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, находясь в системной связи с другими положениями данного кодекса, регламентирующими производство в суде кассационной инстанции, предоставляют суду кассационной инстанции при проверке судебных актов право оценивать лишь правильность применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права и не позволяют ему непосредственно исследовать доказательства и устанавливать фактические обстоятельства дела. Иное позволяло бы суду кассационной инстанции подменять суды первой и второй инстанций, которые самостоятельно исследуют и оценивают доказательства, устанавливают фактические обстоятельства дела на основе принципов состязательности, равноправия сторон и непосредственности судебного разбирательства, что недопустимо.

Поскольку выводы, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, сделаны без исследования и оценки обстоятельств, необходимых для правильного разрешения спора, решение и постановление подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пермского края.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, устранить отмеченные недостатки, установить все обстоятельства, входящие в предмет доказывания, а также дать оценку всем доводам и возражениям лиц, участвующих в деле, оценить все представленные доказательства в их совокупности. Результаты оценки доказательств отразить в судебном акте, указав мотивы принятия или отказа в принятии доказательств.

По результатам нового рассмотрения дела, при правильном применении норм материального и процессуального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьи 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 06.12.2017 по делу № А50-28180/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 по тому же делу отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пермского края.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий Н.Н. Суханова



Судьи Д.В. Жаворонков



Ю.В. Вдовин